13. Audition de Monsieur Pierre-Eric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt au ministère de l'Agriculture et de la Pêche (6 juin 2001)
M. Marcel Deneux, Président - Nous recevons aujourd'hui M. Pierre-Eric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt au ministère de l'Agriculture et de la Pêche, et je lui donne la parole.
Le Président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Pierre-Eric Rosenberg
M. Pierre-Eric Rosenberg - Je souhaite tout d'abord dresser le tableau des principales missions de la direction de l'espace rural et de la forêt (DERF). La DERF, en tant qu'opérateur principal, est en charge de la forêt. Elle accomplit une mission de protection des sols et de protection des eaux. Ses actions de protection sont bien identifiées. Il peut s'agir de la restauration des terrains en montagne ou de la politique de lutte contre les incendies. Les incendies ne sont d'ailleurs pas sans effet sur les inondations. En effet, les sols dénudés par les incendies sont dangereux en matière d'inondation. La politique de défrichement est strictement encadrée, puisque le code forestier nous préserve d'actions de déforestation non maîtrisées. Ainsi, la forêt en l'an 2000 a retrouvé sa superficie de l'an 1000, après avoir connu des réductions relativement sensibles.
Le deuxième volet d'action de la DERF concerne sa participation à la politique de gestion et de mise en valeur des espaces ruraux et d'aménagement du territoire en relation avec la DATAR. La DERF a également en charge l'élaboration du cadre juridique de l'aménagement foncier. Ce secteur est fortement lié aux inondations même si on a parfois surestimé les effets du remembrement sur la dégradation des sols ou sur les problèmes d'inondations. Enfin, la DERF a pour vocation au sein du ministère de l'agriculture, en lien avec le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, de promouvoir des pratiques agricoles plus respectueuses de l'environnement.
Ainsi, la DERF n'a pas d'action directe dans la gestion directe des crises. En revanche, elle est mobilisée sur les actions de prévention visant à réduire les risques dans les espaces agricoles et forestiers.
Les inondations sont classées en trois catégories :
- les grandes inondations à cinétique très lente telles que celles qui ont eu lieu en Bretagne ou dans la Somme. Elles sont liées à une saturation plus ou moins durable de l'ensemble des sols et à un débordement des nappes. Les pratiques agricoles ou les aménagements agricoles ont un effet quasi nul sur ces phénomènes.
- les inondations de type torrentiel comme les inondations récentes dans l'Aude rentrent dans cette catégorie. Il faudrait lier ces inondations à des réflexions de nature hydrographique d'identification de zones à risque et de gestion d'ouvrages.
- et enfin, les inondations à ampleur plus limitée dont la grande presse parle en général beaucoup moins. En revanche, ces inondations nous préoccupent beaucoup, puisque les effets des aménagements fonciers agricoles et des pratiques agricoles peuvent être significatifs.
Tous ces phénomènes sont bien connus dans leurs principes. Les sols nus accentuent les phénomènes de ruissellement. De même, dans les zones où les pentes sont relativement fortes, le mauvais positionnement des parcelles peut jouer un rôle. Par ailleurs, les arasements de talus et les suppressions de haies réduisent la fonction de pompe à eau des espaces naturels agricoles.
Face à ce problème, nous pouvons participer à trois niveaux d'actions. A un niveau très global, la question des inondations est un problème technique. Mais il s'agit également d'un problème de prise en charge collective par l'ensemble des partenaires sur un territoire donné. Les réflexions engagées, soumises à consultation parlementaire en ce moment, créent une nouvelle dynamique dans la manière dont l'Etat s'implique et cherche à impliquer ses partenaires des collectivités territoriales. La question des inondations est traitée à travers une approche méthodologique qui n'aura de sens que lorsque l'ensemble des partenaires territoriaux sauront prendre en compte des problématiques et les intégrer dans les politiques d'aménagement. A un niveau global, notre rôle d'administration centrale est donc de promouvoir ce type de démarche d'action partenariale entre l'Etat, les partenaires économiques et les élus nationaux et locaux.
La deuxième action porte sur l'aménagement foncier et le remembrement, qui sont sous notre responsabilité. Certaines opérations de remembrement ont pu être critiquées à juste titre. Des excès ont sans doute été commis. Depuis la loi sur l'eau de 1992 et la loi sur le paysage de 1993, l'opération de remembrement intègre de manière forte les préoccupations de préservation de l'environnement et de gestion des espaces au regard des risques, notamment d'inondation. Désormais, toute opération de remembrement fait l'objet d'une étude préalable se traduisant par un arrêté initial de remembrement. Le préfet met en place un certain nombre de prescriptions. Il peut s'agir de la nécessité de maintenir des talus, lorsque ces derniers jouent un rôle particulier dans la rétention d'eau. Le préfet peut également imposer qu'à chaque fois que, pour des raisons techniques, une haie ou un talus est supprimé, une compensation équivalente soit effectuée. L'arrêté de clôture du remembrement permet de vérifier que ces prescriptions initiales ont bien été respectées. C'est un outil réglementaire fort en matière de prévention.
Souvent, les opérations de remembrement développent, au-delà de ces mesures réglementaires, des actions volontaires, telles que les bourses aux arbres ou la reconquête par création de haies, de talus, de bassins de rétention d'eau. Le remembrement offre un outil juridique puissant pour dégager les superficies nécessaires à l'implantation de ces structures de prévention des inondations. Par exemple, en prélevant 1 % sur la surface d'un remembrement, il a été possible de dégager facilement des superficies permettant l'implantation d'ouvrages à fonction préventive.
Le dernier élément d'action se situe au niveau des outils de politique agricole. La politique agricole aujourd'hui est constituée de deux grands blocs. Le premier est la gestion des marchés, à travers la PAC. Il s'agit d'une organisation commune de marché fondée sur des aides destinées à assurer les revenus des agriculteurs filière par filière, indépendamment des conditions et des pratiques agricoles. Le second existe depuis 1992 avec les mesures agro-environnementales et surtout depuis 1999 avec l'Agenda 2000 défini à Berlin. Le deuxième pilier de la politique agricole commune est le règlement du développement rural. Il prévoit -certes encore de manière minoritaire par rapport au premier bloc- une série d'actions en faveur des exploitations considérées dans leur environnement technique et écologique et plus seulement dans l'approche de la filière économique.
La France a traduit cela par le fameux contrat territorial d'exploitation (CTE) qui rencontre des fortunes diverses selon les départements. La Somme n'est probablement pas le département où le CTE est le plus développé. Le CTE est un outil d'aide à l'exploitation cumulant une aide à l'investissement, c'est-à-dire une aide à un projet économique, et des aides visant à améliorer les performances environnementales. Des aides agro-environnementales peuvent être distribuées indépendamment de cet outil. Il est donc possible aujourd'hui de développer des actions environnementales notamment dans les zones dont on veut suivre la sensibilité aux inondations ou à un autre phénomène, pour améliorer de manière préventive la situation. Ces mesures agro-environnementales peuvent faire partie d'un CTE-type. Les exploitants d'un même bassin hydrographique seront alors très fortement incités à prendre en compte ces mesures. Si les mesures agro-environnementales sont prises hors du CTE, elles n'ont de sens que si elles s'inscrivent dans une approche territoriale. Si un agriculteur isolé décide de semer une bande d'herbe le long d'une rivière et que ses cinq voisins ne font pas de même, cette mesure perd de son intérêt.
Nous faisons tout ce que nous pouvons sur le terrain pour donner de la cohérence territoriale à ces actions. Le premier domaine concerné est l'utilisation des sols. Un effort de reconversion des sols est effectué. Ainsi le retour aux prairies permanentes est préconisé lorsque cela paraît utile. Nous proposons également l'implantation de cultures intermédiaires en période automnale et hivernale, de façon à éviter de laisser des sols nus durant ces périodes de forte pluviométrie. Dans le cas de la Somme, ces mesures sont importantes. J'ai déjà évoqué les bandes enherbées le long des cours d'eau. Il existe également des incitations à des modes de travail simplifié du sol, de façon à éviter des effets de percolation. Il existe donc toutes sortes de pratiques liées à la conduite même de l'exploitation. Puis, une série de promotion d'investissements est liée à des actions volontaires un peu en dehors des pratiques agricoles : implantation de nouvelles haies, création de talus ou de mares, réalisation de fossés dans l'exploitation, remise en état des berges. Ces opérations ne sont pas liées à la production elle-même, mais elles conduisent l'agriculteur à répondre à une demande exprimée par les partenaires non agricoles au niveau territorial.
M. le Président - Je vous remercie pour votre exposé. Nous savons mieux à présent ce que fait votre direction.
M. Pierre Martin, Rapporteur - Il me semble, Monsieur le directeur, que vos dernières paroles correspondent plus à un message d'espoir qu'à une réalité dans la Somme. Les exploitations ayant évolué vers des superficies agricoles très importantes, de nombreux pâturages et de nombreux éléments que vous avez évoqués ont disparu. En effet, aussi paradoxal que cela puisse paraître, la conjugaison de deux intérêts -l'intérêt environnemental et l'intérêt des chasseurs- a fait que l'on retrouve ces créations dans nos grandes plaines. Cela nous réjouit un peu. En effet, lors d'orages importants, nous constatons l'intérêt de ces éléments, puisque lorsqu'une prairie vient d'être retournée, beaucoup de terre se retrouve sur la route. Cela montre bien qu'il n'y a plus rien pour retenir l'eau et l'empêcher de ruisseler. Le ruissellement plus rapide abonde plus rapidement les rivières, dont la Somme, remplit plus rapidement les nappes et provoque les inondations. Si la politique impose ces mesures dans nos campagnes, cela va selon moi dans le bon sens, mais je me souviens avoir fait la même réflexion en 1965, lors d'un remembrement où tout le monde se réjouissait de l'arasement des talus, de la destruction de haies et de pommiers. En effet, une prime était distribuée pour l'abattage des pommiers. Cette politique a été menée à un moment donné. Elle comporte des aspects positifs dans la façon d'exploiter. Mais elle comporte également des aspects négatifs à terme. Quels sont les aspects qui l'emportent ? Il serait bon de pouvoir en juger.
Ces éléments ont peut-être une petite influence dans les événements de la Somme. En effet, il faut tenir compte de la capacité de rétention d'un territoire mais également de sa capacité d'absorption. Or ces plantes, pour résister, doivent consommer de l'eau. L'agriculture intensive a peut-être montré ses limites. Le phénomène des jachères accentue encore le problème. Certaines terres, qui n'avaient jamais été exploitées et qui servaient à parquer les animaux, ont été subitement exploitées pendant un ou deux ans, afin de les intégrer dans le cycle des terres soumises à subvention.
Compte tenu de tout cela, votre direction pourra émettre des préconisations pour les remembrements à venir. Nous avons la chance de voir arriver des autoroutes dans le département de la Somme à l'heure actuelle. Ces autoroutes suscitent des remembrements en chaîne. Or, à travers ces remembrements, les communes sont dotées de chemins de remembrements équivalant à des chemins départementaux de l'avant-dernière classe. Le ruissellement est d'autant plus important avec des chemins tels que ceux-ci. Dans nos communes, on se demande s'il faut encore bordurer et effectuer les autres travaux traditionnels, car il faut des surfaces qui vont retenir l'eau. Il serait judicieux de la part de votre direction qu'il y ait véritablement des préconisations et qu'elles soient respectées, en particulier dans les départements comme le nôtre où un risque existe.
M. le Président - Réfléchissez-vous, à moyen ou long terme, avec le Centre national du machinisme agricole du génie rural des eaux et forêts (CEMAGREF) sur ces questions ? En effet, c'est le système de mécanisation qui a amené le remembrement et dicté la forme des parcelles. Ce système nous vient des Etats-Unis. Le plan Marshall a conditionné l'agriculture française, telle qu'elle est aujourd'hui. Les Américains nous ont dotés de matériel, sans que nous ayons réfléchi à la question. Les Japonais, à l'inverse, ont su mettre en place un système de mécanisation des petites parcelles. Il faudrait sans doute réfléchir avec le CEMAGREF à la mécanisation des décennies à venir pour définir quel type de matériel utiliser. Dans la pratique, les agriculteurs sont prêts à coopérer à condition qu'on leur fournisse clé en main des méthodes d'entretien mécanisées. Or nous n'avons pas ce matériel. Le CEMAGREF n'a pas été conditionné de la même façon que votre direction pour réfléchir sur l'avenir. Nous avons évoqué tout à l'heure la forme des parcelles. La position du CEMAGREF à ce sujet est la mécanisation de grande ampleur. Autrefois, avec des chevaux, vous ne pouviez pas labourer en montant et en descendant, car vous n'aviez pas la force de remonter. Il me semble qu'on n'a pas fourni un système de mécanisation adapté. Le CEMAGREF a davantage réfléchi sur la machine à vendanger que sur la moissonneuse batteuse.
M. Pierre-Eric Rosenberg - Ces questions sont importantes et il ne faut pas faire l'économie de la réflexion sur le modèle agricole que nous souhaitons promouvoir. Je pense néanmoins que, même si la Somme avait été entièrement couverte de prairies permanentes, nous aurions eu à peu près le même phénomène. Les nappes sont complètement saturées. Cependant, ce commentaire ne doit pas nous conduire à éviter la réflexion sur des cas de moindre ampleur. Certaines zones agricoles sont fréquemment inondées. Nous devons y réfléchir, ne serait ce que dans le but de protéger la production agricole.
Nous travaillons beaucoup avec le CEMAGREF puisque ma direction est son premier client. Nous travaillons sur les questions de machinisme agricole. Mais nous devons également avoir une réflexion sur la nécessité d'éviter que différents outils de politiques publiques se télescopent. La politique agricole commune, telle que je la schématisais à l'extrême tout à l'heure, a conduit à un agrandissement accéléré des exploitations, à une course à la mécanisation, à la rentabilité vue sous le prisme des productions de masse. Les céréales françaises ne sont pas aujourd'hui les céréales les mieux valorisées au monde. Il faut donc mener une réflexion sur le modèle agricole. Peut-on avec d'autres itinéraires techniques produire autant de valeur ajoutée en préservant autant l'emploi et en nous désintéressant de la partie environnementale ? Nous sommes aujourd'hui dans la situation de mettre en cohérence la politique agricole avec les attentes des citoyens en matière de préservation des milieux naturels.
La Commission européenne mène une réflexion pour basculer dans une logique plus cohérente alliant souci de marché et préservation de l'espace. La crise de la vache folle et l'image dégradée de l'agriculture ont contribué au renversement de l'opinion au sein de la Commission. Ce renversement conduira à déplacer le curseur financier. Les aides à l'agriculture se porteront vers le modèle de développement rural. Dans ce cadre, se posera la question d'un appui technique aux exploitants, différent de celui que nous avons connu pendant trente ou quarante ans. Cependant, je me garderais bien d'accuser nos nombreux prédécesseurs qui, des années 1960 aux années 1980, ont permis cette formidable explosion de la production agricole. Nous sommes actuellement dans un virage. Sans doute avons-nous pris un peu de retard dans la formulation d'une politique agricole par rapport aux attentes exprimées par la société.
M. le Président - Le décalage est grand entre les attentes de la société et les agriculteurs. La crédibilité de l'administration qui viendra donner des conseils est en cause. Certaines personnes en place aujourd'hui ont touché des subventions pour faire le contraire de ce qui est actuellement préconisé. Demain, il faudra aller conseiller aux agriculteurs d'aménager leurs fossés alors qu'on leur a donné des primes il y a quelques années pour assécher les marais.
M. Henri Torre - Je suis d'une région qui a beaucoup contribué au déboisement et à l'arasement des talus. Je ne suis pas sûr que l'incidence soit si grande. Le ruissellement est lié aussi à la pente et à la perméabilité des sols.
M. le Président - Existe-t-il des études sur les conséquences du remembrement ?
M. Pierre-Eric Rosenberg - Pour la Bretagne, comme pour la Somme, deux missions interministérielles ont été mises en place. J'ai lu le rapport d'étape avec un certain soulagement. C'est pour cette raison que je suis aussi affirmatif. L'effet des pratiques agricoles et l'effet des modes d'aménagement des surfaces agricoles n'est pas avéré. Cependant, la question du ruissellement et des inondations est également liée, indirectement, à la gestion de l'eau d'une manière générale et donc à la qualité de l'eau. Or tout ce qu'on peut faire pour maîtriser la rétention de l'eau est également favorable à l'amélioration de la qualité. Dans les zones que vous évoquez, tout ce que nous ferons en matière de couverture d'hiver aura des effets positifs sur les sols.
La généralisation, dans la Somme en particulier, des plans de prévention des risques, avec la cartographie des zones inondables par bassin versant, me paraît un bon outil de prévention. Il me semble que l'ensemble des outils de prévention sont, pour l'instant, insuffisamment mis en oeuvre. Cette affaire doit mobiliser l'ensemble des partenaires. Cela concerne de nombreuses administrations : les administrations déconcentrées s'occupant de l'agriculture, les DIREN, le ministère de l'équipement, le BRGM. Nous aurions besoin, sur des zones à risque comme la Somme, de modèles, même rustiques, qui permettraient d'améliorer la connaissance des phénomènes et leurs prévisions. Ces modèles permettraient d'orienter les décideurs.
M. Jean-Guy Branger - Le registre de votre intervention me fait penser à la réflexion que l'on doit conduire au niveau des structures intercommunales avec les plans paysages qui seront obligatoires pour les contrats en 2003 entre l'Etat, la région, le département et le pays. La réflexion doit obligatoirement être conduite au niveau de l'aménagement sur un territoire donné reconnu comme pays non seulement en vertu de la loi Pasqua mais également en vertu de la loi Voynet. Votre direction me paraît tout à fait orientée sur les réflexions que l'on devra tenir.
Cependant, concernant les répercussions sur les inondations, je reste très dubitatif. Le déboisement et la forme des parcelles ont certainement eu des conséquences non négligeables. Mais il faut également évoquer le manque d'entretien des petits canaux et des petits ruisseaux situés en contrebas des champs, qui conduisent l'eau vers un canal ou une rivière et qui permettent l'évacuation. Les canaux n'ont pas été entretenus depuis parfois plus d'un quart de siècle. Je ne sais pas si la direction de l'espace rural et de la forêt a un droit de regard là-dessus. Mais il me semblerait important que cette dernière se préoccupe de cette question. Il s'agit en effet indiscutablement d'une des causes potentielles d'inondations.
Enfin, je constate que l'on reboise beaucoup plus depuis dix ans. Si une autoroute ou une route départementale sont créées, on est obligé de replanter. Pour l'instant, le reboisement paraît faible car une durée de dix années est courte pour de jeunes arbres. Mais il faudrait souligner davantage ce phénomène car de réels efforts sont accomplis.
M. Pierre-Eric Rosenberg - Au sujet des relations entre la politique territoriale et la politique d'aménagement, nous essayons, d'une part, de faire comprendre aux exploitants agricoles que cette dimension territoriale mérite qu'ils mobilisent leurs partenaires non agricoles, comme les associations environnementales. D'autre part, nous sommes en train de lancer, en lien avec la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), une série de réunions interrégionales sur le thème de la politique agricole, du contrat territorial d'exploitation, de la politique des pays et des communautés de communes, afin que les partenaires des pays intègrent à la fois les contraintes et les apports du secteur agricole. Je ne suis pas sûr que cela ait un effet direct sur la prévention du risque d'inondation mais cela participe d'une réflexion commune et concertée sur l'ensemble des enjeux d'un territoire, y compris la prévention des risques naturels.
En ce qui concerne votre remarque sur l'entretien des cours d'eau, je voudrais dire que je n'ai aucune compétence en matière de gestion des fleuves et des rivières. Celle-ci relève de la compétence du ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement. En matière de canaux privés dans les exploitations agricoles, je serais plus prudent que vous. L'entretien des canaux accélère formidablement la circulation de l'eau et dégage la parcelle agricole. Cependant, quelques kilomètres en aval, cela peut accélérer de façon fantastique l'arrivée des eaux dans les lits majeurs des rivières et canaux. Ainsi, ces canaux peuvent être perçus dans certains cas comme des zones de rétention, plus que comme des zones de circulation. On sait que certaines crues ne peuvent être évitées, sauf à construire des murailles sans relation économique avec la probabilité de survenance des événements. Ainsi la crue de la Somme serait un phénomène qui reviendrait tous les cinq cents ans. Le projet de loi sur l'eau prévoit la mise en place de nouvelles servitudes pour zone d'expansion des eaux. Effectivement, certains terrains agricoles pourraient être grevés d'une servitude de façon à organiser ces bassins d'expansion. La gestion des zones d'expansion pose la question de la rémunération d'un service qu'un agriculteur peut apporter à la collectivité. Il faut ouvrir le débat sur la rémunération de services non marchands.
M. le Président - Je vous remercie et nous garderons contact avec vous.