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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

IV.  LA GESTION DU FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES : UNE « POLITIQUE PUBLIQUE » AUX MULTIPLES ERREURS

A. LES PRÉVISIONS « NORMÉES » : QUELQUES MÉTHODES POUR MASQUER LE COÛT DES TRENTE-CINQ HEURES

1. Les recettes : une dépendance du ministère de l'Emploi et de la Solidarité vis-à-vis du ministère de l'Economie et des Finances

Affecter une multitude de taxes à un fonds contribuant au financement de la sécurité sociale présente un inconvénient indubitable. Ni le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, ni les régimes de sécurité sociale ne sont compétents pour pouvoir en appréhender les enjeux. Les services de la Direction de la sécurité sociale, déjà sollicités à rude épreuve, sans création d'effectifs, depuis la création des lois de financement de la sécurité sociale, ne peuvent rivaliser face au ministère richement doté qu'est Bercy.

De manière symptomatique, l'extension de l'assiette de la TGAP avait été prévue dans le deuxième collectif budgétaire pour 2000, et non dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

La Direction de la sécurité sociale et l'ACOSS se retrouvent en situation de « dépendance » par rapport aux chiffres et aux informations communiquées par le ministère de l'Economie et des Finances.

2. Les dépenses : une volonté politique de sous-estimer le coût des trente-cinq heures

a) Les différents modes d'évaluation

Le Gouvernement dispose de plusieurs sources d'information :

les prévisions de la Direction de la prévision du ministère de l'Economie et des Finances ; le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances pour 2001 prévoyait ainsi 7 millions de salariés aux trente-cinq heures, hors salariés postés et bénéficiant de l'aide de Robien ;

les prévisions de la DARES du ministère de l'Emploi et de la Solidarité : ces prévisions reposent sur les effectifs passés aux trente-cinq heures éligibles aux aides de la loi Aubry I et de la loi Aubry II : la DARES prévoit ainsi 7,8 millions de salariés aux trente-cinq heures à la fin 2001 (contre 6,1 millions à la fin 2000) ;

les prévisions de l'ACOSS, qui se fondent sur les assiettes salariales considérées.

L'évaluation du montant annuel des allégements relatifs à la RTT consiste dans un premier temps à établir un modèle fournissant, pour un mois et un nombre donné d'entreprises passées aux trente-cinq heures, les cotisations exonérées qui seront générées.

Le modèle de l'ACOSS fait reposer les estimations sur les éléments à disposition les plus fiables : les montants en francs, à savoir les exonérations et les assiettes salariales. Leur utilisation permet d'intégrer la distribution des salaires par secteur d'activité, taille de l'entreprise, région, critères essentiels pour déterminer le niveau des exonérations de chaque établissement, ce que ne permet pas une approche à partir de l'emploi. Les estimations sont réalisées à partir de deux bases issues de l'Infoservice Statistique National (ISN), les bases ORME (base statistique mensuelle sur les mesures en faveur de l'emploi) et SEQUOIA (base statistique mensuelle sur les assiettes salariales et les effectifs).

L'évaluation de l'ACOSS pour 2001 repose sur une hypothèse qui demande naturellement à être vérifiée : une accélération du passage aux trente-cinq heures à partir du 1er janvier 2001, en raison du renchérissement des heures supplémentaires. A compter de cette date, toute heure travaillée au-delà de trente-cinq heures hebdomadaires donne lieu à une bonification de 25 % attribuée au salarié par l'entreprise sous forme de repos supplémentaire ou de majoration de salaire (cette bonification était de 10 % en 2000). Pour éviter de verser la bonification, il est probable qu'un nombre important d'entreprises décide de commencer à appliquer les trente-cinq heures au tout début de l'année 2001. L'ACOSS estime ainsi à 81 % en novembre 2000 les assiettes de masses salariales concernées par les trente-cinq heures dans les entreprises de plus de 20 salariés.