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ANNEXE I
Rapport du groupe de travail
L'AMÉLIORATION DES PROCEDURES DE TRANSPOSITION

DES NORMES COMMUNAUTAIRES EN DROIT FRANÇAIS

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL


(8 octobre 2001)

Lors de sa première séance, le groupe a vérifié l'accord de ses membres sur le cadre de sa mission. L'unanimité du groupe a pu être constatée sur les points suivants :

- son champ de réflexion est l'amélioration des mécanismes de transpositions des directives et des autres mesures communautaires tant en ce qui concerne le dispositif administratif que législatif : ainsi la réflexion portera sur l'amélioration des procédures mises en place par la circulaire du Premier ministre du 9 novembre 1998 mais aussi sur toute modification de nature législative voire constitutionnelle pertinente ;

- le groupe, dans la mesure où il présente un caractère technique sans légitimité politique propre, considère son rôle comme se bornant à examiner les différentes solutions envisageables en mettant en relief, pour chaque proposition, à la fois les avantages et les inconvénients attendus ainsi que les implications de leur traduction juridique.

1. LES AMÉLIORATIONS SUSCEPTIBLES D'ÊTRE APPORTÉES AU DISPOSITIF ADMINISTRATIF

Le groupe a examiné les améliorations susceptibles d'être apportées, au niveau du dispositif administratif, aux mécanismes de transposition des directives.

a) au stade de la transposition

Le groupe a d'abord noté que, en application de l'engagement pris par le Ministre délégué aux Affaires européennes, le SGCI adresse, tous les deux mois, aux délégations, la liste des directives publiées avec leur date de transposition ainsi que, en annexe, les directives elles-mêmes. Cette innovation est jugée utile par le groupe, notamment afin d'assurer une information formelle des assemblées de l'adoption d'un acte au niveau communautaire et, par voie de conséquence, de l'ouverture d'un mécanisme de transposition. Il est à noter que cette transmission concerne la totalité des directives (ou décisions cadres) adoptées au niveau communautaire, sans distinguer celles qui impliquent, pour leur transposition, des mesures de nature législative, des autres.

En outre, le groupe juge utile d'assurer une diffusion plus large du tableau récapitulatif de l'état des transpositions, tenu à jour par le SGCI et qui ne bénéficie, à l'heure actuelle, que d'une diffusion interne à l'administration. Ce tableau pourrait être adressé, selon un rythme trimestriel, au Conseil d'Etat et aux assemblées afin de leur permettre, d'une part d'exercer un suivi de l'activité de transposition et, d'autre part, de mieux prendre en compte, dans le cadre de leurs travaux d'examen des projets de texte, de l'existence de directives non encore transposées et présentant un lien de connexité avec le texte examiné. Le groupe convient que le tableau adressé aux assemblées pourra ne pas contenir la totalité des informations contenues dans le tableau adressé aux administrations, certaines informations relatives aux difficultés interministérielles rencontrées à l'occasion de la transposition de telle ou telle directive relevant du travail préparatoire interne à l'exécutif. En revanche, à la demande expresse des représentants des assemblées, il est convenu que le tableau récapitulera la totalité des directives à transposer et ne sera pas limité aux directives impliquant l'intervention du législateur.

Par ailleurs, le groupe s'est interrogé sur l'opportunité de désigner, pour chaque directive, dans le ministère chef de file, un fonctionnaire responsable de sa transposition afin de donner au SGCI, au SGG, aux autres ministères un interlocuteur unique. Si cette piste apparaît séduisante, elle risque d'être difficile à mettre en oeuvre en pratique. Aussi le groupe estime que ce rôle centralisateur devrait être dévolu, dans les ministères qui en sont dotés, à la direction des affaires juridiques.

En revanche, le groupe considère que l'inscription d'une communication semestrielle en Conseil des ministres sur l'état des transpositions apparaît peu réaliste, compte tenu de la nature des communications en partie C.

b) au stade de l'élaboration de la norme communautaire elle-même

Le groupe a estimé qu'il n'était pas possible de réfléchir à l'amélioration des processus de transposition des normes communautaires sans examiner la question de l'élaboration de la norme communautaire elle-même. En effet, force est de constater que, dans un grand nombre de cas, les difficultés rencontrées au stade de la transposition résultent de la complexité de la norme à transposer ou d'une insertion problématique au sein de l'ordre juridique français. Le Premier Ministre en avait d'ailleurs tiré un certain nombre de conséquences dans la circulaire de novembre 1998, notamment en demandant la réalisation systématique, dès le début de la négociation, de fiches d'impact juridique, susceptibles d'être actualisées, en tant que de besoin, en cours de négociation.

Le groupe a constaté, néanmoins, qu'il s'agissait d'une question difficile, dépassant largement le seul problème de la transposition. Il s'est donc efforcé de faire des propositions pragmatiques, tout en constatant que leur mise en oeuvre risquait de se heurter aux mêmes difficultés concrètes que celles qui entravent la bonne application de la circulaire de novembre 1998 (cf. le faible nombre de fiches d'impact effectivement réalisées).

Le groupe est d'avis que, au moins pour les propositions de textes communautaires transmis aux assemblées au titre de l'article 88-4 de la Constitution, une fiche d'impact simplifiée devrait être réalisée par le ou les ministères chefs de file. Il ne s'agira que d'une première étude destinée à aider à la négociation et qui ne devra pas être perçue comme de nature à engager le ministère concerné, afin d'éviter que, par mesure de précaution, aucune fiche ne soit réalisée. Cette fiche devrait comporter :

- une brève analyse de la proposition d'acte ;

- une liste des textes de droit interne concernés, en première analyse, par la proposition d'acte (en les joignant) ;

- les difficultés juridiques, administratives voire politiques que pose, en première analyse, la proposition.

Cette fiche devrait être réalisée très rapidement, afin de confirmer son caractère de « première réaction », c'est-à-dire dans un délai inférieure à un mois à compter de la transmission de la proposition de texte communautaire par le SGCI au ministère chef de file. A la réception de cette fiche, le SGCI en adressera une copie aux délégations aux affaires européennes des assemblées : cette transmission aura le mérite d'une part d'améliorer l'information des assemblées et, d'autre part, d'inclure cette fiche dans le cadre d'un processus d'information des assemblées en lui donnant un caractère plus obligatoire.

Le groupe s'est partagé sur la question du délai d'élaboration et de transmission de cette fiche aux assemblées : les représentants de ces dernières estimant que le délai devait être de 15 jours ; les représentants du SGCI notamment considérant qu'il n'était pas réaliste de prévoir un délai inférieur à un mois. Une voie moyenne correspondant à un délai de 3 semaines peut également être envisagé.

En tout état de cause, le système n'étant pas susceptible de présenter de moyen de contrainte comparable à ce qui existe s'agissant des fiches d'impact juridique à joindre aux projets de textes en droit interne ne reposera que sur la bonne volonté des acteurs concernés, au premier titre desquels les ministères. La transmission aux assemblées peut constituer une contrainte utile mais certainement pas suffisante. Un effort de persuasion devra également être mené auprès des ministères, afin notamment de démontrer l'utilité de ces fiches pour les négociateurs français et, à terme, pour le ministère concerné lui-même, responsable in fine de la transposition du texte qui aura été négocié.

Le groupe a également examiné la possibilité que, à la demande des délégations des assemblées, pour les propositions qui retiennent leur attention, l'envoi de la fiche d'impact simplifiée soit complétée, dans un délai de un mois, par l'envoi d'un avis du SGCI portant sur les textes de droit interne concernés, les difficultés posées par le texte et les premiers éléments de la position française. Cette analyse demeurerait nécessairement, compte tenu des délais imposés, une première réaction et devrait être considérée comme telle, mais elle permettrait d'éclairer plus complètement les assemblées, sur les textes qui retiennent leur attention, des enjeux et des positions françaises. Sur la base de l'année écoulée les délégations des assemblées ont relevé que le nombre de textes concernés s'élèverait à quarante. Il a estimé que cela était susceptible de représenter une charge de travail importante pour les ministères et le SGCI, déjà mobilisés, dans cette phase de la négociation par les contraintes communautaires. Il a néanmoins considéré que cette procédure était intéressante et pouvait être envisagée, à titre expérimental.

Le groupe a examiné la question de l'évolution des textes en cours de négociation. Il a relevé que les délégations des assemblées souffraient d'un manque d'information à cet égard. Si la piste d'envoi de fiches actualisées au fur et à mesure de la négociation a été écartée, du fait de sa lourdeur, le groupe a estimé qu'il pourrait être utile de prévoir une diffusion spécifique des télégrammes diplomatiques relatifs aux négociations portant sur des textes adressés aux assemblées au titre de l'article 88-4 au président de chaque délégation.

Enfin, le groupe s'est interrogé sur le point de savoir si l'on ne pourrait pas envisager, pour certains textes présentant un caractère particulièrement important, d'associer un député et/ou un sénateur, au stade de la négociation, notamment en le tenant informé de leurs évolutions et en lui permettant ainsi d'y réagir et de provoquer les réactions de son assemblée. Toutefois, une telle évolution poserait un certain nombre de difficultés pratiques et juridiques et relève d'un choix éminemment politique. Surtout, le groupe a estimé qu'il se trouvait, sur un tel sujet, aux limites de son exercice relatif à l'amélioration de la transposition.

2. LES AMÉLIORATIONS SUSCEPTIBLES D'ÊTRE APPORTÉES AU DISPOSITIF LÉGISLATIF

Le groupe a examiné les différentes formes qu'est susceptible de revêtir l'acte assurant la transposition d'une directive lorsqu'elle implique l'intervention du législateur.

Le groupe a considéré que l'on pouvait recenser 4 modes possibles, dont il a examiné les avantages et les inconvénients :

- les lois qui procèdent à la transposition d'une directive mais dont ce n'est pas l'objet principal ;

- les lois dont la transposition est l'objet principal voire exclusif

- les lois dites « DDAC », c'est-à-dire transposant un nombre élevé de directives sans lien entre elles sauf celui de relever de la compétence d'un même ministère ;

- les ordonnances de l'article 38 de la Constitution.

Par ailleurs, le groupe s'est interrogé sur la possibilité de recourir aux procédures dérogatoires existantes, notamment celles relatives à l'urgence, et à l'opportunité d'en créer de nouvelles, propres ou non à la transposition.

a) les lois dont la transposition n'est pas l'objet principal

Le groupe estime que ce mode de transposition, fréquemment utilisé jusqu'en 1995, devrait, sinon redevenir le mode normal de transposition, du moins être davantage exploité. En effet, il permet de tirer parti des projets de loi prévus à l'ordre du jour pour assurer la transposition de directives connexes, par leur sujet, à l'objet principal du texte et, de la sorte, de banaliser l'exercice de transposition en l'insérant dans des exercices législatifs classiques, tout en profitant de la priorité politique accordée à tel ou tel texte pour accélérer la transposition de directives connexes.

La diffusion plus large du tableau recensant les directives à transposer, notamment auprès du Conseil d'Etat et des assemblées elles-mêmes favoriserait une meilleure insertion des travaux de transposition dans la programmation générale des travaux du Gouvernement et du Parlement. Ainsi, en ce qui concerne le Conseil d'Etat, le rapporteur serait en mesure, lors de l'examen d'un projet de loi, de vérifier qu'aucune directive connexe ne se trouve en instance de transposition et, s'il en existe, proposer de joindre sa transposition au texte en cause.

b) les lois dont l'objet exclusif est la transposition d'une directive

A l'instar de la procédure précédente, le groupe considère que le véhicule législatif consistant en une loi dont l'objet exclusif est la transposition d'une directive, ainsi que des adaptations législatives directement liées à cette transposition, devrait demeurer la norme en matière de transposition, dans la mesure où elle relève de la procédure législative normale. Toutefois, le groupe est conscient que ce mode de transposition est adapté aux directives qui, par leur importance, leur complexité ou leur enjeu politique, justifient qu'une loi soit consacrée à leur transposition, ce qui n'est pas le cas de toutes les directives appelant l'intervention du législateur pour leur transposition.

Le groupe s'est interrogé sur les moyens de faciliter le recours à ce mode de transposition et d'en améliorer l'efficacité.

Une première piste serait que la transposition d'une directive soit suivie, autant que possible, par le même parlementaire que celui ayant examiné le texte au cours de sa négociation dans le cadre de la procédure prévue par l'article 88-4 de la Constitution. Toutefois, le groupe estime qu'il convient de faire preuve de prudence sur ce point et éviter, naturellement, tout caractère systématique à cette suggestion.

Une deuxième piste pourrait être de faciliter des contacts en amont du dépôt du projet de loi entre les représentants de l'exécutif (cabinets et, le cas échéant, services concernés) et les parlementaires ayant une bonne connaissance des sujets en cause, notamment dans la mesure où ils auraient suivi la négociation de la directive dans le cadre de l'article 88-4, afin de faciliter, grâce à un dialogue précoce, la transposition des directives les plus difficiles. Le groupe estime que l'efficacité de tels contacts suppose qu'il appartient à l'exécutif d'en prendre l'initiative. Il considère que cette solution pourrait être très utile pour faciliter la transposition des directives les plus compliquées ou les plus délicates.

Enfin, le groupe s'est interrogé sur la possibilité de favoriser l'association d'un parlementaire lors des travaux de préparation du projet de loi de transposition, afin de favoriser l'association de membres des assemblées le plus en amont possible. Il a toutefois relevé qu'une telle formule se heurterait à plusieurs difficultés et ne pourrait s'envisager, dans l'état actuel des textes, qu'à travers la procédure des parlementaires en mission, ce qui paraît peu adapté à une simple association au travail de préparation du projet de transposition, sauf cas exceptionnel.

c) les projets de loi portant DDAC

Le groupe s'est interrogé sur l'opportunité de maintenir cette procédure, à l'heure où l'on s'efforce, avec plus ou moins de bonheur, de réduire le recours à ces mécanismes de « lois balais », dont les inconvénients sont connus.

Le groupe a néanmoins estimé que le DDAC, quels que puissent être ses inconvénients, demeurait un instrument utile, notamment pour la transposition de directives techniques, même s'il ne fallait pas le considérer comme le mode normal de transposition.

En effet, le groupe a estimé qu'il convenait de dresser un bilan nuancé des DDAC. En effet, même si le recours à ce type de véhicule législatif n'est pas souhaitable en soi et ne doit intervenir que s'il n'a pas été possible de procéder à la transposition par les deux précédents moyens examinés, il n'en demeure pas moins que les projets de lois DDAC permettent d'assurer, à l'occasion d'une même procédure parlementaire, la transposition de plusieurs directives, tout en respectant les droits du Parlement, notamment le droit d'amendements.

Le groupe est donc d'avis que le recours au DDAC, sans être encouragé, ne doit donc pas être exclu, surtout pour assurer la transposition de directives essentiellement techniques ou, tout au moins, a faible enjeu politique et qui ne peuvent s'inscrire pas dans le cadre d'une loi en cours d'élaboration ni être l'objet exclusif d'une loi de transposition. Toutefois, cette procédure doit clairement apparaître comme subsidiaire par rapport aux procédures classiques. En tout état de cause, il convient d'éviter que ces textes ne présentent un caractère trop hétérogène, notamment en veillant à ce qu'ils regroupent au maximum les directives relevant de la compétence d'un même département ministériel.

d) les ordonnances de l'article 38 de la Constitution



Le groupe s'est partagé sur l'opportunité de recourir, à l'instar de ce qui a été fait avec la loi du 4 janvier 2000, à la procédure de la transposition par ordonnances. Si les représentants de l'exécutif ont estimé, s'agissant des directives techniques et à faible enjeu politique, qu'il ne fallait pas s'interdire de recourir à cette procédure, voire lui donner une priorité par rapport à la formule des DDAC, les représentants des assemblées ont soutenu qu'elle ne devait être envisagée qu'en dernière solution et dans des circonstances exceptionnelles.

En conclusion, le groupe a relevé de manière unanime que le recours aux ordonnances, s'il ne saurait être exclu par principe, devrait revêtir un caractère exceptionnel, justifié par des considérations d'urgence et par l'impossibilité d'assurer une transposition dans des conditions satisfaisantes par les autres modes examinés. En outre, il devrait être précédé d'une consultation avec les parlementaires visant à déterminer la liste des directives susceptibles de faire l'objet de l'habilitation, étant entendu que seules les directives à caractère technique et sans enjeu politique pourraient être concernées. Enfin, les projets de loi de ratification devraient, lorsque les assemblées en font la demande, être inscrites par le Gouvernement à l'ordre du jour parlementaire.

e) le recours aux procédures simplifiées

Le groupe a estimé que les procédures d'adoption simplifiée telles que prévues dans le règlement de l'Assemblée nationale ne permettraient pas, compte tenu de leurs limites, d'assurer l'adoption plus rapide des lois de transposition. Il a relevé que la mise en place de procédures simplifiées permettant une réelle accélération du vote des lois de transposition nécessiterait une révision constitutionnelle.

Le groupe s'est également penché sur la proposition de loi constitutionnelle adoptée au mois de juin par le Sénat qui prévoit la tenue d'une séance par mois consacrée à l'examen des lois de transposition et des lois d'autorisation de ratification ou d'approbation d'un traité ou d'un accord international. D'un point de vue technique, le seul qui relève de sa compétence, le groupe a relevé que cette proposition présentait un certain nombre d'avantages : sans porter atteinte à la maîtrise gouvernementale de l'ordre du jour ni créer une procédure parlementaire spécifique pour les lois de transposition, elle permettrait en effet d'assurer un travail régulier de transposition, ce qui devrait en outre éviter tout recours aux ordonnances. Toutefois, il a relevé qu'elle comportait également un certain nombre d'inconvénients : elle peut apparaître disproportionnée au regard de son objet et, sur un plan plus technique, le rythme d'une séance par mois peut paraître excessif : un rythme trimestriel par exemple serait sans doute mieux adapté.

Le groupe relève en conclusion que le Gouvernement, dans le cadre de la fixation de l'ordre du jour prioritaire, pourrait prévoir de réserver de manière systématique une séance par trimestre à l'examen des projets de loi de transposition (ou autorisant la ratification d'une convention internationale) sans qu'il soit besoin de réviser la Constitution. Il considère qu'un effort de ce type serait utile.

Enfin, le groupe a considéré que la mise en place d'une procédure d'adoption simplifiée pour l'adoption des lois de transposition, n'était pas pertinente au regard de l'objectif visé, sans parler de la nécessaire révision constitutionnelle qu'elle impliquerait. En effet, l'on se heurterait à la difficulté de donner une définition satisfaisante de la notion de loi de transposition, et l'on prendrait le risque d'ouvrir un débat constitutionnel beaucoup plus large. En tout état de cause, le groupe a considéré qu'il ne lui appartenait d'approfondir sa réflexion sur ce point sans outrepasser sa compétence. Au demeurant, il considère que des améliorations importantes peuvent déjà être apportées aux procédures en cause sans passer nécessairement par une révision de la Constitution.

*

Composition du groupe de travail

Le groupe de travail était composé de :

M. Fabien Raynaud, conseiller juridique du SGCI ;

M. Jean Laporte, directeur des affaires européennes au Sénat,

M. Jean-Pierre Bloch, chef de division des affaires européennes à l'Assemblée nationale,

M. Nicolas Boulouis, maître des requêtes au Conseil d'Etat,

M. Alain Barthez, conseiller au SGG,

Mme Elise Launay, rédacteur au ministère des affaires étrangères (DCE),

Mme Juliette Clavière, chef du secteur Parlements au SGCI.

Réunions du groupe de travail

Le groupe, qui s'est réuni la première fois, au SGCI, le 14 juin, a tenu 4 réunions de travail :

le 29 juin au SGCI,

le 4 juillet au SGCI,

le 10 septembre au Sénat,

le 8 octobre à l'Assemblée nationale.

Il a établi un compte-rendu de chacune de ses séances.

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