b) La lourdeur et la lenteur de la procédure : l'exemple kafkaïen du retrait des matériels à risques spécifiés
Lorsqu'une proposition est adoptée par la Commission européenne, après consultation du Comité scientifique, elle doit encore, pour être définitivement adoptée, suivre une seconde procédure de comitologie particulièrement complexe.
Il s'agit de la procédure de type IIIb au sens de la décision 87/373 du Conseil (décision « comitologie ») modifiée par la décision 99/468 du Conseil (nouvelle décision « comitologie ») 41 ( * ) . Cette procédure prévoit un comité de réglementation.
En matière d'ESB, le comité compétent est le Comité vétérinaire permanent (CVP). Ce Comité, qui comprend les représentants des services vétérinaires des Etats membres présente la particularité de statuer à la majorité qualifiée, selon la règle générale de pondération des voix.
La commission d'enquête s'est efforcée de suivre les méandres de cette procédure complexe qui se déroule de la manière suivante : la Commission soumet son projet de décision au Comité vétérinaire permanent, qui se prononce à la majorité qualifiée.
Si la proposition de la Commission recueille la majorité qualifiée, la Commission arrête sa mesure qui prend la forme d'une décision de la Commission. Si la proposition ne recueille pas la majorité qualifiée (minorité de blocage ou absence de majorité qualifiée), la proposition remonte au Conseil.
Pour être adoptée par le Conseil, la proposition de la Commission doit recueillir une majorité qualifiée favorable (dans ce cas il s'agit d'une décision du Conseil).
En l'absence de majorité qualifiée, la Commission peut néanmoins adopter sa proposition (décision de la Commission) sauf si une majorité simple (soit huit Etats membres) s'est prononcée contre. Dans ce cas, la proposition de la Commission est rejetée.
La commission d'enquête tient à illustrer la complexité et la lourdeur du mécanisme de décision par l'étude du processus ayant conduit à l'adoption des décisions communautaires généralisant le retrait des MRS.
En effet, la première proposition relative à l'interdiction des matériels à risques spécifiés a été soumise par la Commission européenne au CVP, le 3 décembre 1996. Ce dernier a rejeté, à une très large majorité, ce projet, seules les délégations française et britannique votant pour et la délégation irlandaise s'abstenant.
La Commission a, alors, le 11 décembre, saisi le Conseil. Ce dernier, lors de sa session des 16 et 17 décembre, a rejeté la proposition de la Commission puisque, en l'absence de majorité qualifiée en faveur, une majorité simple contre s'est dessinée (dix Etats membres ont voté contre : Allemagne, Autriche, Italie, Espagne, Pays-Bas, Belgique, Finlande, Portugal, Grèce, Danemark).
Le 16 juillet 1997, la Commission européenne a, à nouveau, soumis au CVP, une proposition de décision visant à interdire toutes les utilisations de MRS. Le CVP n'a pu émettre un avis conforme, huit délégations votant contre (Belgique, Danemark, Allemagne, Grèce, Italie, Autriche, Portugal, Finlande). La Commission a donc, le 17 juillet, saisi le Conseil. Ce dernier, lors de sa session du 22 juillet, n'a pu réunir en son sein de majorité qualifiée en faveur de la proposition (huit pays seulement votant pour : Royaume-Uni, Finlande, Suède, Pays-Bas, Portugal, France, Irlande et Luxembourg représentant 42 voix).
Malgré tout, la proposition a pu être adoptée par la Commission le 30 juillet 1997 (décision 97/534), puisqu'il n'y a pas eu de majorité simple contre le projet du Conseil.
La date d'entrée en vigueur de cette décision a, cependant, été constamment reportée.
Ainsi, le 16 décembre 1997, la Commission européenne a adopté une décision (97/866) visant à reporter de trois mois la date d'entrée en vigueur de la décision précédente, le CVP ayant émis un avis favorable à la majorité qualifiée (seul le Royaume-Uni votant contre).
Le 4 mars 1998, la Commission européenne a présenté une nouvelle proposition d'interdiction des MRS, qui élargissait leur liste aux intestins, aux ganglions rachidiens et à la colonne vertébrale, et appliquait le principe de régionalisation pour l'interdiction des MRS au Comité vétérinaire permanent qui n'a pu émettre un avis conforme.
Le Conseil, saisi par la Commission, a rejeté à la majorité simple la proposition de la Commission, lors de sa session des 16 et 17 mars 1998, et a adopté, à l'unanimité, des conclusions tendant à demander un nouveau report de l'entrée en vigueur de la décision.
La Commission européenne a refusé de donner suite à cette demande de report du Conseil et a soumis à nouveau au CVP, le 27 mars 1998, sa proposition rejetée le 17 mars. Face aux difficultés persistantes sur ce texte, la Commission a finalement retiré sa proposition et soumis à l'avis du CVP une nouvelle proposition visant à abroger purement et simplement la décision 97/534. Le CVP n'a pu émettre un avis conforme sur cette proposition d'abrogation, la France, le Royaume-Uni et le Portugal ayant voté contre et les Pays-Bas s'étant abstenus. La Commission a donc saisi le Conseil qui a adopté, à l'unanimité, lors de sa session du 31 mars 1998 et contre l'avis de la Commission, une décision reportant au 1 er janvier 1999 la date d'entrée en vigueur de la décision 97/534.
A l'occasion d'une proposition de la Commission visant à modifier la décision 97/534 avant son entrée en vigueur, le Conseil a, à nouveau, adopté une décision, les 14 et 15 décembre 1998, reportant la date d'entrée en vigueur (au 31 décembre 1999).
De même, en raison de l'opposition des Etats à une nouvelle modification de la décision 97/534, la Commission européenne proposa un nouveau report de trois mois de la date d'entrée en vigueur. Le CVP s'y étant opposé, le Conseil adopta, le 14 décembre 1999, la proposition de report en fixant un délai de six mois (au 30 juin 2000).
Enfin, le 29 juin 2000, la Commission européenne adopta la décision d'interdiction des MRS, abrogeant la décision 97/534 (décision 2000/418). Le CVP n'avait pu, le 7 juin 2000, émettre un avis favorable sur la proposition de la Commission, seules sept délégations s'étant prononcées pour (la France, la Belgique, le Danemark, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg et la Suède, soit 37 voix), les autres ayant voté contre ou s'étant abstenues. Quant au Conseil, il n'avait pu réunir en son sein ni de majorité qualifiée pour, ni de majorité simple contre.
En définitive, la décision d'interdiction de l'utilisation des MRS est entrée en vigueur en octobre 2000, soit près de trois ans après le dépôt de la première proposition.
Au risque de lasser le lecteur, la commission d'enquête a tenu à retracer ce processus qui illustre la complexité et l'opacité des mécanismes de décision. Cet exemple permet surtout de comprendre, d'une part, l'attitude de la Commission européenne, qui ayant obtenu l'adoption de sa proposition, s'est désintéressée, en quelque sorte, de sa mise en vigueur, puisqu'elle a déposé plusieurs propositions de report et, d'autre part, les stratégies de blocage ou d'ajustement de certains pays non touchés par l'ESB.
En effet, ce n'est qu'à partir du moment où la maladie a touché un nombre suffisamment important d'Etats membres, que la majorité qualifiée a pu être généralisée en 2000 (apparition en 2000 d'un premier cas au Danemark, notamment, ce qui a fait basculer ce pays dans le camp des pays favorables).
Il serait donc facile, mais réducteur, d'attribuer au seul mécanisme de prise de décision la responsabilité des blocages. Certes, ce mécanisme n'est pas d'une transparence excessive et facilite la dilution des responsabilités. Mais la raison des difficultés tient plus à l'attitude des institutions -la Commission européenne et les Etats membres- qu'aux règles de fonctionnement.
En effet, la décision d'interdiction des MRS (2000/418/CE) a pu, depuis lors, être amendée plusieurs fois, sans difficulté majeure et dans un délai raisonnable, afin d'élargir la liste des matériaux concernés.
* 41 Il convient de remarquer qu'à partir de l'entrée en vigueur de la décision 99/468 du Conseil (nouvelle décision « comitologie ») la procédure applicable dans le cas de nouveaux textes vétérinaires sera légèrement différente. Le Conseil statuera dans tous les cas de figure à la majorité qualifiée aussi bien pour adopter que pour rejeter la proposition de la Commission.