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La politique spatiale française: bilan et perspectives

 

QUATRIÈME PARTIE  : CONTEXTE, STRUCTURES ET INSTITUTIONS DE LA POLITIQUE SPATIALE

Le jeu d'acteurs qui organise l'activité spatiale est devenu singulièrement plus complexe qu'il ne l'était à l'origine. On peut y distinguer trois acteurs centraux :

- les agences spatiales, bras exécutifs du pouvoir politique chargés de mettre en oeuvre les programmes financés en totalité ou partiellement par de l'argent public, mais aussi de proposer au pouvoir politique les orientations et les contenus programmatiques qui les traduisent,

- l'industrie spatiale, détentrice pour l'essentiel du savoir-faire qui matérialise la capacité spatiale et qui est confrontée à une double relation avec l'Etat et avec le marché,

- les structures utilisatrices, publiques ou privées, qui se sont développées le plus souvent en intermédiaires entre les utilisateurs finaux et les systèmes spatiaux.

Le contexte dans lequel ces acteurs centraux opèrent s'est lui-même considérablement transformé, les aspects majeurs de cette transformation étant :

- la disparition, avec la fin de la guerre froide, de l'affrontement Est-Ouest et la tendance vers un monde unipolaire,

- la montée en puissance de l'Europe politique et le rôle croissant des structures de l'Union européenne,

- l'émergence de capacités spatiales nouvelles -Japon, Inde, Brésil- et la transformation du contexte international dans lequel peuvent se développer des relations avec la Russie et la Chine.

A quoi s'ajoute naturellement l'évolution très rapide des techniques spatiales et plus généralement des techniques informationnelles et de l'importance qu'elles ont acquise.

Tout cela pose des problèmes aigus d'adaptation des structures concernées. Cette adaptation de l'outil à la tâche est, bien entendu, partie intégrante de la politique spatiale, ne serait-ce que parce qu'elle détermine l'efficacité de la mise en oeuvre, mais aussi en raison de la dimension humaine des problèmes qu'elle pose ; elle doit le plus souvent être examinée à deux niveaux, national et européen.

Les agences spatiales, dans leur relation entre elles et avec les autres acteurs, sont concernées au premier chef par cette évolution.

I. LE NIVEAU EUROPÉEN ET LE NIVEAU NATIONAL

A. L'AVENIR DES AGENCES SPATIALES

1. Les rapports entre l'ESA et les Agences nationales

Le rôle des agences spatiales est double ; il est de proposer la politique spatiale, ses objectifs et les projets qui les expriment au Gouvernement et de mettre en oeuvre les décisions arrêtées. On ne se propose pas ici d'examiner ce problème dans toute sa généralité, mais de porter une attention spécifique au couple que forment le CNES et l'Agence spatiale européenne.

Le cas du CNES est en effet unique en Europe. Il existe d'autres agences nationales en Italie, en Allemagne, en Suède et au Royaume-Uni , mais aucune ne conjugue, au même niveau que le CNES, une expertise technique, concrétisée par l'existence des centres techniques de Toulouse, d'Evry et de Guyane, et une capacité de proposer, puis de mettre en oeuvre pour la part qui lui est confiée, une politique. Le DLR (Deutsche Luft und Raumfahrt) est ce qui s'en rapproche le plus en Europe mais, outre que sa responsabilité englobe l'aéronautique, son rôle et son poids dans la définition d'une politique spatiale allemande ont été historiquement très inférieurs à ceux du CNES en France. En outre, le CNES a joué ce rôle au sein du pays leader de l'effort spatial européen. Il n'est pas excessif de considérer qu'au premier ordre il n'existe, s'agissant de la capacité technique, que deux agences spatiales en Europe, le CNES et l'ESA, qui sont de dimensions comparables, et que l'harmonisation de leurs rôles résoudrait pour une part essentielle celui de l'harmonisation de la structure européenne et des structures nationales.

Naturellement, l'établissement d'une relation harmonieuse entre le CNES et le DLR ne doit à aucun degré être négligé, ne serait-ce que parce que la communauté de vues en entre la France et l'Allemagne sur la politique spatiale est indispensable à l'Europe. Mais ce problème, comme celui des relations du DLR avec l'ESA, semble beaucoup moins difficile que celui des relations du CNES avec l'ESA.

L'avenir des centres techniques est au coeur du problème. Ce n'est pas le rôle de l'état-major du CNES dans sa relation avec le niveau gouvernemental qui est en cause, mais celui des centres techniques dans la mise en oeuvre des programmes financés par l'argent public et dans la relation avec l'industrie. Une interprétation extrême de la convention de l'ESA - mais qui était celle de certains pays - consistait à prévoir la disparition de ces capacités nationales (40(*)). Il est clair que ce n'est plus en ces termes que le problème se pose aujourd'hui et qu'on ne saurait envisager la suppression d'outils qui, dans leur rôle d'intermédiaire entre le niveau politique et l'industrie ont fait la preuve de leur efficacité et qui rassemblent un potentiel humain exceptionnel.

Le CNES possède trois centres techniques :

- le Centre spatial de Toulouse (CST), qui conduit les programmes de satellites,

- le Centre d'Evry, en charge du programme Ariane,

- le Centre Spatial de Guyane (CSG).

L'insertion de ces trois centres dans l'Europe spatiale pose des problèmes de natures complètement différentes.

Le CSG est considéré comme le centre de lancement de l'Europe. En termes politiques, son intégration dans la structure de l'Europe spatiale peut être considérée comme acquise bien que, naturellement, des difficultés circonstancielles puissent survenir lors du renouvellement des engagements juridiques et financiers qui lient la France à l'Europe. Il est clair que ce statut du Centre Spatial Guyanais doit être préservé.

Le Centre d'Evry possède, en matière de lanceurs, une compétence sans équivalent en Europe. Cette compétence s'est construite à l'origine autour du programme Diamant B, mais surtout à partir du rôle de maîtrise d'oeuvre du programme Ariane que l'Europe a délégué à la France. Il n'existe pas de centre européen ou de centre national qui soit doté d'une compétence comparable. Cependant, pour autant, Evry n'est pas considéré par nos partenaires européens comme un centre européen mais comme un centre national qui accomplit des tâches pour le compte de l'Europe.

Pour donner au centre d'Evry des perspectives d'avenir stables, il semble que deux tâches demeurent à accomplir :

- mettre en oeuvre, en concertation avec nos partenaires européens, et notamment avec l'Allemagne, une démarche délibérée d'européanisation. Ce n'est pas une tâche facile parce que le leadership de la France en matière de lanceurs est souvent ressenti par nos partenaires européens comme un quasi monopole difficilement supportable ;

- réexaminer la relation entre ce centre technique et l'industrie, compte tenu du développement de l'expertise industrielle et de l'intégration d'une part importante de cette expertise dans EADS.

Le Centre Spatial de Toulouse occupe, pour l'essentiel, le même créneau que le centre technique de l'ESA, l'ESTEC. C'est d'autre part le centre dont le caractère national est le plus accusé. Bien qu'il ait hébergé pendant plusieurs années l'équipe de l'ESA chargée du projet Meteosat, et qu'il lui ait fourni un support technique excellent, la relation du CST avec les structures européennes est très limitée, et les relations avec l'ESTEC sont encore dominées, de part et d'autre, par un sentiment de rivalité.

L'établissement d'une relation harmonieuse entre le CST et les structures de l'Europe spatiale est donc une tâche difficile en même temps que, à raison de l'importance du capital d'expertise qu'il représente, une tâche essentielle.

Sans entrer dans le détail des efforts qui seront nécessaires à cette fin, on peut avancer plusieurs observations :

- il n'est pas souhaitable que l'expertise technique dont dispose l'Europe au niveau public soit rassemblée dans un centre unique ; cela donne en effet une influence excessive aux détenteurs de ce monopole d'expertise sur les choix et les orientations qui relèvent de l'Etat-major et du niveau politique. La NASA l'a parfaitement compris qui a établi entre ses nombreux centres techniques, en même temps qu'un certain degré de spécialisation, une relation de concurrence. Il semble désirable de chercher, pour l'avenir, à établir une relation de cette nature entre les pôles d'expertise publique européens et notamment entre le CST et l'ESTEC ;

- par ailleurs, il est nécessaire que s'établissent des relations directes et actives entre les personnels de ces centres. L'harmonisation des relations entre les centres européens et nationaux ne peut se fonder exclusivement sur des décisions prises au sommet qui se heurterait, à la base, à la résistance des personnels. Il est indispensable de créer un dynamisme bottom up qui ne peut naître que du partage des tâches et des responsabilités à tous les échelons de la hiérarchie. De ce point de vue, certaines actions déjà entreprises : revues de projets mêlant des personnels nationaux et européens, éléments d'un projet confié par un centre à un autre centre, etc... sont susceptibles d'effets extrêmement positifs.

Au total, deux objectifs d'importance majeure doivent être conciliés par la politique spatiale :

- la préservation du potentiel humain de premier ordre que rassemble le CST,

- son intégration dans un réseau européen, outil indispensable pour la mise en oeuvre d'une politique spatiale.

2. Les relations entre l'ESA et l'Union européenne

L'Europe spatiale, concrétisée par l'ESA, et l'Europe politique de l'Union européenne se sont construites au cours de la même période par des processus qui trouvent leur source dans la même tendance vers l'unité européenne mais qui sont demeurés complètement indépendants. Il n'existe aujourd'hui aucune relation générale formalisée, ou juridiquement établie, entre les deux structures.

Une telle situation ne saurait être maintenue plus longtemps, alors même que certains domaines -Galileo, GMES, touchent à des enjeux politiques majeurs dans lesquels les structures de l'Union européenne doivent s'impliquer.

Le rapprochement de l'ESA et de l'Union européenne pose le problème de leurs rôles respectifs. Pris dans toute sa généralité, ce problème ne peut trouver sa solution que dans le respect des compétences et des expertises des deux partenaires. Sans pousser l'analogie trop loin, on peut considérer qu'il est de même nature que celui des relations entre un établissement public comme le CNES et l'autorité gouvernementale, relations qui s'établissent au mieux sur le respect mutuel des compétences, politiques d'un côté, programmatiques et techniques de l'autre, et sur une certaine distance entre les deux acteurs, que matérialise le concept d'établissement public doté d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat.

Il est sans doute souhaitable, dans cette indispensable démarche de rapprochement, d'aller pas à pas en traitant des besoins concrets. Le projet Galileo s'impose à cet égard parce qu'il exige, liée à des enjeux majeurs, une action conjointe qui possède une double dimension politique et technique. C'est l'occasion de mettre en place une structure capable de gérer efficacement un projet voulu au niveau politique par l'Europe. La création d'une structure d'exécution efficace, allant très au-delà de la structure de concertation existante, est une démarche importante parce qu'elle pourra servir de précédent pour la suite.

L'ESA a montré en de nombreuses occasions qu'elle sait gérer un projet dans le respect des coûts et des délais ; il est essentiel que cette capacité soit reconnue et pleinement exploitée et que la Commission européenne ne cherche pas, dans la conjoncture créée par Galileo, l'occasion de mettre l'ESA sous une tutelle excessive et stérilisante.

Naturellement, il est souhaitable que se poursuive, en parallèle sur le cas Galileo, une démarche beaucoup plus générale que le Conseil de l'Union européenne et celui de l'Agence Spatiale Européenne ont défini, le 16 novembre 2000, en adoptant une Résolution sur la Stratégie Européenne pour l'Espace (41(*)). Cette résolution avalise les propositions communes de la Commission et de l'ESA (document ESA/C (2000) 67 rev. 2 et COM (2000) 597) et invite les partenaires à créer une task-force commune chargée d'approfondir cette stratégie et de formuler des propositions pour sa mise en oeuvre. Cette task-force porte une lourde responsabilité ; Il est essentiel qu'elle fasse preuve de dynamisme.

De la sorte deux démarches sont conduites en parallèle, dont on peut espérer qu'elles vont converger : l'une plus concrète pour encadrer et mener à bien le projet Galileo, l'autre plus générale, qui est de nature à assurer le fondement politique de l'espace européen.

3. Le partenariat du CNES avec les laboratoires de recherche spatiale

Les laboratoires spatiaux ont joué et jouent un rôle essentiel dans la capacité de la communauté scientifique à proposer des expériences innovantes dans les différents domaines de la science spatiale, notamment en maintenant un contact étroit entre chercheurs instrumentalistes, équipes techniques et exploitation scientifique des expériences. Ce rôle doit donc être conforté. Mais, les évolutions thématiques récentes et la perspective d'élargir les champs disciplinaires couverts par les expériences spatiales, notamment dans les domaines des sciences de la Planète, de la physique fondamentale et de la biologie, nécessitent la prise en compte de nouveaux laboratoires et équipes susceptibles de proposer des développements techniques innovants et de participer à l'exploitation scientifique des données spatiales. Il convient donc d'élargir le cercle des laboratoires soutenus par le CNES en trouvant de nouveaux modes d'action.

Le CNES joue un rôle fédérateur des besoins de la communauté scientifique nationale :

· Il favorise l'émergence d'idées de programmes scientifiques par des séminaires de prospective, traite les propositions scientifiques en terme de faisabilité technique et de compatibilité coûts/délais et réalise la sélection des propositions sur la base du mérite scientifique, sous le contrôle du CPS (comité des programmes scientifiques).

· Il assure la réalisation des projets dans le cadre le plus approprié (national, multilatéral ou ESA), forme les laboratoires scientifiques à la méthodologie des projets spatiaux et soutient les équipes scientifiques.

Le rôle des laboratoires est central au cours des phases de conception et de calibration des instruments. Il faut donc veiller à maintenir les compétences techniques des laboratoires à travers le soutien d'activités de R&T et par une politique de bourses doctorales de type docteur-ingénieur cofinancées avec les organismes de recherche, les régions ou l'industrie. Une aide à la formation en matière de qualité et de conduite de projet devra être apportée aux laboratoires en charge de réaliser des matériels spatiaux, en plus des supports techniques que peut leur apporter le CNES.

Pour mobiliser plus largement la communauté scientifique dans le domaine spatial, il faut en outre apporter des solutions à certaines difficultés. Elles concernent l'adéquation du personnel technique au plan de charge des laboratoires spatiaux, le manque de compétences spatiales des autres laboratoires, compétences qui sont nécessaires aussi bien dans les phases d'élaboration des programmes que durant l'exploitation des données, les délais trop longs dans la réalisation des projets.

Il est important que le CNES, en concertation avec les organismes concernés, approfondisse la réflexion sur ses modes d'intervention autour des deux objectifs principaux de rationalisation des moyens et d'ouverture thématique. Dans cette perspective, et compte tenu du fait que le paysage des expériences spatiales à l'échéance des dix prochaines années est assez largement connu aujourd'hui, l'étude de cas réels permettrait certainement de dimensionner les efforts nécessaires (renouvellement des personnels, remise à niveau) et de déterminer concrètement le rôle des différents acteurs et la crédibilité des solutions proposées.

Il convient enfin de faciliter aux équipes scientifiques l'accès le plus large possible aux données spatiales, qu'il s'agisse de missions scientifiques ou de programmes opérationnels, qu'ils soient réalisés dans un cadre national (SPOT), bilatéral (PLEIADES), européen (ERS, ENVISAT,...) ou qu'il s'agisse de missions d'autres agences qui présentent un intérêt pour les scientifiques français (MGS, SRTM, ALOS,...). Lorsqu'il s'agit de programmes opérationnels qui échappent à la maîtrise du CNES, une politique d'accès aux données à coût réduit devra être recherchée (ORBIMAGE, IKONOS, IRS).

Dans le cas de missions scientifiques réalisées en maîtrise d'ouvrage, le CNES doit assurer, en partenariat avec les autres organismes de recherche, le soutien nécessaire aux équipes scientifiques qui exploitent ces données. Ce soutien ne doit pas forcément se limiter aux phases de validation des données. Il ne doit certainement pas se limiter aux seuls « laboratoires spatiaux ». Compte tenu des volumes de données mis en jeu dans la recherche spatiale, en particulier dans les missions d'observation de la Terre, les mécanismes classiques ne peuvent pas suffire. Le CNES doit s'impliquer, avec le CNRS et les autres organismes de recherche, dans la mise en place de banques de données interopérables, facilement accessibles, voire de centres de modélisation et considérer cette tâche comme un élément à part entière d'un programme spatial.

Enfin, dans un cadre plus général de diffusion de la science spatiale et afin de toucher un large public, le CNES pourrait jouer un rôle de conseil à l'occasion de la création d'un Institut des Hautes Etudes de l'Espace, préconisée par le Groupe Parlementaire pour l'Espace.

* (40) Convention de l'Agence Spatiale Européenne

Article II - Mission. L'Agence a pour mission d'assurer et de développer les coopérations, à des fins exclusivement pacifiques. La coopération entre Etats européens [...]

c : ... en coordonnant le programme spatial européen et les programmes nationaux, et en intégrant ces derniers progressivement et aussi complètement que possible dans le programme spatial européen, ...

* (41) cf. Annexe 14 : Résolution sur la stratégie européenne pour l'Espace.