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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

4. La neutralité

Alors que le texte original du Gouvernement laissait planer l'ambiguïté, l'Assemblée nationale a entendu poser un certain nombre de garde-fous. Ces contraintes tendent à éviter que la sécurité sociale ne fasse les frais d'un abondement insuffisant du FOREC.

Tout d'abord, à la suite d'une intervention de M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances, le Fonds est considéré comme un « organisme concourant au financement des régimes de base ». Il bénéficie d'une annexe, l'annexe f), qui permet de disposer des comptes prévisionnels de cet organisme, au même titre que le Fonds de solidarité vieillesse. Ses recettes, incluses initialement dans la catégorie « cotisations effectives » (!) se retrouvent dans la catégorie « impôts et taxes » des prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale19(*).

Ensuite, le fonds a une exigence d'équilibre : « Les recettes et les dépenses du fonds doivent être équilibrées dans les conditions prévues par la loi de financement de la sécurité sociale » (nouvel article L. 131-10 du code de la sécurité sociale). Cette phrase, issue d'un amendement de M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances, a été complétée par un sous-amendement de M. Alfred Recours, précisant que « le solde annuel des dépenses et des recettes du Fonds doit être nul ».

L'amendement Cahuzac :
« les dépenses doivent correspondre aux recettes, et inversement »

M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan. L'équilibre futur du fonds est un enjeu important, nous l'avons tous souligné. Nos collègues de l'opposition ont insisté là-dessus, c'est bien normal. Il faut que ce fonds soit abondé régulièrement dans le cadre des lois de financement. C'est la moindre des choses. A partir du moment où nous avons décidé que la transparence et la cohérence seraient les deux règles qui s'imposeraient dans la gestion de ce fonds, les dépenses doivent correspondre aux recettes, et inversement. C'est un amendement de cohérence avec l'esprit même du projet de loi de financement de la sécurité sociale et notamment avec l'article 2, qui institue le fonds.

(...)

M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, pour les recettes et l'équilibre général. Le Parlement doit en effet prendre ses responsabilités en votant l'équilibre du fonds. L'amendement déposé par M. Cahuzac au nom de la commission des Finances me paraît tout à fait légitime. Il a d'ailleurs été adopté par notre commission. Celle-ci a néanmoins tenu à préciser que le solde annuel des dépenses et des recettes du fonds devait être nul. Peut-être est-ce un peu rigoureux ? J'observe que l'amendement de M. Cahuzac donnerait, par lui-même, en grande partie satisfaction à notre commission.

(...)

Mme Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité. Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 4 présenté par M. Cahuzac. Cet amendement reprend d'ailleurs les dispositions existant pour le FSV. Il permet de garantir l'équilibre entre les recettes et les dépenses du fonds sur l'ensemble de l'année. Il n'empêche pas ce fonds d'être éventuellement en excédent. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle je suis réservée sur le sous-amendement. Je pense que M. Recours et M. Cahuzac veulent éviter l'un et l'autre tout déficit. Mais je crois que l'on peut admettre l'éventualité d'un excédent, et donc s'en tenir à l'amendement de M. Cahuzac.

in JO Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 28 octobre 1999, p. 8358.

Par ailleurs, si les dépenses du fonds connaissent un dérapage, l'Etat est alors tenu -au nom du respect de l'article L. 131-7- de compenser à la sécurité sociale le manque à gagner :

« Les versements mentionnés aux a, b et c du 1° ci-dessus se substituent à la compensation par le budget de l'Etat prévue à l'article L. 131-7 sous réserve que cette compensation soit intégrale. Dans le cas contraire, les dispositions prévues à l'article L. 131-7 s'appliquent ».

Cette disposition, introduite par amendement de M. Alfred Recours en nouvelle lecture, n'a pas fait l'objet de travaux parlementaires étendus.

Elle apparaît cependant d'une clarté limpide.

Enfin, l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a également introduit un article L. 131-11 au code de la sécurité sociale, prévoyant que « les relations financières entre le fonds et les organismes de protection sociale, d'une part, le fonds et l'Etat, d'autre part, font l'objet de conventions destinées notamment à garantir la neutralité en trésorerie des flux financiers pour les organismes de sécurité sociale ».

Non seulement le FOREC doit être neutre comptablement pour les organismes de sécurité sociale, mais selon la loi, il doit être également neutre en trésorerie.

Pour l'ACOSS, le remplacement d'une dotation budgétaire par un versement du Fonds de financement est neutre... à supposer que les recettes du FOREC correspondent aux pertes de recettes des régimes sociaux.

Le contrôle effectué par votre rapporteur a montré que ce n'était absolument pas le cas.

* 19 Pour 2000, la contribution budgétaire est incluse dans la catégorie de recettes « contributions publiques ».