ANNEXE
N° V-
AUDITION DE L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES
TÉLÉCOMMUNICATIONS (ART)
LE 15 JANVIER 2002
M. Gérard Larcher, président , a précisé que M. Pierre Hérisson était chargé d'un rapport ponctuel d'information sur le bilan de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications, tandis que lui-même était chargé d'un rapport sur l'évolution du statut de France Télécom, sujet dont le président a fait observer qu'il avait fait l'objet, au cours d'un échange tenu, dans la matinée, entre MM. Alain Juppé et Laurent Fabius, d'une appréciation consensuelle quant à la nécessité de lui faire franchir une nouvelle étape, diminuant la part de l'État au capital.
Le président a souhaité voir aborder quatre sujets :
- le statut de France Télécom et son éventuelle influence sur l'ouverture à la concurrence depuis 1998 ;
- l'évolution du service universel des télécommunications et l'éventuelle inclusion de la téléphonie mobile dans son périmètre ;
- le développement de la concurrence en France, en particulier s'agissant de la boucle locale radio, de la téléphonie mobile de troisième génération et de l'intervention des collectivités locales dans la mise en place des infrastructures de télécommunications ;
- les pouvoirs de l'Autorité de régulation des télécommunications et ses relations avec le Gouvernement et les opérateurs.
M. Jean-Michel Hubert, Président de l'ART a estimé que le statut de France Télécom n'avait pas perturbé le fonctionnement de la régulation, ni l'ouverture à la concurrence, l'élément le plus déterminant ayant été sa position d'opérateur historique et sa position dominante sur les différents segments du marché, davantage que son statut. Il a, à cet égard, observé que la tendance générale, au sein de l'Union européenne, était à une diminution de la part de l'État au capital des opérateurs de télécommunications, cette participation étant nulle dans certains cas. Il a relevé que, si l'État devait ne plus être majoritaire au capital de France Télécom, il conviendrait d'en tirer les conséquences sur le cadre réglementaire du secteur et les pouvoirs de l'ART.
Esquissant un panorama de la concurrence, le président de l'ART a jugé que le marché français était devenu concurrentiel, puisqu'on dénombrait plus de cent opérateurs titulaires de licences. Il a précisé que le téléphone fixe avait été ouvert à la sélection du transporteur et à la présélection au 1er janvier 1998 pour la longue distance et au 1er janvier 2002 pour les communications locales. Il a fait observer que la téléphonie mobile était fortement concurrentielle, Orange y détenant 48 % de part de marché, contre 34 % pour SFR et 18 % pour Bouygues Télécom. Il a précisé que, sur ce segment de marché, l'ART avait agi en faveur d'une meilleure couverture territoriale et d'une baisse du prix des appels sortants comme des appels entrants.
S'agissant de la troisième génération de téléphonie mobile (Universal mobile télécommunications system (UMTS)), M. Jean-Michel Hubert a rappelé que, dès mai 2001, l'Autorité avait pris position en faveur d'une réduction du prix initial des licences UMTS en France et du lancement d'un deuxième appel à candidature, pour les deux licences restant à attribuer.
Se félicitant de la mise en oeuvre récente de ces recommandations, il a relevé que les opérateurs potentiellement candidats à une licence en France déclaraient devoir tenir compte de l'ensemble de leurs engagements sur le marché européen, et notamment des financements très importants engagés pour acquérir des licences en Allemagne et au Royaume-Uni.
S'agissant de l'Internet à bas débit, accessible à l'ensemble de la population via le réseau téléphonique commuté, il a mis en exergue la baisse des tarifs intervenue ces dernières années, depuis l'apparition d'un forfait à cent francs pour 20 heures de connexion, il y a deux ans ; jusqu'à la mise en place d'une interconnexion forfaitaire dans le dernier catalogue d'interconnexion de France Télécom, permettant l'éclosion d'offres innovantes de connexion à Internet.
En ce qui concerne Internet à haut débit, M. Jean-Michel Hubert a considéré que les raccordements se développeraient grâce à une gamme de technologies :
- la boucle locale radio, qui se déploie, même à un rythme plus lent que celui initialement envisagé, compte tenu du brutal retournement de conjoncture. Le président de l'ART précise que l'Autorité serait plutôt encline à constater les défaillances de certains opérateurs de boucle locale radio (BLR) à remplir les obligations de leurs cahiers des charges, qu'à laisser perdurer l'incertitude actuelle- ;
- le câble, qui concerne un tiers des abonnés français au haut débit (180.000 sur un total de 550.000) ;
- le dégroupage, qui permet le déploiement de la technologie ADSL (asynchronous digital subscriber line) sur le réseau téléphonique traditionnel, dossier complexe mais sur lequel le président de l'ART a affirmé avancer avec beaucoup de détermination, la France se situant à un rang honorable en Europe.
M. Jean-Michel Hubert a fait valoir que l'ouverture à la concurrence avait entraîné une baisse très significative des prix pour les consommateurs : 60 % pour le prix moyen de l'accès à Internet, de 27 à 35 % pour le prix moyen des communications longue distance ces trois dernières années. Il a relevé que les opérateurs étrangers avaient une bonne image de la régulation française, peut-être plus discrète que dans certains autres pays de l'Union, mais jugée efficace et lisible. Il a considéré que la concurrence devait être à la fois équitable -la procédure de règlement des différends par l'ART constituant, à cet égard, un outil utile et durable pour envoyer des signaux au marché-, la menace de la constitution d'oligopoles n'étant pas à exclure. Le président de l'ART a affirmé l'objectif d'une pérennité de choix pour le consommateur.
M. Jean-Michel Hubert a rappelé la définition et le périmètre du service universel de télécommunications, relevant que le fonds de service universel, financé par l'ensemble des opérateurs, était une originalité française en Europe, et se révélait d'une mise en oeuvre complexe. Il a fait observer que plus de trois années avaient été nécessaires au Gouvernement pour mettre en place les tarifs téléphoniques dits « sociaux » destinés aux catégories défavorisées.
Le président de l'ART a souhaité une couverture territoriale la plus large possible pour les services de téléphonie mobile de deuxième génération. S'interrogeant sur l'opportunité d'une extension, par la loi, du service universel à la téléphonie mobile, il a considéré que les récentes décisions du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) pouvaient conduire à élargir la diffusion de ces services sur le territoire, sans forcément les inclure dans le service universel. Il a jugé qu'une telle inclusion nécessiterait que soient clarifiées, au préalable, les modalités de prise en charge des financements qui en découlent.
M. Jean-Michel Hubert a fait observer que le récent rapport, remis par le Gouvernement au Parlement, sur la couverture mobile du territoire, faisait état d'un taux de couverture de 91 %, alors que les mesures in situ réalisées par l'Autorité le ramenaient à seulement 83 % de couverture sur la base d'un échantillon représentatif de 100 cantons. Il a affirmé que l'ART mettait à la disposition des collectivités locales, par voie de convention, une méthodologie permettant de mesurer concrètement la couverture des différents cantons.
S'agissant des pouvoirs de l'ART, M. Jean-Michel Hubert a précisé que les nouvelles directives européennes sur les télécommunications devraient être prochainement adoptées puis transposées, quinze mois après leur adoption définitive. Il a mis en lumière quelques orientations fortes de ces directives : la convergence technologique, la poursuite d'une régulation sectorielle, la modification des relations entre la Commission et les autorités de régulation nationales. Il a fait valoir que l'organisation des relations entre l'ART et le Conseil de la concurrence par la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications avait prouvé toute son efficacité. Il a, toutefois, jugé que cette loi pourrait être simplifiée, en particulier en ce qui concerne le partage des compétences entre le Gouvernement et l'ART.
M. Pierre Hérisson, président du groupe d'étude sur la poste et les télécommunications , a demandé si le statut de France Télécom avait constitué un atout ou un handicap pour le développement de la concurrence. Il a souhaité savoir si l'ART jugeait nécessaire des ajustements tels qu'une éventuelle filialisation de certaines activités concurrentielles encore exercées au sein de la maison mère, ou encore un renforcement des obligations de séparation comptable entre les différentes activités. Il a demandé quelle était la position de l'ART sur une régionalisation du service universel des télécommunications, dans l'hypothèse d'une éventuelle extension de ce service à la téléphonie mobile.
Relevant que le nombre d'opérateurs était passé de 133 à 113 au cours de l'année 2001, M. Pierre Hérisson a toutefois constaté que des difficultés similaires étaient observées dans les autres pays de l'Union européenne et a demandé si la France n'était pas, somme toute, un élève moyen de la classe européenne pour l'ouverture à la concurrence.
M. Pierre Hérisson a demandé s'il était envisageable que deux candidats se présentent au deuxième tour d'attribution des licences UMTS et si l'ART retirerait les licences de boucle locale radio attribuées aux opérateurs qui ne satisferaient pas à leurs obligations de déploiement. Il a, en outre, demandé si l'ART, qui avait organisé la procédure d'attribution des licences, se sentait responsable des difficultés actuelles de ce segment du marché. Constatant que les collectivités locales intervenaient, dans une optique d'aménagement du territoire, pour financer des équipements de téléphonie mobile, ou de haut débit, il a demandé si tel ne devrait pas plutôt être le rôle de l'État, selon une logique de péréquation nationale. Il a exprimé ses craintes quant à l'avenir de l'ADSL, compte tenu du retard déjà accumulé depuis trois ans.
Enfin, M. Pierre Hérisson , jugeant que l'ART avait vécu, depuis 1997, sous « l'épée de Damoclès » des conclusions du rapport de M. Michel Delebarre et préconisant une refonte de ses pouvoirs (jamais mises en oeuvre sur ce point précis), il a demandé aux membres du collège de l'ART quel bilan ils faisaient de leurs relations avec le Gouvernement durant cette période.
M. Jacques Bellanger a regretté que la concurrence ait été le thème principal de l'exposé du président de l'ART, alors que l'aménagement du territoire, peu évoqué, se trouve, à son sens, sérieusement remis en cause par l'impossibilité actuelle pour les zones rurales d'être raccordées à Internet à haut débit, les opérateurs n'étant pas enclins à financer de tels investissements.
M. Claude Saunier a considéré que la conjoncture actuelle résultait de l'explosion d'une bulle spéculative autour de l'économie Internet, les opérateurs titulaires d'une licence UMTS repoussant désormais la mise en service de leurs réseaux, dont la rentabilité se révèle bien inférieure à celle un temps imaginée. Il s'est interrogé sur les mesures que l'Allemagne et la Grande-Bretagne pourraient, à l'instar de la France, mettre en oeuvre pour alléger le fardeau financier des titulaires de licences UMTS.
Répondant à M. Pierre Hérisson, M. Jean-Michel Hubert a considéré que le statut de France Télécom n'avait pas constitué un handicap pour la régulation du secteur. Il a mis en valeur la compétence technologique et le dynamisme de cette entreprise, qui a vécu une révolution culturelle très profonde depuis 1996, et s'est félicité de son rayonnement international. Il a toutefois relevé que le statut n'avait pas été sans conséquences sur les modalités de financement de l'acquisition de l'opérateur Orange.
S'agissant d'une éventuelle filialisation de certaines activités de France Télécom, le président de l'ART a considéré que ce processus pourrait s'avérer long et difficile à mettre en oeuvre, et qu'il ne permettrait pas nécessairement de répondre à l'objectif de renforcement du contrôle de ces activités. Un renforcement des obligations de séparation comptable, sous le contrôle du régulateur, semble une orientation plus appropriée.
Il a considéré que, dans l'ensemble communautaire, la France était assez bien située en termes d'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications, surtout si l'on considère l'évolution réalisée depuis seulement 4 ans, contre plus de 10 ans de libéralisation au Royaume-Uni. Il a rappelé que, dès juillet 1999, dans un avis tarifaire, l'ART avait fixé les conditions d'un déploiement de l'ADSL en France, avis qui n'avait malheureusement pas été suivi. Il a affirmé que l'ART travaillait sans relâche à l'amélioration des conditions techniques et financières de l'offre de l'opérateur historique permettant le déploiement, par tous les opérateurs qui le souhaitent, de services ADSL dans le cadre du dégroupage. Il a souligné qu'il convenait de veiller, parallèlement, à l'équilibre économique des réseaux câblés, raccordant un abonné français sur trois au haut débit.
M. Jean-Michel Hubert , faisant observer que deux licences UMTS restaient à attribuer en France, a rappelé que les opérateurs, avant de se déclarer candidats, devaient prendre en compte l'ensemble de leurs engagements financiers sur le marché européen et particulièrement les sommes très lourdes déboursées pour l'achat des licences au Royaume-Uni et en Allemagne. Il a souhaité qu'une approche cohérente, solidaire et européenne puisse aujourd'hui être trouvée sur cette question.
Le président de l'ART a affirmé que l'Autorité n'hésiterait pas à retirer leur licence aux opérateurs de BLR qui n'auraient pas respecté leurs engagements. Revenant sur la procédure d'attribution de ces licences, il a affirmé que le choix de l'ART n'avait pas été arbitraire, mais qu'au contraire il résultait d'une grille de critères objectifs et publics. Il a considéré que seul le retournement de conjoncture expliquait le retard pris dans le déploiement de cette technologie et relevé que la France était le pays d'Europe où la boucle locale radio était la plus avancée.
M. Jean-Michel Hubert a rappelé la doctrine de l'ART concernant l'intervention des acteurs publics en matière de télécommunications : la première responsabilité dans le financement des infrastructures revient aux opérateurs, puis à l'État, sur la base d'une solidarité nationale, et, enfin, aux collectivités locales, les pouvoirs publics n'ayant pas vocation à altérer la logique du marché.
Répondant à M. Jacques Bellanger, M. Jean-Michel Hubert a affirmé que la couverture du territoire était un objectif essentiel de l'ART, mais qu'en matière de haut débit, aucune technologie n'avait, en soi, vocation à couvrir uniformément l'intégralité du territoire, l'Autorité recommandant la plus grande superposition possible de technologies, pour maximiser la probabilité d'une large couverture territoriale des divers accès à haut débit. Il a, en outre, considéré que l'accessibilité du haut débit sur le territoire ne pourrait être que progressive, l'expression de la demande étant un paramètre important pour la réalisation des investissements.
M. Jacques Douffiagues, membre du collège de l'ART , a corroboré l'analyse du président de l'ART s'agissant de l'intervention des collectivités publiques dans le secteur des télécommunications. Il a rappelé qu'une récente réforme du code général des collectivités territoriales avait assoupli les conditions d'intervention des collectivités locales pour la mise en place d'infrastructures de télécommunications passives. Il a toutefois considéré que le récent CIADT de Limoges relevait d'une logique toute différente, puisqu'il posait, pour l'amélioration de la couverture territoriale en téléphonie mobile et en haut débit, le principe d'une intervention première de l'État et des collectivités locales, la contribution des opérateurs ne venant qu'en second. En effet, le Gouvernement a considéré que, pour couvrir les communes ne disposant pas de l'accès au téléphone mobile (soit, d'après le CIADT, 1.480 communes), le financement des infrastructures nécessaires devait être réparti en trois tiers : un tiers pour l'État, un tiers pour les collectivités locales, un tiers pour les opérateurs.
A cet égard, M. Jacques Douffiagues a fait valoir que, si le récent rapport précité du Gouvernement faisait état d'un taux de couverture territoriale en téléphonie mobile de plus de 90 %, les mesures sur le terrain réalisées par l'ART chiffraient ce pourcentage à 83 %. De plus, depuis le CIADT, le vote de la loi de finances donnait à penser que l'État ne prendrait pas en charge sa part du financement des infrastructures nécessaires au complément de la couverture territoriale, tandis que deux opérateurs auraient pris l'engagement d'en supporter l'essentiel, aux côtés des collectivités locales. Il a précisé que l'État avait demandé aux préfets de région de déterminer, avant le 31 décembre 2001, les zones à couvrir en priorité, et que seules onze régions avaient répondu à cette date, les autres demandant un délai supplémentaire pour établir cette cartographie. Il a donc estimé qu'aucune amélioration de couverture ne pouvait être espérée avant le printemps.
M. Jean Boyer s'est inquiété de la persistance de zones non couvertes dans le département de la Haute-Loire et a demandé quand serait signée la convention entre ce département et l'ART pour la mise en place d'un dispositif de mesure.
M. Jean-Michel Hubert a précisé que la Haute-Loire était le quatrième département à signer, le 16 janvier 2002, une convention avec l'ART pour la mise en place de mesures sur le terrain de la couverture en téléphonie mobile.
M. Christian Bècle, membre du collège de l'ART , a fait valoir que ces mesures in situ donnaient aux collectivités des bases objectives pour leurs négociations avec les représentants de l'État, alors que, jusqu'à présent, ces dernières ne pouvaient disposer que d'estimations quant à la couverture des trois réseaux de téléphonie mobile. Il a relevé que la seule obligation aujourd'hui imposée aux opérateurs mobiles était d'acheminer les appels d'urgence des opérateurs concurrents dans les zones que ces derniers ne couvraient pas. Il a fait observer que, si le CIADT avait envisagé de généraliser cette obligation dite « d'itinérance » à l'ensemble des appels, au-delà des seuls appels d'urgence, afin d'accroître la couverture de chacun des trois réseaux aux zones couvertes par l'un d'entre eux seulement, cette hypothèse semblait aujourd'hui abandonnée.
M. Jean-Michel Hubert est revenu sur le brutal retournement de conjoncture du secteur des télécommunications, caractérisé, au cours du premier semestre 2000, par les difficultés des sociétés de la nouvelle économie, et, au cours du deuxième semestre, par les conséquences des prix exorbitants des enchères allemandes et anglaises pour l'UMTS. Il a relevé que les commentaires, un temps critiques, sur la position prudente de l'ART pour l'attribution de ces licences, prônant une soumission comparative plutôt que des enchères, s'étaient désormais retournés, compte tenu de l'évolution de la conjoncture. Il a observé que la décision de l'Union européenne, fixant au 1er janvier 2002 la mise en service de l'UMTS, prise, notamment, sous l'influence des équipementiers de télécommunications, avait été prématurée, comme l'ART l'avait souligné il y a déjà huit mois, l'horizon de mise en place de cette technologie se situant, à son sens, plutôt au-delà de 2004. Il a réaffirmé sa confiance dans la technologie UMTS à cette échéance, et jugé indispensable de dire la vérité aux marchés.
M. Jean-Pierre Vial a demandé des précisions sur l'état des lieux de la couverture mobile précipitamment réalisée par les préfets en fin d'année 2001.
M. Christian Bècle, membre du collège de l'ART , a détaillé la méthodologie de mesures in situ de la couverture mobile mise en oeuvre par l'ART, par opposition aux calculs théoriques de propagation des ondes ayant conduit à l'établissement de la carte de couverture mobile figurant dans le rapport du Gouvernement. Il a rappelé que ces mesures sur le terrain avaient vocation à aider les collectivités locales dans leurs discussions avec les préfets pour la mise en oeuvre des décisions du CIADT, et considéré que ces derniers n'avaient pu disposer, pour le recensement que leur avait demandé l'État, que d'enquêtes orales ou de sondages pour déterminer les zones dont la couverture était insuffisante.
M. Jean-Michel Hubert a remercié la commission d'avoir pris l'initiative de recevoir les membres du collège de l'ART. Il a affirmé que la couverture du territoire était une préoccupation permanente de l'Autorité et indiqué que la satisfaction du consommateur, garante du développement du marché, demeurait la cible ultime de son action. Il a considéré que 2002 serait une année importante pour la réglementation des télécommunications, compte tenu notamment de la transposition à venir des directives européennes récemment adoptées.