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Les inondations de la Somme, établir les causes et les responsabilités de ces crues, évaluer les coûts et prévenir les risques d'inondations (rapport)

 

3. Pour un régime plus préventif : utiliser l'indemnisation comme levier pour développer une véritable politique de prévention

En dépit d'améliorations intervenues en 2000, la prise en compte d'objectifs de prévention dans le traitement de l'indemnisation fait encore l'objet de vives critiques.

a) Des plans de prévention des risques en trompe-l'oeil

A la suite de critiques récurrentes sur le caractère non incitatif du régime des catastrophes naturelles, les franchises spécifiques « catastrophes naturelles » sont désormais modulées en fonction du nombre d'arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont la commune a fait l'objet depuis la loi du 2 janvier 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Dans une commune non dotée d'un plan de prévention des risques pour le risque faisant l'objet d'un arrêté portant constatation de l'état de catastrophe naturelle, cette franchise est doublée à partir du troisième arrêté pris pour ce risque, triplée au quatrième arrêté puis quadruplée pour tous les autres arrêtés suivants. Ces dispositions de modulation cessent de s'appliquer à compter de la prescription d'un plan de prévention des risques dans la commune concernée  -c'est ce qui explique la décision rapide du préfet de la Somme de prescrire un plan de prévention des risques avant la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle82(*)- et reprennent leurs effets en l'absence de plan de prévention des risques approuvé dans un délai de cinq ans à compter de la date de prescription du plan.

Toutefois, il faut veiller à ce que la prescription de tels plans de prévention des risques, destinés à éviter les effets de la modulation des franchises, accélère véritablement leur approbation et qu'ils ne soient pas laissés « en jachère » pendant cinq ans.

Tout en comprenant les objectifs de la modulation des franchises, votre commission tient cependant à marquer une réserve de principe à l'égard de ce nouveau dispositif qui, en l'absence de plan de prévention prescrit, fait peser les effets de la négligence des pouvoirs publics et des acteurs locaux sur les assurés.

b) Un régime qui n'associe pas les assureurs de façon assez active

Le régime de garantie des catastrophes naturelles est un régime mixte faisant appel à la fois aux pouvoirs publics et aux assureurs privés. En particulier, l'Etat intervient dans deux des missions fondamentales de l'assureur : il fixe le taux de la prime d'assurance et constate les évènements ouvrant droit à indemnisation. En outre, il apporte sa garantie au réassureur et fixe le taux de la prime que les sociétés d'assurance doivent verser à la Caisse centrale de réassurance.

Le mécanisme des catastrophes naturelles fait ainsi apparaître trois niveaux d'engagement financier distincts :

- les entreprises d'assurances doivent indemniser les dommages causés par les catastrophes naturelles dans le délai de trois mois à compter de la publication de l'arrêté portant constatation de cette catastrophe. En pratique, les assureurs versent des acomptes aux sinistrés dans le cas d'événements d'ampleur moyenne ou importante, pour lesquels la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle apparaît très probable. Ces avances sur indemnités permettent aux personnes et entreprises sinistrées d'avoir la trésorerie pour engager les premières réparations sans attendre l'évaluation définitive des dommages. Ce rôle conféré aux assureurs garantit en pratique une très grande rapidité dans l'estimation des dommages et dans l'indemnisation des assurés.

- la Caisse centrale de réassurance (ou un autre réassureur) prend en charge une partie des sinistres couverts par l'assurance, selon les conditions du traité de réassurance négociées par l'assureur avec la Caisse.

- l'Etat peut, le cas échéant, être appelé en garantie par la Caisse centrale de réassurance lorsque le montant des indemnités restant à la charge de la Caisse dépasse un quantum.

DANS LA SOMME, UNE IMPLICATION DES ASSUREURS RAPIDE ET EFFICACE

Les compagnies d'assurance ont participé aux cellules de crise, elles ont parfois versé des acomptes sans attendre la publication des arrêtés de catastrophes naturelles (75 % des dossiers avaient fait l'objet d'acomptes en juillet 2001) et ont financé des réparations provisoires lorsque cela était possible. En outre, dans des documents transmis à votre commission, il a pu être constaté que les associations représentatives des compagnies d'assurance appelaient leurs adhérents à faire preuve de « souplesse » en faveur des assurés.

La question de la déresponsabilisation des assureurs et des assurés est l'une des principales critiques faites au régime des catastrophes naturelles, avant, mais aussi après, les modifications intervenues en 2000.

LES CRITIQUES DE LA COUR DES COMPTES

M. Bernard Menasseyre, président de la 7e chambre de la Cour des comptes, entendu par votre commission, a rappelé que, dans son rapport public 1999, la Cour des comptes avait dénoncé le « caractère déresponsabilisant du régime d'indemnisation des victimes » des catastrophes naturelles. Elle avait en effet considéré que le dispositif d'indemnisation avait « même produit deux effets contraires qui se conjuguent : une déresponsabilisation des assurés et une indifférence des assureurs. L'unicité du taux de la surprime, fixé à 9 % du montant de la prime du contrat d'assurance - dommages de base, n'encourage pas les propriétaires à moins s'exposer au risque, ni à réaliser des travaux de protection, pas plus individuels que collectifs. Les compagnies d'assurances, qui estiment, non sans fondement, qu'une telle tâche relève de la mission de police administrative de l'Etat, ne contrôlent pas l'exécution des mesures préventives prescrites dans les plans d'exposition aux risques : elles n'interviennent en fait que comme simples intermédiaires financiers, pour recouvrer les primes et verser les indemnités. En outre, leur réassurance auprès de la CCR, elle-même garantie par l'Etat, les met à l'abri de tout risque de déséquilibre financier du régime. Le mécanisme mis en place s'apparente ainsi à une fiscalité déguisée au prorata de la valeur déclarée des biens, indépendamment de leur degré de vulnérabilité. »

Ainsi, M. Paul-Henri Bourrelier a estimé devant votre commission que « comme l'Etat est chargé d'établir les PER, les assureurs considèrent qu'il appartient à l'Etat seul d'assurer l'application de cette clause. Ils ne se préoccupent donc plus de la prévention et de l'évaluation des risques. La collaboration des assureurs est limitée aux opérations d'évaluation des dommages et des paiements ».

Dans son rapport au Premier ministre, M. Yves Dauge indique qu'il lui semble « nécessaire d'aménager la loi de 1982 sur l'indemnisation des catastrophes naturelles dans le sens de la prise en compte de la vulnérabilité des biens, des efforts qui ont pu être faits pour diminuer cette vulnérabilité et de l'extrême rigueur dans l'indemnisation des dégâts ».

La commission d'enquête estime aussi que le volet « prévention » de la loi de 1982 qui mentionnait les « mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages », n'a jamais été réellement appliqué : les « mesures habituelles » ne sont pas définies, il n'est jamais procédé à une quelconque vérification des mesures de prévention prises par les assurés et la couverture des communes exposées par un plan de prévention des risques est à ce jour encore insuffisante pour constituer un véritable volet préventif. Un premier pas a été fait avec la modulation de la franchise en fonction du nombre d'arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui incite à la prescription d'un plan de prévention des risques. Il convient d'aller plus loin vers une meilleure responsabilisation du citoyen, tout en préservant l'objectif de solidarité nationale.

* 82 Les arrêtés préfectoraux du 25 avril 2001 prescrivant des plans de prévention des risques d'inondation et de mouvements de terrain permettront ainsi de ne pas appliquer les majorations de franchises prévues par la loi pendant les cinq prochaines années dans les communes concernées.