Les inondations de la Somme, établir les causes et les responsabilités de ces crues, évaluer les coûts et prévenir les risques d'inondations (rapport)

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Rapport de commission d'enquête n° 34 (2001-2002) de MM. Marcel DENEUX et Pierre MARTIN, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 23 octobre 2001

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• PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
  
• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRE PARTIE -
  
  CONNAÎTRE ET PRÉVENIR
  
  • I. LA SYNTHÈSE DES FAITS
    
    • A. LE BASSIN DE LA SOMME
      
      • 1. Un réseau complexe d'eaux superficielles et souterraines
        
        • a) Les eaux superficielles
          
          • (1) Un fleuve largement canalisé
            
          • (a) La Somme et ses affluents
            
          • (b) Le canal de la Somme
            
          • (c) Le canal maritime
            
          • (2) Des liaisons avec d'autres bassins versants
            
          • (a) Le canal de Saint-Quentin
            
          • (b) Le canal latéral à l'Oise
            
          • (c) Le canal du Nord
            
          • (3) Les échanges entre bassins versants
            
          • (a) Des canaux essentiellement conçus pour la navigation
            
          • (b) Des possibilités de transfert d'eau limitées
            
        • b) Les eaux souterraines
          
          • (1) Les nappes phréatiques
            
          • (2) Le sous-sol de la Somme
            
          • (3) Un flux continu
            
      • 2. Un enchevêtrement de responsabilités
        
        • a) La Somme
          
        • b) Les affluents de la Somme et les étangs
          
        • c) Les canaux du Nord et de Saint-Quentin
          
    • B. UN ÉVÉNEMENT DRAMATIQUE
      
      • 1. Une crue exceptionnelle
        
        • a) Un phénomène récurrent
          
          • (1) Les leçons du passé
            
          • (2) Les inondations récentes
            
        • b) Une ampleur et une durée inédites
          
          • (1) Chronique d'une inondation extraordinaire
            
          • (2) Un phénomène exceptionnel
            
      • 2. Des dégâts matériels considérables
        
        • a) Les particuliers
          
        • b) Les activités économiques
          
          • (1) Les dommages aux entreprises
            
          • (2) Les dommages agricoles
            
          • (a) Les dommages provoqués par les crues
            
          • (b) Les cultures situées en dehors de la zone inondée
            
        • c) Les équipements publics
          
          • (1) La voirie
            
          • (2) Les lignes ferroviaires
            
          • (3) Les canaux
            
          • (4) Les réseaux publics (eau, aménagement, énergie, télécommunications, etc)
            
  • II. LA RECHERCHE DES CAUSES
    
    • A. UN PHÉNOMÈNE NATUREL
      
      • 1. Trois années consécutives d'intenses précipitations
        
        • a) Trois années très pluvieuses
          
        • b) Un redoublement d'intensité au cours de la période automne-hiver 2000-2001
          
          • (1) Cumul pluviométrique sur la période octobre 2000-avril 2001
            
          • (2) Données mensuelles
            
          • (3) Répartition des pluies dans la vallée
            
      • 2. Une crue de nappe
        
        • a) Une saturation du sous-sol et des sols
          
          • (1) Le cycle normal des nappes
            
          • (2) Les événements du printemps 2001
            
          • (3) Un phénomène méconnu
            
        • b) Des afflux d'eau supérieurs aux capacités d'évacuation
          
          • (1) L'augmentation des débits
            
          • (a) Des débits exceptionnels
            
          • (b) Des débordements nombreux
            
          • (2) La lenteur de la décrue
            
          • (a) L'inertie de la nappe
            
          • (b) Le faible relief et la complexité du réseau hydraulique
            
          • (c) L'accès à la mer
            
      • 3. Un risque toujours présent ?
        
        • a) Le risque de nouvelles inondations dans les prochains mois
          
          • (1) Le calcul d'un temps de retour des crues et ses limites
            
          • (2) Les dangers d'un automne et d'un hiver pluvieux
            
        • b) Les conséquences à plus long terme du réchauffement climatique
          
          • (1) Un phénomène établi
            
          • (2) Des conséquences encore incertaines
            
    • B. DES EFFETS AGGRAVÉS DU FAIT DES INTERVENTIONS HUMAINES
      
      • 1. L'occupation des sols
        
        • a) L'urbanisation du lit majeur de la Somme
          
          • (1) Les conséquences de l'imperméabilisation des sols
            
          • (2) La situation de la Somme
            
        • b) L'effet marginal du couvert végétal lors de crues exceptionnelles
          
          • (1) L'influence du déboisement
            
          • (2) L'impact des pratiques agricoles
            
      • 2. La gestion des eaux superficielles
        
        • a) Un entretien inégal des lits et des berges
          
          • (1) Une obligation légale
            
          • (a) Les cours d'eau domaniaux
            
          • (b) Les eaux non domaniales
            
          • (2) Les travaux effectués par le conseil général de la Somme
            
          • (a) Un budget conséquent
            
          • (b) Une maîtrise d'oeuvre déléguée
            
          • (c) Un entretien convenable
            
          • (3) L'entretien inégal et globalement insuffisant des eaux non domaniales
            
        • b) Une rumeur persistante sur la régulation des niveaux
          
          • (1) La régulation du niveau des biefs sur le canal de la Somme et le canal maritime
            
          • (a) Le canal de la Somme
            
          • (b) Le canal maritime
            
          • (2) Les échanges par le canal du Nord et le canal de Saint-Quentin
            
          • (a) La « rumeur d'Abbeville »
            
          • (b) Une explication intenable
            
          • (c) Une régulation insuffisamment coordonnée et parfois peu transparente du niveau des eaux
            
• CHAPITRE II -
  
  RENFORCER LES AXES DE LA POLITIQUE
  DE PRÉVENTION
  
  • I. AMÉLIORER LA PRÉVISION DES CRUES
    
    • A. LES LACUNES DU SYSTÈME D'ANNONCE DES CRUES
      
      • 1. Clarifier le rôle de l'Etat en matière d'annonce des crues
        
        • a) Des sommes importantes consacrées par l'Etat aux systèmes d'annonce des crues...
          
        • b) ...en dépit de l'absence de compétence légale.
          
      • 2. Des responsabilités fractionnées et incomplètes
        
        • a) Une chaîne d'intervenants complexe et relativement inopérante
          
        • b) Des sources d'information incomplètes et insuffisamment corrélées
          
          • (1) Des sources d'information partielles
            
          • (2) Une utilisation du BRGM inopérante
            
        • c) Renforcer les compétences en matière d'hydrologie
          
    • B. LE DÉPARTEMENT DE LA SOMME, UN CAS D'ÉCOLE ?
      
      • 1. L'absence d'un service d'annonce des crues
        
      • 2. Mettre en place un dispositif de surveillance innovant
        
  • II. PRIVILÉGIER UNE POLITIQUE DE PRÉVENTION COORDONNÉE
    
    • A. DÉFINIR UN NIVEAU DE RISQUE ACCEPTABLE
      
      • 1. Mieux informer la population
        
        • a) Développer les retours d'expérience sur les inondations
          
        • b) Mieux informer les citoyens
          
          • (1) Une obligation légale forte
            
          • (2) Un bilan décevant
            
        • c) Conserver la mémoire des événements
          
      • 2. Définir une méthode d'évaluation du risque acceptable
        
        • a) La notion de risque acceptable
          
        • b) Une méthode pour réduire la vulnérabilité au risque d'inondations
          
    • B. RENFORCER LA MISE EN PLACE DES PLANS DE PRÉVENTION CONTRE LE RISQUE INONDATION
      
      • 1. Le plan de prévention des risques (PPR), instrument fondamental de la politique de prévention des risques naturels
        
        • a) Définition et contenu du plan de prévention des risques
          
        • b) Un bilan encourageant mais une mise en oeuvre qui doit être améliorée
          
          • (1) Une accélération du rythme d'approbation des plans de prévention des risques
            
          • (2) Des moyens financiers supplémentaires
            
          • (3) Un effort à accentuer
            
      • 2. Améliorer l'efficacité du plan de prévention des risques
        
        • a) Réaffirmer la nécessaire concertation avec les collectivités locales
          
        • b) Encourager, en tant que de besoin, l'application anticipée du plan de prévention des risques
          
        • c) Mieux prendre en compte l'existant dans les préconisations du plan de prévention des risques
          
    • C. INSTAURER LA COORDINATION DES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES CONCERNÉES SUR UN PÉRIMÈTRE PERTINENT
      
      • 1. Mettre en place une véritable structure de coordination
        
        • a) Une coopération souple sur le bassin de la Somme
          
        • b) Les règles de fonctionnement du syndicat mixte
          
      • 2. Délimiter un périmètre d'intervention pertinent
        
        • a) Périmètre envisagé pour le futur syndicat mixte
          
        • b) Prendre en compte l'intégralité du bassin versant de la Somme.
          
      • 3. Définir un programme d'aménagement de la Somme
        
        • a) Etablir un cadre de travail à travers le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) de la Somme
          
        • b) Trouver des financements supplémentaires et recourir à des outils de prévention nouveaux
          
          • (1) Des sources de financement supplémentaires
            
          • (2) Des moyens d'action renforcés pour les collectivités publiques
            
• DEUXIÈME PARTIE -
  
  GÉRER LA CRISE ET RÉPARER
  
  • I. UNE ORGANISATION CONFUSE DE LA SÉCURITÉ CIVILE
    
    • A. UN ENCHEVÊTREMENT COMPLEXE DES COMPÉTENCES
      
      • 1. Le niveau départemental
        
        • a) La départementalisation des services d'incendie et de secours
          
        • b) L'organisation des services d'incendie et de secours
          
        • c) Deux autorités opérationnelles pour un même service
          
      • 2. Le niveau zonal, maillon faible du dispositif
        
      • 3. Le niveau national
        
    • B. UN DÉFAUT DE PLANIFICATION DE LA GESTION DES CRISES
      
      • 1. Le rappel de la législation sur les plans de secours
        
        • a) Les plans ORSEC
          
        • b) Les plans d'urgence
          
        • c) Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR)
          
      • 2. La faiblesse de la planification de la gestion des crises dans le département de la Somme
        
  • II. UNE MOBILISATION TROP LENTE
    
    • A. UN DÉMARRAGE DIFFICILE QUI LAISSE UN GOÛT AMER AUX ÉLUS LOCAUX
      
      • 1. Une communication déficiente en début de crise
        
        • a) Un retard habituel...
          
        • b) Un défaut de culture d'inondations
          
        • c) La pré-alerte
          
        • d) Placer l'information au coeur du dispositif de gestion de crise
          
      • 2. Des décisions trop tardives
        
        • a) Une mise en place laborieuse
          
        • b) Le sentiment de solitude des élus
          
    • B. LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DES SERVICES CIVILS ET MILITAIRES
      
      • 1. La création des cellules de crise
        
        • a) La cellule de crise du préfet
          
        • b) La cellule interministérielle
          
      • 2. Les missions remplies par les principaux acteurs
        
        • a) Les services d'incendie et de secours
          
        • b) L'armée
          
        • c) La direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS)
          
        • d) Les autres acteurs
          
    • C. L'ASSISTANCE ET LES AIDES D'URGENCE : UNE SOLIDARITÉ COMPLEXE À GÉRER
      
      • 1. Un engagement financier limité de l'État
        
      • 2. Le logement provisoire des sinistrés
        
      • 3. L'absence de l'Union européenne
        
      • 4. La difficile coordination des associations
        
        • a) Une forte mobilisation
          
        • b) Mais une coordination délicate
          
      • 5. Les travaux d'urgence pendant la crise
        
• CHAPITRE II -
  
  RECHERCHER UNE INDEMNISATION PLUS ÉQUITABLE DES DOMMAGES ET ENCOURAGEANT LA PRÉVENTION
  
  • I. AMÉLIORER LES MÉCANISMES D'INDEMNISATION
    
    • A. LE RÉGIME DES CATASTROPHES NATURELLES DOIT RESPECTER L'ÉQUITÉ ENTRE ASSURÉS ET MIEUX PRENDRE EN COMPTE LEURS EFFORTS DE PRÉVENTION
      
      • 1. Une prise en charge de 100 millions d'euros par le régime au titre des inondations de la Somme
        
      • 2. Pour un régime plus équitable : résorber les dysfonctionnements constatés
        
        • a) Pour être couvert contre les catastrophes naturelles, il faut souscrire un contrat de dommages aux biens
          
        • b) Des dysfonctionnements sont apparus à l'occasion des inondations de la Somme
          
          • (1) Les personnes non assurées ne bénéficient pas de la solidarité nationale
            
          • (2) Les agrandissements non déclarés à l'assurance ne seront pas couverts
            
        • c) Pour une protection équitable des assurés
          
          • (1) L'exigence d'un dommage matériel direct est trop restrictive
            
          • (2) Des franchises d'ordre public
            
      • 3. Pour un régime plus préventif : utiliser l'indemnisation comme levier pour développer une véritable politique de prévention
        
        • a) Des plans de prévention des risques en trompe-l'oeil
          
        • b) Un régime qui n'associe pas les assureurs de façon assez active
          
        • c) Les préconisations de la commission d'enquête : modulation, décote et certification
          
          • (1) Agir sur la surprime d'assurance par la modulation
            
          • (2) Agir sur l'indemnisation par la décote
            
          • (3) Agir sur les travaux de prévention par la certification
            
      • 4. Pour un régime pérenne
        
        • a) Un régime qui demeure fragile
          
        • b) Faut-il plus de rigueur et de transparence dans la définition de la catastrophe naturelle ?
          
    • B. LE RÉGIME DES CALAMITÉS AGRICOLES A LA CROISÉE DES CHEMINS
      
      • 1. Des dégâts importants en agriculture dans la Somme
        
      • 2. Les calamités agricoles : un régime particulier pour les biens agricoles
        
        • a) Un régime particulier
          
        • b) Des taux d'indemnisation exceptionnellement revalorisés pour la Somme
          
        • c) Une bonne réactivité du ministère de l'Agriculture et de sa direction départementale
          
      • 3. Un financement déséquilibré au détriment des agriculteurs
        
  • II. LES AIDES PUBLIQUES ET PRIVÉES : UN UTILE COMPLÉMENT AUX MÉCANISMES DES CATASTROPHES NATURELLES ET DES CALAMITÉS AGRICOLES
    
    • A. L'AIDE AU LOGEMENT DES PARTICULIERS : DES INCERTITUDES DEMEURENT POUR LA RECONSTRUCTION HORS ZONE INONDABLE
      
    • B. L'AIDE AUX AGRICULTEURS : DES MESURES BIENVENUES MAIS PARFOIS TROP TARDIVES
      
    • C. L'AIDE AUX ENTREPRISES : LE DOSSIER DE LA COMAP TOUJOURS EN ATTENTE
      
      • 1. L'implication des collectivités locales
        
      • 2. Les actions de l'Etat et les fonds européens
        
      • 3. Pour aller plus loin : aider les entreprises à établir des diagnostics de vulnérabilité et éventuellement à se délocaliser
        
    • D. L'AIDE AUX COLLECTIVITÉS LOCALES : L'EFFORT EST-IL SUFFISANT ?
      
      • 1. Des dégâts importants pour les biens non assurables des collectivités locales
        
      • 2. Les aides proposées sont-elles à la hauteur ?
        
      • 3. Faut-il prévoir un fonds d'indemnisation spécifique des biens non assurables des collectivités locales ?
        
• TRAVAUX DE LA COMMISSION -
  
  
• ANNEXE I -
  
  AUDITIONS RÉALISÉES
  PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE AU SÉNAT
  
• ANNEXE II -
  
  AUDITIONS RÉALISÉES PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE LORS DE DÉPLACEMENTS
  
  • I. AUDITIONS RÉALISÉES LE 23 MAI 2001 A AMIENS ET ABBEVILLE
    
  • II. AUDITIONS RÉALISÉES LE 15 JUIN 2001 A AMIENS
    
  • III. AUDITIONS RÉALISÉES LE 20 JUIN 2001 A AMIENS
    
  • IV. AUDITIONS RÉALISÉES LE 21 JUIN 2001 A AMIENS
    
  • V. AUDITIONS RÉALISÉES LES 6 ET 7 SEPTEMBRE 2001 A LA HAYE ET A GORINCHEM (PAYS-BAS)
    
• ANNEXE III -
  
  ARRETE DE CATASTROPHE NATURELLE
  DU 26 AVRIL 2001
  
• ANNEXE IV -
  
  CARTE DU BASSIN VERSANT DE LA SOMME INONDÉ