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Etude comparative portant sur la réforme de l'Etat à l'étranger

 

CHAPITRE TROIS

DES FONCTIONS PUBLIQUES RÉFORMÉES

En France, la réforme de la fonction publique fait l'objet de rapports extrêmement nombreux, parmi lesquels il convient de citer notamment le rapport établi par M. Serge Vallemont17(*), ou les deux récents rapports du Commissariat général du Plan18(*).

Ces rapports insistent généralement sur la nécessité d'engager une véritable politique de gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique, ne serait-ce qu'en raison de l'évolution démographique prochaine, la moitié des fonctionnaires actuellement en poste allant partir à la retraite d'ici 2012. Ils considèrent également que chaque départ de fonctionnaire ne devra pas nécessairement donner lieu à un nouveau recrutement, cette évolution démographique constituant une occasion historique à saisir pour procéder à des redéploiements d'effectifs afin de rendre l'administration moins lourde mais plus efficace. Les nouvelles technologies de l'information et de la communication offrent du reste de réelles opportunités pour réaliser les gains de productivité qui permettront de réduire le nombre de fonctionnaires, et ainsi le poids des dépenses publiques dans notre pays, sans désorganiser le fonctionnement des services publics.

Ces sages préconisations, qui constituent autant d'incitations à réformer adressées au gouvernement, restent pour l'instant à l'état de voeux pieux. Mais la réalité de la gestion de la fonction publique française a été mise en évidence par un rapport particulier de la Cour des comptes relatif à La fonction publique de l'Etat. Ce rapport est accablant : emplois en surnombre ou bloqués, existence de mises à disposition ou de détachements injustifiés ou irréguliers, système de contrôle des effectifs réels insatisfaisant, gestion prévisionnelle des ressources humaines défaillante, voire carrément inexistante, dépenses indemnitaires financées sur des ressources extra-budgétaires, avantages indus sans base juridique autre qu'une simple décision ministérielle, méconnaissance des effectifs de fonctionnaires... Hélas, le deuxième tome de cette enquête, très récemment publié, vient confirmer ces pratiques, et ne fait guère état d'amélioration en la matière.

Les exemples étrangers montrent pourtant que la fonction publique peut faire l'objet de profondes réformes sans regain particulier des conflits sociaux ni dégradation de la qualité des services publics rendus aux citoyens.

I. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES PUBLIQUES PLUS DYNAMIQUE

A. UN CADRE STATUTAIRE ASSOUPLI

1. Une diversité de situations...

Votre rapporteur n'ignore rien de la difficulté des comparaisons internationales en matière de fonction publique, pour au moins deux raisons.

1°) Les comparaisons internationales sont délicates à établir : elles doivent, en effet, retenir des champs semblables. Or, chaque pays n'a pas la même définition de la notion de fonction publique ou de service public. La nature de l'employeur public, le mode de financement des services publics, ou encore le statut juridique des employés publics peuvent être différents d'un pays à l'autre. Des conclusions tirées de comparaisons internationales doivent donc être analysées avec prudence.

La difficile approche chiffrée du nombre d'agents publics : l'exemple des Pays-Bas

Pour appréhender la notion de fonction publique aux Pays-Bas, il convient de privilégier une approche organique : les agents publics sont ceux qui travaillent dans le secteur public.

Mais plusieurs définitions coexistent :

- la première définition est relativement restrictive : elle n'englobe que les agents travaillant directement pour les ministères, les provinces et les communes ; ces agents ne regroupent que 3,4 % de la population active ;

- cette notion peut toutefois être élargie à l'ensemble du « service public », incluant notamment les magistrats, les militaires, les enseignants et le personnel des agences créées en 1994 : les agents publics représenteraient alors 11,4 % de la population active ;

- si l'on ajoute à ce chiffre le personnel de l'ensemble des institutions bénéficiant de fonds publics et travaillant pour le service public, on parvient néanmoins à un total de 26 % de la population active néerlandaise, soit un niveau comparable à celui de la France.

2°) La France présente de fortes spécificités dans ce domaine : rôle pratique et symbolique du statut de la fonction publique très important, fonction publique de carrière, distinction du grade et de l'emploi, multiplicité du nombre de corps aux particularités et avantages très divers, droit de la fonction publique élaboré... Le rapprochement de la situation de la France de celle prévalant dans nombre de pays étrangers est donc extrêmement délicat.

Toutefois, votre rapporteur estime que cette nécessaire prudence méthodologique ne doit pas servir de prétexte pour ne pas analyser objectivement la situation de l'emploi public dans différents pays industrialisés, et la comparer à la nôtre.

Il n'en reste pas moins, en effet, que le nombre de fonctionnaires ou d'agents publics en général est plus élevé dans notre pays que dans beaucoup d'Etats étrangers développés, comme le montre le graphique ci-après :

De cette comparaison, il ressort que la France se situait, en 1998, parmi les pays membres de l'OCDE les plus importants, en quatrième position, juste après les pays scandinaves, en matière de part de l'emploi public au sein de l'emploi total.

Au-delà des données chiffrées, il convient de procéder à la présentation de la situation existant dans certains pays étrangers, qui met ainsi en évidence la grande diversité affectant la notion de fonction publique.

· En Nouvelle-Zélande, le nombre des fonctionnaires stricto sensu est extrêmement réduit, puisqu'il s'élève seulement à moins de 30.000 postes (43.600 si l'on inclut certaines entités d'Etat), contre 90.000 il y a encore sept ans. Il convient de préciser que ni les militaires, ni les policiers, ni les services du Parlement ne sont compris dans le périmètre du secteur public. Enfin, un important transfert de postes d'agents publics a eu lieu en direction du secteur para-étatique et des entités publiques attachées à l'Etat.

· Aux Pays-Bas, il n'existe pas de fonction publique au sens où on l'entend en France. La fonction publique ne fait ainsi pas l'objet d'une définition stricte et précise, et il n'existe ni statut de la fonction publique ni conseil supérieur national de la fonction publique. Aucune distinction statutaire n'est opérée entre les agents de l'Etat et ceux des collectivités territoriales.

· La notion de fonctionnaire est également très restrictive en Suède : il s'agit des personnels recrutés par concours et dotés d'un statut comportant notamment la garantie de l'emploi. Mais cette catégorie se limite à un nombre très limité de personnes au sein des administrations centrales, notamment le ministère des affaires étrangères, les diplomates étant les seuls agents publics recrutés par concours.

Les employés de l'Etat et des collectivités territoriales sont en règle générale recrutés par leur employeur direct, qui fixe leur salaire. Ils sont titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminée, mais ne sont pas à l'abri d'un licenciement en cas de restructuration de l'organisme. Par exemple, les effectifs de la poste suédoise ont été réduits de 30 % au cours des dix dernières années, tandis que ceux de l'agence nationale de statistiques ont été divisés par deux par rapport à 1975.

De surcroît, on note un turn over important du personnel, y compris dans les administrations centrales. Dans ce contexte, une partie importante des agents publics est amenée à considérer que leur passage dans l'administration n'est qu'une étape, plus ou moins durable, dans leur vie professionnelle, sans considérer qu'il s'agit d'une carrière au sens français du terme.

· A l'inverse, le concept de « fonctionnaire » est très large au Japon, et beaucoup plus unitaire qu'en France, puisqu'il va du Premier ministre lui-même jusqu'à la jardinière d'enfants des petites municipalités rurales. La particularité de la fonction publique japonaise est que les élus sont des fonctionnaires : ainsi, les ministres et les parlementaires sont fonctionnaires de l'Etat, et les conseillers municipaux fonctionnaires locaux.

2. ... mais une tendance générale qui converge vers un assouplissement des modalités de gestion des fonctionnaires ou agents publics

En dépit de cette diversité des situations, il est possible d'observer une tendance générale convergente en direction d'un assouplissement des modalités de gestion des fonctionnaires ou agents publics.

· En Nouvelle-Zélande, la frontière statutaire entre le secteur public et le secteur privé s'est estompée au fil des années : 42 % des agents publics bénéficient désormais d'un contrat individuel à durée déterminée, contre 17 % il y a 5 ans. La quasi-totalité des directeurs de départements ministériels sont également recrutés sous contrat, y compris à l'étranger, seuls deux postes de directeurs généraux étant réservés à des ressortissants néo-zélandais.

· Aux Pays-Bas, les agents publics bénéficient d'un contrat proche du contrat de travail de droit privé, même s'ils disposent théoriquement d'un emploi à vie et de certaines protections liées à leurs fonctions : la différence avec le secteur privé est donc peu marquée, et le recrutement se fait, non sur concours, mais par des entretiens d'embauche classiques, à l'exception des agents du ministère des affaires étrangères.

L'homogénéité entre secteur public et secteur privé s'est encore trouvé accrue suite à la réforme de 1994 : le système de retraite public a été aboli pour s'aligner sur celui des salariés du secteur privé, et la réglementation relative aux conditions de travail a été alignée sur le secteur privé, les négociations salariales étant notamment décentralisées depuis cette date. Enfin, depuis le 1er janvier 2001, la sécurité sociale est la même pour tous, agents publics et salariés du secteur privé.

· Le cas de la Suède est très proche, la tendance qui s'est affirmée étant un quasi-alignement des agents publics sur les droits et obligations des salariés du secteur privé. Ce rapprochement est facilité par l'existence d'un seul régime général de retraite, géré par l'Etat pour l'ensemble des salariés, et par une pratique du dialogue social très structurée. Ainsi, c'est le plus souvent par l'intermédiaire de conventions collectives que la Suède a opéré cette réforme du statut des agents publics, sans renoncer à ce qui fait l'originalité de son modèle social.

· En Finlande, a été engagé un processus de transformation des contrats de droit public dont bénéficiaient les fonctionnaires en contrats de droit privé, dans le cadre de la transformation des services publics en agences puis en entreprises commerciales d'Etat ou en sociétés anonymes d'Etat. Ces deux catégories de structures ne peuvent d'ailleurs employer du personnel que dans le cadre de contrats de droit privé.

· En Allemagne, pays qui connaît une fonction publique de carrière, a été adoptée, le 24 février 1997, la loi sur la réforme du droit de la fonction publique, qui améliore la gestion du personnel en vue d'un meilleur rendement et vise à accroître la volonté de concurrence et d'efficacité au sein de l'administration publique.

Deux possibilités de rémunération au mérite ont été introduites par la loi du 24 février 1997 :

- pour récompenser d'excellents résultats individuels, il est possible d'octroyer un bonus ponctuel et non renouvelable s'élevant au maximum au salaire de base ;

- il est possible d'attribuer, pour une durée maximale d'un an, des primes mensuelles, limitées à 7 % du salaire de base : ces primes ne peuvent être attribuées à plus de 10 % du personnel par année budgétaire.

Par ailleurs, un critère de performance individuelle a été introduit dans la carrière des agents qui n'accèdent plus à la même cadence à l'échelon supérieur. Il convient de préciser que les organisations syndicales des fonctionnaires ont accueilli favorablement l'introduction d'un salaire au mérite.

Un nouveau projet de modernisation du système de rémunération a été adopté en 2001. Il vise notamment à octroyer aux autorités administratives une plus grande marge de manoeuvre en matière salariale, afin d'assouplir le principe d'une rémunération identique sur le territoire allemand. En outre, l'introduction de fourchettes permettant une fixation différenciée du niveau de traitement est préconisée.

· L'Italie a connu un mouvement similaire, sa fonction publique étant dotée d'un nouveau statut qui ressemble de plus en plus à celui des employés du secteur privé. La fonction publique italienne, comme celle de notre pays, était caractérisée par une multitude de statuts particuliers. Mais une loi de 1993, complétée en 1998, a entamé la « privatisation » et la « contractualisation » de l'emploi public : ce processus est aujourd'hui terminé, de telle sorte que l'équivalent de notre statut général de la fonction publique n'existe plus en Italie. Désormais, l'ensemble du personnel public, à l'exception de celui qui relève des ministères régaliens - corps préfectoral, magistrats, militaires, agents de police -, ne relève plus du droit administratif, mais du droit commun applicable à l'ensemble des emplois du secteur privé : par exemple, la compétence juridictionnelle en matière d'emploi « public » a été transférée du juge administratif au juge judiciaire.

· La Suisse a également supprimé le statut de la fonction publique. Révisé de nombreuses fois depuis sa création, en 1927, le statut des fonctionnaires a cédé le pas, au 1er janvier dernier, à une nouvelle loi sur le personnel de la Confédération, dont le projet avait été adopté au Parlement en mars 2000 à la suite d'une longue période de large consultation (organisations syndicales, partis politiques, organisations économiques et professionnelles). Le périmètre d'application de cette nouvelle loi est très large, puisqu'il concerne le personnel de l'administration confédérale, des services du Parlement, de la poste, des chemins de fers confédéraux, des entités décentralisées, et des tribunaux.

Le changement le plus manifeste réside dans l'introduction d'un régime contractuel de droit public très proche du code des obligations dont dépend le secteur privé suisse. Les contrats signés pour une période indéterminée mettront fin à l'ancien système de reconduction tous les quatre ans, soit la durée des législatures, de la nomination des fonctionnaires. Cette nouvelle loi introduit aussi un nouveau système de rémunération qui favorise la qualité des prestations et l'évaluation individuelle des agents.

· En Belgique, le conseil des ministres du 20 juillet 2000 a approuvé un avant-projet de loi relatif à la fonction publique. Il prévoit trois orientations de réformes concernant les services publics fédéraux :

- l'élargissement des circonstances qui peuvent donner lieu à l'engagement de personnel sous contrat de travail ;

- l'adaptation des possibilités de mobilité des agents ;

- l'élargissement des possibilités d'introduire des fonctions de mandat dans les services publics.

Néanmoins, le principal axe de réforme adopté au cours du conseil des ministres du même jour porte sur un projet d'arrêté royal concernant le statut des agents de l'Etat, qui constitue la première phase des réformes de la fonction publique fédérale.

Ce texte prévoit de porter davantage l'accent sur la serviabilité de l'agent à l'égard de la population. Le principe de « travail consciencieux » est introduit, et son développement ultérieur interviendra dans les règles de conduite relatives à la déontologie des fonctionnaires. Le droit à la formation est reformulé afin d'être organisé de manière plus rationnelle. Ce projet crée également la possibilité de déroger au principe selon lequel on ne peut recruter quelqu'un que s'il est porteur d'un diplôme ou certificat en rapport avec le niveau de l'emploi pour lequel le recrutement est organisé.

Au total, le ministère de la fonction publique sera remplacé par un service public horizontal dénommé « personnel et organisation », un nouveau système de rémunération sera élaboré, l'évaluation modernisée, et les procédures de recrutement réformées.

· Le Japon présente une situation particulière. Ce pays dispose d'une bureaucratie de carrière typique, où les traditions du service à vie au sein d'une même administration et d'avancement à l'ancienneté sont très enracinées. La mobilité horizontale, entre les administrations, est donc très faible, mais la mobilité verticale est plus importante. Ce cas est donc relativement proche de celui de la France.

Toutefois, la rénovation de la fonction publique est un des principaux points de la réforme administrative engagée par le gouvernement nippon. Des réformes ponctuelles ont déjà été mises en oeuvre. Il convient de citer une loi de décembre 1999 relative aux échanges de personnels entre l'administration nationale et le secteur privé, destinée à favoriser l'implantation des méthodes de gestion efficaces utilisées dans les entreprises privées. Un programme d'échange permet d'envoyer des fonctionnaires dans des entreprises privées, et d'accueillir des salariés du secteur privé dans des ministères ou organismes publics, pour une durée de trois ans. Par ailleurs, suite à la réorganisation des administrations centrales du 6 janvier 200119(*), la mobilité dans et entre les ministères est encouragée, afin de limiter les effets de permanence des structures au sein des nouveaux ministères.

Enfin, une réflexion est en cours en vue d'instaurer des mécanismes d'évaluation des fonctionnaires devant permettre l'introduction d'une rémunération au mérite remettant en cause le principe de la promotion reposant sur la seule ancienneté. Il s'agirait également d'interdire purement et simplement la pratique du « pantouflage » dans les entreprises ou organismes ayant des liens avec l'administration, cette pratique ayant donné lieu à de réels abus et dérives.

· La plus grande souplesse introduite dans la gestion des ressources humaines publiques a permis à la Norvège de procéder à des redéploiements d'effectifs en direction des secteurs jugés prioritaires tant par les pouvoirs publics que par l'opinion publique. Ainsi l'augmentation de la proportion d'agents dans les domaines de la santé et de l'éducation est-elle systématiquement recherchée.

* 17 Gestion des ressources humaines dans l'administration, rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, novembre 1999.

* 18 Fonctions publiques, enjeux et stratégie pour le renouvellement, rapport du groupe présidé par M. Bernard Cieutat, mars 2000 ; Gestion dynamique de la fonction publique : une méthode, rapport du groupe thématique « gestion prévisionnelle des emplois : outils et structures », mai 2000.

* 19 Cf. chapitre quatre.