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II. PRINCIPALES SUGGESTIONS ET INTERROGATIONS

(NB. UNE LISTE COMPLÈTE DE PROPOSITIONS FIGURE À LA FIN DE CE RAPPORT.)

Sur certains points, les convictions de votre rapporteur sont suffisamment établies pour qu'il puisse d'emblée avancer des propositions ; pour préciser ces dernières, ou sur des sujets plus délicats, il se contentera, ensuite, de soulever des interrogations.

A. POUR UNE POLITIQUE PLUS OUVERTE MAIS PROTECTRICE

Une politique des jeux rénovée devrait, selon votre rapporteur, concilier ouverture et fermeté :

- ouverture, plus que la politique actuelle, aux évolutions de la demande, et aux exigences de la concurrence et des progrès de la technologie ;

- fermeté, en ce qui concerne la protection du consommateur et de l'ordre public.

1. Une politique plus ouverte

a) un domaine mieux étudié

- Une meilleure prise en compte des évolutions de la demande suppose d'abord de les connaître de façon plus approfondie.

Votre rapporteur suggère, en conséquence :

* la création d'un compte satellite de l'INSEE rassemblant des statistiques, régulièrement mises à jour, sur les jeux de hasard et d'argent ;

* ces statistiques pourraient être exploitées par un observatoire des jeux164(*), publiant un rapport annuel d'information ;

* la France pourrait demander à l'OCDE de procéder, sur le sujet, à des comparaisons internationales ;

* des enquêtes de prévalence du jeu pathologique devraient être effectuées pour le compte des pouvoirs publics par le CNRS ou des départements universitaires de sociologie, ou encore par le CREDOC.

b) des décisions prises autrement

Les critères des autorisations seraient modifiés :

* A l'occasion de la rénovation, qui s'impose, de leur cadre législatif, un débat parlementaire devrait permettre de déterminer les principes fondamentaux du statut des jeux aujourd'hui, et la façon dont ils doivent être considérés par la société, en l'état actuel de nos moeurs. Les prérogatives de la représentation nationale à leur sujet seraient en même temps précisées (notamment en matière de prélèvements) par rapport à celles de l'exécutif ;

* Les attentes des joueurs (à condition qu'elles aient été légitimées), le potentiel de croissance et d'emploi des jeux et les nécessités d'une concurrence équitable entre les différents opérateurs seraient pris davantage en considération en même temps que les impératifs d'ordre public.

- Il faut s'efforcer de mieux coordonner et faire accepter les décisions prises, ce qui suppose :

· la création d'un comité interministériel (ou d'une délégation dont l'autorité de rattachement -Premier ministre ?- serait à préciser) ;

· à tout le moins une modification de la composition et de la motivation des avis de la commission supérieure des jeux165(*), très critiquée pour le flou de sa doctrine et le caractère arbitraire de ses avis ;

· il convient, selon votre rapporteur, d'aller plus loin en la remplaçant :

- soit par un haut conseil des jeux comprenant des représentants des professions concernées et chargé d'éclairer les autorités compétentes sur les questions relatives à toutes les composantes du secteur (pas seulement les casinos), de façon à en prendre en compte les aspects concurrentiels et à en avoir une vue d'ensemble ;

- soit par une autorité indépendante de régulation, dans l'hypothèse d'une plus grande ouverture à la concurrence des activités en question (suppression des monopoles de la Française des jeux et du PMU, qui pourrait être imposée, un jour, par une directive européenne ; autorisation de machines à sous « douces » dans les lieux publics et de cybercasinos, etc.)

c) Les priorités

Parmi les mesures qui doivent prioritairement être prises, votre rapporteur retient, en raison de leur urgence :

* l'autorisation, sous condition166(*), de la fabrication et de l'exploitation, dans les débits de boisson, de machines récréatives à mises et gains limités, comme chez la plupart de nos voisins européens (machines à sous dites « douces »).

Il conviendrait qu'elles dissuadent cafetiers et clients, par une attractivité suffisante, de préférer recourir aux appareils clandestins contre lesquels la lutte devrait, de toute façon, être, en même temps, intensifiée.

* concernant les casinos, votre rapporteur reprend à son compte les souhaits exprimés par la Cour des comptes d'un toilettage d'ensemble du cadre législatif et réglementaire de leurs activités et, notamment, d'une simplification des prélèvements qu'ils subissent. La substitution du critère de forte fréquentation touristique à celui de station classée (balnéaire, thermal ou climatique) lui semble recevable ainsi que l'idée d'une graduation des contraintes permettant de ne pas traiter de la même manière les premières demandes, les renouvellements et les extensions d'autorisation de jeux, afin d'en alléger, globalement, les procédures d'instruction. Le système actuel des abattements appliqués pour déterminer l'assiette du prélèvement progressif sur le produit brut des jeux (PBJ) est effectivement discutable (surtout en ce qui concerne l'abattement « hôtelier » qui procure un avantage concurrentiel à ses bénéficiaires).

Quant au « prélèvement à employer », que votre rapporteur qualifie, plus haut, d'« ubuesque », rien ne s'oppose à sa suppression ainsi qu'à celle d'autres dispositions devenues obsolètes (comme le prélèvement de 15 % sur le PBJ au profit des oeuvres sociales de la commune).

Au total, le barème du prélèvement progressif pourrait faire l'objet d'un réaménagement comportant une suppression, simplificatrice, de l'abattement légal de 25 % et une modification de son assiette, rapprochant celle-ci du PBJ réel.

Il faudrait veiller cependant à ce que :

- d'une part ces mesures soient négociées avec la profession,

- d'autre part, qu'elles n'entraînent pas une augmentation globale de la pression fiscale sur ces activités, non justifiée par une progression de leurs résultats.

Les casinotiers français se plaignent, en effet, d'être les plus imposés d'Europe et le risque de voir des investisseurs étrangers, intéressés par le marché français, aller placer ailleurs leur argent, ne doit pas être sous-estimé.

Enfin, votre rapporteur souscrit pleinement à l'observation de la Cour regrettant l'absence de prise en compte de l'intercommunalité dans l'affectation du prélèvement communal.

Plus ponctuellement, il souhaite qu'un croupier malade appartenant au personnel d'un établissement puisse être remplacé -ce que la réglementation actuelle n'autorise pas !- par un collègue d'un autre casino du même groupe.

 Dans le secteur des courses de chevaux, la priorité paraît être de prendre d'urgence les mesures fiscales qui s'imposent pour conjurer la menace d'un appauvrissement de notre patrimoine génétique, du fait de la concurrence étrangère, en particulier irlandaise. Ce danger affecte principalement le secteur du galop et les étalons de pur-sang.

Nos meilleurs reproducteurs partent à l'étranger et ce phénomène risque bientôt de toucher aussi les juments de nos éleveurs, que ceux-ci se contentent, pour le moment, d'aller faire saillir en Irlande ou en Angleterre (avec les pertes de devises et les charges que cela implique).

Il devient urgent de contrecarrer cette tendance par des allégements fiscaux (l'alignement se fera par le bas et par le haut, à moins -hypothèse peu probable- que Bruxelles réagisse contre le dumping irlandais et britannique).

Outre des aménagements ponctuels167(*) déjà évoqués dans ce rapport, il convient de prendre sans tarder des mesures appropriées, de portée plus générale, telles que :

- le doublement de l'abattement de 15 % sur les plus-values des propriétaires particuliers,

- la réduction de moitié (de 16 à 8 %) du taux d'imposition de celles que supportent les propriétaires, éleveurs et entraîneurs,

- une exemption totale en cas de remploi de la plus-value en achat de chevaux,

- l'exonération d'impôt sur les bénéfices de l'exploitation des étalons stationnés en France168(*).

 Plus généralement, les prélèvements de l'Etat sur les jeux doivent être calculés en tenant compte de ce que la diminution de leur taux pourrait être compensée par un élargissement correspondant de leur assiette.

S'agissant plus particulièrement des paris sur les courses de chevaux, il faut tenir compte de leur caractère de plus en plus concurrentiel, du fait de la possibilité de parier à distance. De ce point de vue, l'offensive de Londres (zéro prélèvement) paraît préoccupante.

*

* *

Une meilleure connaissance des jeux, une attitude plus ouverte à leur égard qui tienne compte de leurs effets économiques, une simplification de leur cadre juridique et un allégement de leurs charges doivent aller de pair avec une protection accrue des individus fragiles et le maintien de mesures fermes de prévention de toute atteinte à l'ordre public.

2. Une politique protectrice

Votre rapporteur ne prône pas, en matière de jeux, un libéralisme à tout va. Il est partisan d'une politique équilibrée alliant un assouplissement des autorisations (pour tenir compte des évolutions de la société et des nécessités de l'économie) à un renforcement de la protection des joueurs et de l'efficacité des contrôles.

S'il a, jusqu'ici, moins évoqué que d'autres questions la police des jeux et la protection de l'ordre public, c'est parce qu'elles sont, de l'avis général, dans l'ensemble, plutôt bien assurées.

a) le rôle de la sous-direction des courses et des jeux

Comprenant 75 fonctionnaires spécialisés et 190 correspondants locaux compétents en matière d'information, de prévention et de répression, le personnel de la Sous-direction des courses et des jeux des Renseignements généraux169(*) effectue des enquêtes et assure une présence dans les établissements de jeux, casinos, cercles ou sur les champs de courses.

Chargée, en amont, d'instruire les dossiers soumis par les casinos à la Commission supérieure des jeux, la sous-direction veille, plus généralement, au respect de la réglementation ainsi qu'à la défense des intérêts de l'Etat, des joueurs et des établissements de jeux.

Elle comprend, notamment, une section surveillance des casinos (et des cercles) qui effectue les enquêtes d'agrément des personnels de ces établissements, exigées par la réglementation.

Sa section judiciaire intervient, soit de sa propre initiative, en flagrant délit, soit en enquête préliminaire ou sur commission rogatoire, sous le contrôle de magistrats.

Afin d'éviter une consanguinité malsaine entre les responsables ou employés des établissements sous surveillance et les fonctionnaires chargés des missions correspondantes, une règle non écrite avait été instaurée, selon laquelle ces derniers ne devaient pas être affectés plus de sept ans à la sous-direction.

Mais le respect de cette coutume est rendu difficile par la « crise des vocations » que suscitent les exigences des fonctions en question.

Votre rapporteur souhaiterait pourtant que les personnels concernés (y compris et peut-être plus encore au niveau local) soient soumis à une obligation de mobilité.

Il conviendrait également qu'une prochaine loi, dont l'élaboration paraît nécessaire, sur les jeux dans leur ensemble, corrige une imperfection du nouveau code de procédure pénale qui a omis de conférer aux correspondants locaux des renseignements généraux la qualité d'officiers de police judiciaire.

La Sous-direction a aussi en charge la répression de la pratique des jeux clandestins et participe, aux côtés de la Direction des douanes, à la traque des appareils interdits.

Comme l'a indiqué plus haut votre rapporteur, l'autorisation de machines « douces » devrait s'accompagner d'une intensification de la lutte contre les réseaux mafieux avec le renforcement des effectifs que cela suppose.

b) les interdits de jeux

Concernant les casinos, il existe environ de 30 à 40.000 interdits de jeux, dont 90 % le sont sur leur propre demande170(*). Le fichier en est tenu par le bureau de la prévention et de la protection sociales de la Sous-direction précitée des libertés publiques et de la police administrative.

Les mineurs sont interdits de jeux d'office dans ces établissements (loi du 1er septembre 1942).

Le respect de la réglementation applicable dans cette matière est rendu difficile par :

- le fait que chaque casino tient lui-même à jour manuellement un fichier dans lequel les intéressés sont répertoriés,

- l'accès aux salles de machines à sous n'est pas contrôlé.

Sur le premier point, il paraît possible d'envisager, avec l'autorisation de la CNIL171(*), la mise en place d'un réseau national d'échanges de données permettant un croisement des fichiers informatiques des établissements et de celui de la Direction des libertés publiques.

Concernant le second point, on pourrait, dans un avenir pas très éloigné, imaginer de recourir aux techniques d'identification dites « biométriques », mises à l'étude pour renforcer la sécurité des aéroports (il s'agit de moyens de détection automatiques des individus à risque reconnus par des caméras ou par les lecteurs optiques d'empreintes digitales, à partir d'une mise en mémoire de ces données numérisées sur ordinateurs...).

Mais certains des joueurs concernés ont suggéré, d'eux-mêmes, une méthode beaucoup plus économique et rapide à mettre en oeuvre, consistant à contrôler l'identité172(*) des joueurs au moment où ils achètent des jetons.

Il existe aussi des interdits d'hippodrome. Mais, contrairement à ce qui se passe dans la majorité des cas, pour les joueurs des casinos, ils ne le sont pas, à leur demande, mais pour avoir troublé le déroulement d'une course ou le fonctionnement de l'organisation des paris, ou encore d'avoir tenté d'en altérer la sincérité des résultats.

Comme pour les produits de la Française des jeux, il est difficile de faire respecter l'interdiction des mineurs de parier sur les courses173(*).

c) les joueurs compulsifs

Une priorité (cf. supra) est d'abord de mieux étudier le phénomène de dépendance et de cerner la population qui en est victime.

Mais il est, en même temps, tout aussi indispensable de venir en aide aux personnes souffrant de ce type de troubles du comportement.

Or, leur prise en charge par notre système de santé publique est totalement déficiente.

Tout repose, actuellement, sur l'initiative privée. Le groupe Accor, ce qui est tout à son honneur, a mis en place un programme de prévention contre les abus de jeux.

Un « guide de prévention aux risques d'abus de jeu » est présenté aux clients dans tous ses établissements, comme dans les casinos américains. Il comporte des recommandations du style :

« Le jeu est un plaisir. Il doit le rester ! »

« Vous jouez avec votre argent, gardez la raison ! »

En outre, Accor est le principal contributeur (avec une subvention dont le montant doit atteindre 200.000 F en 2002) à « SOS Joueurs », seule association à s'occuper des joueurs compulsifs, de façon totalement désintéressée et sans le moindre soutien public.

Il importe :

- de créer des consultations spécialisées dans les hôpitaux publics,

- de donner à SOS Joueurs, qui est basée à Paris, les moyens d'essaimer en province ou de faire en sorte qu'elle suscite des émules.

Il serait par ailleurs souhaitable que les autres casinos suivent l'exemple d'Accor.


Enfin, concernant les jeux d'argent à domicile qui peuvent se révéler très addictifs, une étude pourrait être confiée à l'INRIA174(*) sur d'éventuelles façon de limiter automatiquement les mises ou d'en rendre impossible l'accès aux mineurs.

d) des contrôles plus efficaces

Votre rapporteur a, ci-avant, souhaité une intensification de la répression de l'offre de jeux automatiques clandestins, indissociable de l'autorisation des machines douces dans les cafés.

L'assouplissement, qu'il préconise, des conditions d'autorisation de certains jeux, exige donc un renforcement des contrôles correspondants.

Mais la simplification, dont il est également partisan, du cadre législatif et réglementaire actuel, simplifierait la tâche, par ailleurs.

Comme l'a fort bien montré la Cour des comptes, c'est en se concentrant sur l'essentiel, sans se disperser dans les détails, que le contrôle par les pouvoirs publics des jeux de hasard et d'argent pourra gagner en efficacité.

Il faut notamment, comme l'observe la haute juridiction, que les contrôles financiers des résultats des casinos soient, d'une part, mieux coordonnés et prennent, d'autre part, « suffisamment en compte l'appartenance des sociétés exploitantes à des groupes (dont les capitaux sont parfois d'origine étrangère) » ainsi que « l'importance des mouvements financiers entre les sociétés exploitantes et la société mère ou d'autres sociétés du même groupe ».

Ainsi, pourraient être, le cas échéant, mieux mises en évidence et combattues certaines pratiques douteuses.

*

* *

Un renforcement, dans l'intérêt de tous les intéressés, de la protection des consommateurs et du contrôle des opérateurs constitue la contrepartie inévitable d'une éventuelle extension de la sphère des jeux et d'un allégement des contraintes auxquelles ils sont soumis.

Extension dans les cafés et les lieux de fréquentation touristique ou sur Internet.

Allégement des contraintes réglementaires et fiscales.

Votre rapporteur convient donc de ce que le jeu n'est pas une prestation de services comme les autres. La surveillance particulière dont ils doit faire l'objet rassure les joueurs et, pour cette raison, est souhaitée par les professionnels.

Certaines des propositions émises plus haut peuvent faire l'objet d'un consensus : amélioration de la connaissance de la population des joueurs et de leur comportement, renforcement de la coordination entre les autorités de tutelle...

D'autres sont sujettes à débat, telles l'autorisation de machines à mises et gains limités dans les cafés ou la création éventuelle d'une instance de régulation indépendante.

Enfin, certaines interrogations peuvent légitimement être soulevées.

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