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Etude comparative portant sur la réforme de l'Etat à l'étranger

31 mai 2001 : La réforme de l'Etat à l'étranger ( rapport d'information )

 

 

II. VERS DES MÉTHODES PROCHES DE CELLES DU SECTEUR PRIVÉ

Les réformes introduites afin de promouvoir la gestion de l'administration ou du secteur public par la performance se sont souvent traduites par l'adoption de méthodes proches de celles qui existent dans le secteur privé. Cela ne veut pas dire que la privatisation ou le démembrement de l'Etat ont été systématiquement recherchés, mais que l'accent a été porté, en raison de la rareté de la ressource publique, sur l'efficacité, la recherche du moindre coût et une allocation optimale des ressources visant à réduire le poids des dépenses publiques en en rationalisant l'utilisation.

A. UN SECTEUR PUBLIC GÉRÉ COMME UNE ENTREPRISE PRIVÉE

Certains pays gèrent leur secteur public selon les méthodes et critères applicables aux entreprises du secteur privé, même si tous n'en sont pas parvenus au même point.

· La Nouvelle-Zélande est le seul pays de l'OCDE, avec l'Islande, à avoir prolongé la mise en place de la comptabilité d'exercice en un système de budgétisation fondé sur les mêmes principes : désormais, en effet, le budget de ce pays est établi selon les règles comptables du secteur privé et d'après un jeu d'états financiers complet (bilan, compte de résultats, tableau de financement...).

Ce pays a opéré une profonde réforme de son secteur public concurrentiel. Après l'adoption du State-Owned Enterprises Act en 1986, l'Etat s'est désengagé des activités commerciales qu'il contrôlait dans de nombreux secteurs. Des sociétés d'Etat, fonctionnant à la manière des entreprises commerciales, ont été créées et leurs employés ont perdu leur statut de fonctionnaire. Dans un premier temps, l'Etat en est devenu actionnaire, puis, lorsque ces entreprises d'Etat disposaient des mêmes capacités d'action que celles du secteur privé, elles ont été privatisées. Actuellement, une quinzaine d'entreprises reste sous le contrôle de l'Etat, même si leur gestion est devenue entièrement conforme à ce qui se pratique dans le secteur concurrentiel privé. Du reste, l'Etat attend surtout de ses entreprises qu'elles lui rapportent des dividendes.

· La confrontation avec le marché a été poussée au Royaume-Uni, où la culture de résultats a amené les pouvoirs publics à recentrer l'activité des services publics sur la satisfaction des usagers.

Une profonde réforme de la comptabilité a été engagée, notamment par le Government Ressources and Accounts Act, qui instaure dans le secteur public une comptabilité similaire aux règles de reporting financier du secteur privé. Il s'agit d'améliorer l'efficacité et de définir des objectifs par ministère en termes de ressources utilisées plutôt que de crédits à dépenser.

Des méthodes provenant du secteur privé

Au début des années 1980, le Premier ministre, Margaret Thatcher, a créé l'Efficiency Unit, dirigée par M. Derk Rayner, directeur général de Marks & Spencer's. Elle avait pour mission d'appliquer les principes du New Public Management afin de dégager des économies dans le secteur public. La sous-direction « efficacité des services publics » (Effective Performance Division) est l'héritière de cette unité.

La création des sous-directions « démarche qualité » et « service à l'usager » est imputable à M. John Major.

Enfin, la sous-direction Modernising Government correspond à la mise en oeuvre du projet du gouvernement travailliste, qui souhaite réaliser une synthèse constructive des approches précédentes.

Organigramme du Modernising Public Services Group

Sous-direction Service à l'usager

. consultation des usagers

. accès aux services publics

. identification et diffusion des pratiques optimales

. Better Government fort Ethnic minorities

. Better Government for Older People

. Management du groupe (budget)

Sous-direction Efficacité des services publics

. Mesures de performances des services publics

. Liaison avec le Treasury

. Benchmarking des services publics

. Gestion du risque

. Fonds Invest to save

. Pilotage des Executive Agencies

Sous-direction Démarches qualité

. gestion des Charters Marks (évaluation externe)

. marketing du modèle d'excellence (auto- évaluation)

. coordination des différentes démarches qualité

. communication

Sous-direction Modernising Government

. suivi du Livre Blanc

. coordination des briefings pour les ministres

. gestion du calendrier

. coordination activités internationales

 

Source : rapport de R. Seligmann, juillet 2000

De surcroît, la création d'agences a facilité la mise en place de comptabilités analytiques en leur sein, comme dans les entreprises privées. En effet, les gestionnaires des agences ont été jugés sur les résultats qu'ils obtenaient au regard des objectifs initialement fixés : afin de maximiser leurs résultats au meilleur coût, ils ont produit des comptes proches de ceux du secteur privé, en s'appuyant sur des instruments tels que bilan, compte de résultat ou tableau de financement, que l'on retrouve dans une entreprise.

A cet égard, cette année est cruciale, puisque l'amélioration de l'information comptable doit être étendue aux comptes de l'Etat à partir de 2001-2002. Les méthodes employées au sein des agences depuis plusieurs années constituent donc l'expérimentation d'une opération qui doit être conduite sur une échelle beaucoup plus grande, et qui doit aboutir à la réforme du budget de l'Etat présentée plus haut.

· Aux Etats-Unis, la présentation budgétaire repose sur la comptabilité de caisse. Mais, suite à la faillite des caisses d'épargne, le besoin est apparu de connaître avec précision les risques encourus par l'Etat fédéral lorsque celui-ci accorde des prêts ou des garanties de prêts. Une série de lois a alors rendu obligatoire l'instauration d'une véritable comptabilité patrimoniale dans les administrations et les agences fédérales15(*). Dix d'entre elles ont été initialement chargées de présenter des comptes patrimoniaux, qui ont fait l'objet d'un audit. Puis cette obligation fut étendue aux 24 principales administrations et agences fédérales, et à l'Etat fédéral lui-même. L'Etat américain dispose ainsi de comptes consolidés, audités par le General Accounting Office. Enfin, il convient de préciser que, à l'instar du secteur privé, l'absence de contrôles a priori en matière comptable s'accompagne d'une formalisation poussée des procédures d'audit a posteriori : le contrôle va donc au-delà de la vérification classique de la sincérité des comptes et intègre l'évaluation de la pertinence des conventions comptables.

· Le cas du Canada est très intéressant parce qu'il démontre que la recherche d'une plus grande efficacité de l'administration, grâce notamment au recours à des méthodes proches de celles du secteur privé, ne signifie pas l'adoption d'une conception politique ultra-libérale rejetant l'Etat. La réforme comptable adoptée en 1999, consistant en un passage à la comptabilité d'exercice intégrale à compter de 2003 et en une décentralisation de la responsabilité comptable, vise à améliorer l'information financière.

* 15 Trois lois en 1990 : le Federal Credit Reform Act, la loi créant le Federal Accounting Standards Advisory Board, et le Chief Financial Officers Act. Une loi en 1994 : le Government Management Reform Act.