2. Les conséquences du marché unique : des contrôles défaillants et la santé publique oubliée
La crise de l'ESB intervient à la fin des années 1980 dans un contexte marqué par la mise en place du marché unique, qui a supprimé tous les contrôles aux frontières intérieures à partir du 1 er janvier 1993.
Déjà, en 1957, le traité de Rome prévoyait « l'abolition entre les Etats membres, des obstacles à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ». C'est dire si la réalisation d'un grand marché à l'échelle européenne, comparable au marché des Etats-Unis par sa taille et sa prospérité, est inscrit au centre de la construction européenne.
Les années soixante avaient permis la création d'une union douanière entre les pays fondateurs, mais la crise économique survenue au milieu des années 1970 menaçait la dynamique européenne.
En réaction à cette tendance à la paralysie, la Commission européenne, présidée par M. Jacques Delors, a proposé en 1985 d'achever la réalisation du marché unique au 1 er janvier 1993.
Entre 1985 et 1993, la réalisation du marché unique, qui s'est traduite par l'adoption de près de trois cents directives européennes, a donc mobilisé toutes les énergies. Cette vaste entreprise a été fortement marquée par le libéralisme de l'époque.
Tout ce qui pouvait être suspecté, si peu que ce soit, comme une entrave aux échanges était aussitôt mis en cause par la Commission. De principe, la libre circulation des marchandises a eu tendance à devenir un dogme. Le culte du marché unique a ainsi éclipsé les préoccupations de santé publique, qui ont été reléguées à l'arrière-plan, jusqu'à ce que l'ESB rappelle cruellement cet oubli.
a) Une approche idéologique du marché unique : liberté de circulation et liberté de contamination
La libre circulation des marchandises (anciens articles 30 à 34 du traité et articles 28 et 29 nouveaux) constitue un des éléments essentiels de la réalisation du marché unique. Elle implique l'élimination des restrictions quantitatives aux échanges ainsi que toute « mesure d'effet équivalent », définie par la Cour de justice des Communautés européennes comme « toute réglementation des Etats membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire » (arrêt Dassonville - 11 juillet 1974).
Toutefois, « la liberté de circulation ne saurait être considérée comme entraînant la liberté de contamination 35 ( * ) » .
Les rédacteurs du traité ont prévu à cet égard un article 36 (nouvel article 30) qui permet aux Etats de prendre des mesures d'interdiction ou de restriction d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées notamment par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux.
Or, une conception trop dogmatique du marché unique semble avoir empêché la prise en compte des préoccupations sanitaires, comme l'illustre le cas des importations de farines et de produits bovins en provenance du Royaume-Uni vers les autres Etats membres, alors que ce pays connaissait une véritable épidémie qui aurait justifié une interdiction rapide des échanges de ces matières.
Au regard de la législation communautaire, il convient de distinguer les échanges d'animaux et de viande, d'une part, les échanges de farines, d'autre part.
(1) Les échanges d'animaux ou de viandes : le double jeu de la Commission
Ces échanges relèvent de la compétence exclusive de la Communauté et l'existence d'une harmonisation communautaire interdit aux Etats de prendre des mesures unilatérales limitant ou interdisant l'entrée de ces produits sur leur territoire, selon la jurisprudence de la Cour de justice des CE (CJCE).
La dérogation prévue à l'article 36 (article 30 nouveau) ne pouvant s'appliquer, il appartenait donc à la Commission européenne et non aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour empêcher l'importation d'animaux ou de viande d'origine britannique susceptibles de contenir l'agent de l'ESB.
Mais la Commission européenne, sensible aux pressions des autorités britanniques et soucieuse de préserver le marché unique, a longtemps hésité à prendre les mesures qui s'imposaient.
En revanche, lorsque les Etats ont voulu adopter de leur propre chef des mesures plus rigoureuses à l'égard des produits bovins britanniques, la Commission européenne a aussitôt contesté ces actions en invoquant l'atteinte portée au principe de libre circulation des marchandises.
Ainsi, en 1990, la France et plusieurs autres Etats ont interdit l'entrée de la viande bovine d'origine britannique sur leur territoire, provoquant la première crise au niveau européen.
La Commission européenne a alors envisagé d'entreprendre des actions à l'encontre de ces Etats pour infraction au droit communautaire. On trouve une étonnante illustration de l'état d'esprit de l'époque dans l'échange de lettres entre M. Henri Nallet, ministre français de l'Agriculture, et M. Ray Mac Sharry 36 ( * ) , Commissaire européen chargé de l'agriculture. La réponse de ce dernier est particulièrement sèche et ressemble à s'y méprendre à un ultimatum.
À la lettre de M. Henri Nallet, en date du 31 mai 1990, qui explique les raisons qui ont amené les autorités françaises à décréter un embargo sur la viande bovine et sur les bovins du Royaume-Uni, M. Ray Mac Sharry répond par un bref télex, daté du 1 er juin 1990 : « Les services de la Commission ont pris connaissance de la décision des autorités françaises de suspendre temporairement, à compter du 31 mai 1990, toutes les importations d'animaux vivants et produits bovins en provenance du Royaume-Uni ». Y figure, ensuite, une phrase qui a été rayée à la plume : « La Commission partage entièrement le souci des autorités françaises d'éviter le risque de propagation de l'ESB ». Puis, le texte énonce : « La Commission regrette que le gouvernement français ait décidé de manière unilatérale, une telle mesure de suspension des importations. Ladite mesure va, en effet, au-delà des mesures prises par la Commission, après avis du Comité ou comité scientifique vétérinaire dans sa décision du 9 avril 1990, et constitue une entrave à la libre circulation des marchandises, contraire à l'article 30 du traité CEE. » Il se termine comme suit : « Dans ces conditions, la Commission invite le gouvernement français à rapporter [dans un délai de cinq jours, à compter de la date du présent télex] (« d'ici lundi 4 juin à dix-huit heures » précise deux fois une mention manuscrite), la mesure prise. Dans le cas contraire, elle engagera les procédures contentieuses appropriées ».
Finalement, après une réunion du Conseil des ministres, les Etats concernés ont levé leur interdiction après avoir reçu du gouvernement britannique des garanties sur les mesures de protection, dont on verra qu'elles n'ont pas été suivies d'effets.
Le dogme du marché unique a pu jouer également à propos de l'embargo sur la viande irlandaise. Mme Geslain-Laneelle, Directrice générale de l'alimentation au ministère de l'Agriculture, a déclaré devant la commission d'enquête : « concernant la levée des mesures [d'embargo] au début de l'année 1993 pour la République d'Irlande, je considère, compte tenu des éléments que j'ai eus à ma connaissance, que c'est probablement l'évolution du contexte européen qui a amené la France à prendre cette décision. Comme je vous l'ai indiqué, il s'agissait du marché unique et les décisions communautaires qui commençaient à être prises concernaient exclusivement le Royaume-Uni et non pas la République d'Irlande. C'est probablement ce contexte qui a conduit les autorités françaises à lever la mesure d'interdiction concernant l'Irlande. »
De même, en février 1996, lors de la seconde crise européenne, cinq Länder allemands ont fermé leurs frontières à la viande bovine britannique. La Commission européenne a alors engagé à nouveau une procédure contre l'Allemagne pour infraction au droit communautaire. Finalement, un mois plus tard, 13 Etats membres de la Communauté ont fermé leurs frontières avant qu'une décision communautaire d'interdiction d'exportation de la viande bovine à partir du Royaume-Uni soit prise.
Mme Édith Cresson, commissaire européen chargée de la recherche, avait déclaré devant la mission d'information commune de l'Assemblée : « Lorsqu'on a décidé l'embargo sur les produits britanniques, j'ai entendu le commissaire à la concurrence annoncer que c'était la fin du marché unique » .
Cette priorité donnée au marché unique a perduré jusqu'à une date très récente, en particulier lors de l'épreuve de force qui a opposé la France à la Commission européenne à propos du maintien de l'embargo sur la viande britannique à la fin de l'année 1999.
La décision de la Commission en date du 14 juillet 1999 d'autoriser la reprise des exportations britanniques de viande bovine à partir du 1 er août 1999, n'a pas été appliquée par la France, à la suite d'un avis négatif rendu par l'AFSSA le 30 septembre, de même que par l'Allemagne.
Le Commissaire européen M. David Byrne a menacé de saisir la Cour de Luxembourg, envisageant même la procédure en référé. Finalement, mettant ses menaces à exécution, la Commission a engagé une procédure de préinfraction le 14 décembre 1999 contre la France et saisi la Cour de Luxembourg le 4 janvier 2000. La procédure est toujours en cours.
* 35 Rapport de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale « De la vache folle à la vache émissaire », p. 100.
* 36 L'attitude de M. Ray Mac Sharry, qualifiée par M. Henri Nallet de « très fermée », paraît moins surprenante lorsqu'on sait que celui-ci est très lié au lobby agricole dans son pays, l'Irlande, et qu'il a, d'ailleurs, rejoint ce secteur d'activité après avoir quitté ses fonctions de commissaire, comme l'a indiqué M. Jean-Luc Duval, président du CNJA.