2. La dynamique des dépenses reste forte
Dans son rapport précité, la Cour des comptes indique que « l'examen rétrospectif des dépenses sur la période 1996-2000 permet d'apprécier la portée des orientations du gouvernement pour les années à venir ». Or, il apparaît que cette portée est extrêmement réduite.
Le tableau ci-dessous présente l'évolution des dix premiers postes des dépenses de l'Etat depuis 1997 :
De 1997 à 2001, à champ constant de 1998, les dépenses du budget général ont augmenté de 104 milliards de francs. Or, au cours de ces quatre années, si la plus forte progression concerne les transferts sociaux, en hausse de 16,4 %, soit 18 milliards de francs supplémentaires, ce sont les dépenses relatives à la fonction publique qui ont le plus crû en valeur, passant de 636,8 milliards de francs en 1997 à 709,8 milliards de francs en 2001, soit une progression de 73 milliards de francs (+ 11,5 %). Plus de 70 % de la hausse des dépenses sur la période 1997-2001 sont imputables aux dépenses de fonction publique.
Les causes de l'évolution des dépenses du budget général de 1997 à 2001
L'analyse des deux premiers postes du budget général - les dépenses de fonction publique et la charge de la dette - permet de relativiser les propos du gouvernement qui se targue de « dépenser à bon escient ».
a) Le poids croissant des dépenses de fonction publique dans le budget
Dans son rapport préliminaire précité, la Cour des comptes estime que « la fonction publique constitue la difficulté majeure ». Elle ne cache pas son inquiétude sur l'évolution de ce poste de dépenses : « une augmentation de près de 3 % en valeur, par an, en cinq ans, depuis 1996, se concilie mal avec une augmentation maîtrisée en volume dams les années qui viennent pour l'ensemble des dépenses, d'autant que la pression est forte pour procéder nombre pour nombre aux remplacements des nombreux départs en retraite prévus ».
Le gouvernement souligne, lui aussi, cette évolution préoccupante, dans son rapport précité : la progression des dépenses de fonction publique « a été plus rapide que celle du budget global (+ 11,5 %, contre + 6,7 % en valeur) si bien que leur part dans le budget de l'Etat a augmenté à structure constante de deux points entre 1997 et 2001 ».
Le graphique ci-dessous retrace cette évolution :
Part des dépenses de fonction publique dans le budget général
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
La part des dépenses de fonction publique dans le budget général a progressé constamment depuis 1997, passant de 40,7 % à 42,5 %, ce qui traduit bien la rigidité grandissante de la dépense publique. Cette rigidité est encore accentuée par le caractère largement automatique de la progression de ce poste de dépenses, comme le montre le graphique suivant :
Les différents facteurs d'évolution des
dépenses de fonction publique
entre 1997 et 2001
(en milliards de francs)
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Ainsi, sur les 73 milliards de francs supplémentaires au titre des dépenses de fonction publique depuis 1997, 32 milliards de francs, soit moins de la moitié, résultent de décisions du gouvernement, à savoir 23,6 milliards de francs au titre des mesures générales, les créations nettes d'emplois et les titularisations d'effectifs ne se traduisant « que » par 8,4 milliards de francs supplémentaires, soit 12 % du total. L'essentiel de ces dépenses provient de facteurs progressant de façon spontanée , comme l'augmentation du nombre de pensionnés, qui sera plus forte encore à l'avenir, le paramètre glissement-vieillesse-technicité (GVT).
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La coûteuse politique salariale du gouvernement dans la fonction publique Après l'échec des négociations salariales dans la fonction publique, ouvertes en janvier 2001, le gouvernement a décidé de revaloriser de manière unilatérale les traitements des personnels civils et militaires de l'Etat, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d'hospitalisation. Des mesures de revalorisation ont été annoncées le 23 avril dernier : + 0,5 % au 1 er mai 2001 ; + 0,7 % au 1er novembre 2001 ; + 0,5 % au 1er mars 2002 ; + 0,7 % au 1er décembre 2002. Ces mesures emportent, pour la fonction publique de l'Etat, un coût de 19,4 milliards de francs sur la période 2001-2003. Elles concernent 3,9 millions de fonctionnaires, dont 2,2 millions d'actifs et 1,7 million de retraités. Par ailleurs, a été annoncée l'attribution au 1 er mai 2001 de points différenciés jusqu'à l'indice nouveau majoré 350, soit l'équivalent de 1,4 SMIC. Toutes fonctions publiques confondues, le coût de l'ensemble des mesures annoncées est évalué par le gouvernement à environ 34 milliards de francs sur 2001-2003. Cette politique salariale dans la fonction publique est à l'origine de la révision de la norme de progression des dépenses de l'Etat de 0,3 % à 0,5 % pour 2002, comme le reconnaît le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans sa réponse à une question de votre rapporteur général : « les principales contraintes qui pèsent sur le budget 2002 sont liées [...] aux mesures salariales prises par le gouvernement en avril 2001, dont le coût arrivera en année pleine en 2002 ». |
Le gouvernement n'en est pas moins conscient de cette évolution inquiétante, puisqu'il note dans le rapport qu'il a présenté à l'occasion du présent débat d'orientation budgétaire : « le contexte est propice à un ajustement des effectifs de la fonction publique du fait des nombreux départs en retraite attendus dans les dix années à venir ». Les prochains arbitrages diront si le gouvernement a eu le courage de procéder à ces ajustements.