N° 285
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
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Rattaché au procès-verbal de la séance du 21 février 2002 Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 avril 2002 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) à la suite d'une mission effectuée en Israël et dans les Territoires palestiniens , du 17 au 21 mars 2002 , par une délégation de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées,
Par MM. Xavier de VILLEPIN, Michel PELCHAT, Mme Danielle BIDARD-REYDET, MM. Daniel GOULET, Jean-Guy BRANGER et Mme Monique CERISIER-ben GUIGA,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Xavier de Villepin, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, André Dulait, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Jean-Paul Delevoye, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Serge Vinçon.
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Proche-Orient |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Du 17 au 21 mars dernier, une délégation de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'est rendue en Israël et dans les territoires palestiniens. La délégation, présidée par M. Xavier de Villepin, était composée de M. Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Daniel Goulet, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga et M. Jean-Guy Branger.
Cette mission est intervenue avant le déclenchement de l'opération « Rempart », à un moment où la violence avait déjà atteint un niveau sans précédent, les attentats d'activistes palestiniens entraînant des ripostes massives de l'armée israélienne.
Au même moment cependant étaient formulées des initiatives diplomatiques inédites : la résolution n° 1397 des Nations unies du 12 mars 2002, prise à l'initiative des États-Unis, la proposition du prince Adballah d'Arabie Séoudite d'une normalisation des relations des pays arabes avec Israël en échange d'un retrait aux frontières de 1967.
Lors du séjour de votre délégation enfin, les États Unis avaient à nouveau délégué le général Anthony Zinni, comme leur envoyé spécial, pour permettre, en vain, la conclusion d'un cessez-le-feu entre les parties.
Quelques jours plus tard, le terrible attentat de Netanhya (26 morts civils israéliens) a déclenché une opération militaire israélienne sans précédent dans les principales villes autonomes et le président de l'Autorité palestinienne était assiégé à Ramallah.
L'évolution dramatique de la situation sur le terrain ne permet pas de discerner aujourd'hui, tout au contraire, une voie de sortie d'une crise d'une telle gravité. Vos rapporteurs se sont efforcés, dans le présent document, de présenter les principaux enjeux d'un conflit dont les éléments de fond, par delà les tragiques événements en cours, n'auront pourtant pas, demain, fondamentalement changé. Il s'agira toujours, comme la communauté internationale y incite désormais unanimement les parties, d'aboutir, le plus tôt possible, à un arrêt des violences pour permettre ensuite la nécessaire cohabitation pacifique de deux États.
Les acquis d'Oslo semblent définitivement évanouis alors même que quelques solutions avaient, en janvier 2001 à Taba, été entrevues sur les questions essentielles du règlement final. Un dialogue quelconque peut-il un jour reprendre entre des interlocuteurs aujourd'hui de nouveau engagés au combat ?
Vos rapporteurs tiennent à adresser leurs remerciements à M. Jacques Huntzinger, ambassadeur de France en Israël et M. Denis Pietton, Consul général de France à Jerusalem, pour la qualité du programme préparé à leur intention. Ils tiennent également à remercier M. Peter Hansen, Commissaire général de l'UNRWA 1 ( * ) , rencontré lors du déplacement au camp de réfugiés de Khan Younes à Gaza et à souligner l'ampleur du travail effectué dans des conditions de difficultés extrêmes par les personnels de cette agence.
A. LE CONTEXTE DE LA MISSION (17-21 MARS)
1. Un niveau de violence sans précédent
L'arrivée de la délégation, le 17 mars dernier, est intervenue à un moment où, après 18 mois d'Intifada, la violence avait déjà atteint un niveau alors inédit. Quelques jours auparavant, à partir du 28 février, l'armée israélienne, en représailles à des actions terroristes, avait conduit des incursions dans diverses agglomérations autonomes palestiniennes et dans des camps de réfugiés en Cisjordanie et dans la bande de Gaza, occasionnant de nombreuses victimes civiles, destructions de maisons et d'infrastructures. A cet égard, les entretiens que votre délégation a pu avoir avec des responsables du comité international de la Croix rouge ou ceux de l'UNRWA ont confirmé les atteintes graves portées au droit humanitaire international -tirs contre des ambulances, sur des personnels médicaux entraînant la mort de plusieurs d'entre eux, des hôpitaux ou des écoles. A la faveur de ces opérations, l'armée israélienne aurait découvert des caches d'armes, des ateliers de fabrication de roquettes et appréhendé des activistes palestiniens.
Dans le même temps, les extrémistes palestiniens avaient poursuivi leurs attaques contre des colonies -de Cisjordanie et de Gaza-, ainsi qu'en Israël même et notamment à Jérusalem, par des attentats suicides frappant indistinctement la population civile.
La multiplication des attentats, devenus plus qu'hebdomadaires depuis la fin du mois de janvier et provoquant plus d'une centaine de morts en quelques semaines a épuisé la résistance psychologique et accru de façon considérable la lassitude d'une grande partie de la population.
L'opinion israélienne est apparue désemparée sur les options politiques qui permettraient de mettre un terme au conflit. Au cours des entretiens avec M. Yossi Sarid 2 ( * ) et M. Yossi Beilin 3 ( * ) , ceux-ci ont fait état de sondages démontrant un soutien croissant aux solutions les plus extrêmes mais aussi les plus contradictoires : expulsion des Palestiniens vers la Jordanie et l'Egypte (25 %), séparation unilatérale (70 %), retrait complet des colonies et expulsion des Arabes israéliens vers la Cisjordanie et Gaza (jusqu'à 40 %). De cette désorientation apparente de l'opinion ressort en fait la profonde lassitude face à un conflit interminable ainsi qu'un désir de paix.
Mais aux yeux d'une majorité d'Israéliens, cette paix semble impossible à construire avec le président de l'Autorité palestinienne. Pour M. Yossi Sarid, favorable au « camp de la paix », il n'y a « pas de pire partenaire qu'Arafat ». Cette conviction d'une absence de partenaire fiable pour débattre de la paix a été exprimée par plusieurs interlocuteurs israéliens de votre délégation (M. Ben Eliezer, ministre de la défense, M. Magen, président (Likoud) de la commission des affaires étrangères et de la défense de la Knesset).
A ce sentiment israélien d'une impasse due à la personnalité du dirigeant de l'Autorité palestinienne et à son incapacité ou à son absence de volonté à s'engager sur la question prioritaire pour Israël de la sécurité et de la lutte contre le terrorisme, répond côté palestinien le sentiment symétrique de l'impasse face au refus israélien d'ouvrir, parallèlement à l'exigence sécuritaire, une voie politique. Celle-ci est considérée comme essentielle pour offrir à la population palestinienne une perspective d'avenir qui réponde à l'aspiration de sa très grande majorité à la paix. Pour les interlocuteurs palestiniens rencontrés, des éléments concrets de règlement doivent pouvoir être proposés par l'Autorité palestinienne à sa population pour rallier derrière elle les fractions réalistes et modérées de la population et les convaincre qu'un règlement est possible.
De fait, votre délégation a pu le constater, les facteurs de désespoir de la population palestinienne sont multiples, en particulier les bouclages répétés et ininterrompus des territoires, dont les incidences humaines, sanitaires, économiques et sociales sont difficilement soutenables. La liberté de mouvement n'existe plus, des familles sont séparées, l'approvisionnement est coûteux, les soins médicaux hors d'atteinte, il faut souvent plusieurs heures pour parcourir quelques kilomètres. C'est pourquoi, pour les responsables palestiniens, tout cessez-le-feu devait être concomitant avec la mise en oeuvre des recommandations Mitchell, plus politiques, tels le gel des implantations ou la levée des bouclages.
Une autre incertitude pour l'avenir provient de la perception, par Israël, de son environnement régional : la menace qui pèse à sa frontière nord, le rôle potentiellement déstabilisateur que la Syrie, voire l'Iran, y tiennent, à travers le Hezbollah, constituent pour Israël, un possible second front dont l'ouverture aurait des conséquences incontrôlables. Les capacités balistiques que l'Iran s'efforce d'acquérir, l'imprévisibilité d'une réaction de l'Irak -suspecté de détenir des armes biologiques et chimiques- à une action conduite contre ce pays viennent assombrir encore un environnement stratégique dont Israël se sent la cible prioritaire. Enfin, la fragilité politique potentielle de pays arabes voisins comme la Jordanie, l'Égypte, voire l'Arabie Saoudite, ajoutent à l'incertitude régionale. Les « dividendes » espérés des transitions politiques récentes en Syrie ou en Iran, ou d'un éventuel changement de régime en Irak, apparaissent à Israël loin de se concrétiser.
Ces multiples hypothèques confortent en Israël un sentiment d'isolement au sein d'une région perçue comme durablement hostile. Il a souvent conduit les responsables israéliens à une conception extensive de sa sécurité, englobant la survie-même de l'État juif, qui a contribué à geler toute avancée dans ses rapports avec ses voisins palestiniens.
L'initiative saoudienne de normalisation, reprise par le Sommet de la Ligue arabe des 27 et 28 mars 2002, est donc particulièrement positive à cet égard, même si à l'une des conditions qu'elle suppose, le retour aux strictes frontières du 4 juin 1967, Israël a toujours préféré la formulation issue des résolutions 242 4 ( * ) (1967) et 338 (1973) du Conseil de sécurité des Nations unies.
2. Des initiatives diplomatiques importantes
La mission de la délégation est intervenue à un moment où étaient formulées plusieurs initiatives diplomatiques pour une sortie politique de crise, qu'elles émanent des acteurs du conflit -plan Peres-Abou Ala- de la communauté internationale, (résolution 1397 du Conseil de Sécurité de l'ONU), ou, plus symbolique encore, du Prince héritier Abdallah d'Arabie Saoudite.
La résolution 1397 du 12 mars 2002 du Conseil de Sécurité a été prise à l'initiative des États-Unis, ce qui constitue l'un de ses éléments novateurs essentiels en ce qu'elle affirme en particulier la « vision d'une région où deux États, Israël et la Palestine, vivraient côte à côte dans des frontières sûres et reconnues ».
Ainsi, pour la première fois, le Conseil de sécurité a affirmé son attachement à la création d'un État palestinien au côté d'Israël. La résolution exigeait également la cessation immédiate et inconditionnelle de toutes les violences et rappelait l'obligation de respecter les normes universellement reconnues du droit international humanitaire. Enfin, la résolution encourageait explicitement les idées exprimées par le prince héritier d'Arabie Saoudite. Par cette initiative, inédite depuis des décennies, les États-Unis adressaient ainsi un message clair au Premier ministre israélien.
• L'initiative saoudienne
Le contenu essentiel de l'initiative formulée par le prince Abdallah d'Arabie Saoudite était la proposition d'une « normalisation totale des relations avec Israël », si ce pays se retirait « de tous les territoires occupés en 1967, y compris Jérusalem, conformément aux résolutions » pertinentes des Nations Unies.
Sur le fond, l'initiative n'est pas totalement nouvelle : elle s'inscrit dans la continuité des propositions du royaume depuis la déclaration arabe de Fès de septembre 1982 qui, à l'initiative du roi Fahd, posait le principe de l'échange des territoires contre la paix. Cependant, le prince héritier, par sa proposition, qui prend en compte les acquis de la conférence de Madrid de 1991, des accords d'Oslo et de neuf ans de processus de paix, explicite la reconnaissance possible d'Israël et affiche la disponibilité de son pays pour une « normalisation totale » avec Israël, alors que l'Arabie saoudite proclamait jusqu'alors qu'il serait le dernier pays arabe à faire la paix avec Israël. Au surplus, dans l'article paru dans le New York Times -avec l'accord du Prince-, des précisions supplémentaires essentielles étaient apportées, en particulier sur l'acceptation saoudienne pour Jérusalem d'une souveraineté israélienne sur le mur occidental et les quartiers juifs de tout Jérusalem-Est ainsi que de la possibilité d'échanges (swaps) territoriaux entre l'État palestinien et Israël.
Dans sa formulation finale le document endossé par la ligue des États arabes lors du Sommet de Beyrouth 5 ( * ) des 27 et 28 mars dernier ne s'écarte pas trop des ouvertures formulées par le responsable saoudien.
Cette proposition, par la qualité de son auteur comme par le moment choisi pour la formuler -lors d'un des cycles de violence les plus forts- a eu un impact psychologique positif dont l'effet, auprès des pays arabes modérés, des États-Unis, voire de certains en Israël, pourrait, le moment venu, être utilement mis à profit.
• Le plan Peres Abou Ala
En décembre 2001, à la suite de contacts noués entre M. Shimon Peres, ministre -travailliste- des affaires étrangères du gouvernement de coalition et M. Abou Ala, Président du Conseil législatif palestinien, un plan conjoint de « sortie de crise » a été formulé. Il était fondé sur trois éléments principaux : un cessez-le-feu total, suivi, dans un délai de huit semaines, de la reconnaissance par Israël de l'État palestinien et de la reprise des négociations sur un statut permanent pour aboutir, dans un délai maximum d'un an, à un accord sur l'ensemble des questions en suspens (territoire, Jerusalem, réfugiés, sécurité...). L'idée de reconnaissance de l'État palestinien comme préalable -et non plus aboutissement- de la négociation sur le statut permanent représente l'élément novateur essentiel de ce document.
Certes, les bases de la reconnaissance de l'État palestinien restaient sujet de litige entre les deux protagonistes du plan : pour M. Peres, la reconnaissance devait se fonder sur les territoires actuellement sous contrôle palestinien total ou partiel, les frontières permanentes étant déterminées ultérieurement sur la base des résolutions 242 et 338. Pour le président du Conseil législatif palestinien, en revanche, la référence en termes de frontières pour toute reconnaissance devait être la ligne du 4 juin 1967.
Pour solutionner ce point, MM. Peres et Abou Ala avaient demandé aux États Unis d'appuyer le plan en produisant une lettre de garantie faisant référence à la ligne du 4 juin 1967 et évoquant la possibilité d'échanges de territoires.
• La proposition française
L'idée française, formulée en janvier 2002 se fonde également sur une reconnaissance de l'État palestinien comme point de départ d'un processus de négociation. Cette proposition avait un triple objectif : provoquer l'effet psychologique pouvant justifier la fin de l'Intifada ; réimpliquer la société palestinienne dans son projet de construction de l'État, établir enfin, entre les deux États, une symétrie d'obligations réciproques.
Cette idée se doublait d'une proposition tendant à organiser, dans les territoires, des élections centrées sur le thème de la paix. Ces élections pouvaient conforter la légitimité populaire de l'Autorité palestinienne dans ses efforts pour réduire les mouvements extrémistes ; confirmer l'adhésion d'une majorité de Palestiniens aux principes de base du processus de paix ; restaurer enfin, chez les Israéliens, le sentiment qu'il existe, chez les Palestiniens, une majorité favorable à la paix et des institutions mandatées pour reprendre les négociations.
Les objections à l'hypothèse d'élections organisées dans les territoires n'ont certes pas manqué pour les détracteurs du projet : dans un climat de violences, elles ne feraient que légitimer les parties les plus radicales. Elles supposaient par ailleurs en préalable le retour durable de la sécurité.
La proposition française a eu le mérite de mettre l'accent sur les compétences constituantes qui pouvaient être celles d'un Conseil législatif renouvelé -en l'occurrence celui-ci n'a été élu en 1996 que pour 5 ans. Elle soulève ainsi un des aspects inachevé du processus législatif pourtant engagé par l'Autorité palestinienne : la promulgation -toujours en attente- d'une constitution garantissant un fonctionnement démocratique de l'instance palestinienne dans le cadre d'un futur État de droit.
Toutes ces propositions ont un dénominateur commun : chacune à sa manière, elles tendent à dessiner un horizon politique, favorable à une sortie de crise, qui soit le corollaire, simultané, de l'exigence d'un cessez-le-feu et d'un retour durable de la sécurité.
La reconnaissance nécessaire d'un État palestinien, jointe à la reconnaissance sous conditions, proposée par les pays arabes, d'Israël et à l'établissement entre eux de relations normales, démontrent que, de part et d'autre, un certain nombre d' « interdits » peuvent être levés. Si l'on y ajoute l'évolution de la position des États-Unis, instamment invités, par l'évolution du contexte sur le terrain, à rééquilibrer et à accroître leur engagement en faveur d'un règlement politique, les éléments pourraient être réunis pour une reprise des négociations dont l'escalade du conflit depuis le 29 mars n'aura que différé l'urgente nécessité.
3. Une dégradation rapide de la situation
La deuxième Intifada a débuté le 28 septembre 2000, au lendemain d'un déplacement controversé de M. Ariel Sharon sur l'esplanade des mosquées. Devant le développement des violences qui s'ensuivit, le Sommet de Sharm el Sheik du 17 octobre 2000 entre Israéliens et Palestiniens -sous le parrainage du président Clinton- décida de mettre en place une commission d'établissement des faits, afin d'expliquer l'enchaînement qui avait conduit à la reprise des violences et de prévenir de tels événements dans le futur. Cette commission internationale, présidée par le sénateur américain Mitchell, remit son rapport en mai 2001 6 ( * ) . Il préconisait à l'intention des parties israélienne et palestinienne un processus en 3 étapes : l'arrêt de la violence, le rétablissement de la confiance, enfin la reprise des négociations.
La mise en oeuvre des dispositions de sécurité a été précisée le 11 juin 2001 dans un document dit document « Tenet » 7 ( * ) -du nom du directeur de la CIA qui en a été l'artisan. La mise en oeuvre de ces dispositions était conçue comme un préalable à celle des recommandations Mitchell -qui vont au-delà de la seule priorité sécuritaire et abordent des questions politiques plus sensibles- notamment le « gel » des colonies. La « séquence » Tenet-Mitchell était, lors de la visite de votre délégation, au coeur des débats entre Israéliens et Palestiniens, les premiers exigeant la réalisation entière et scrupuleuse du plan Tenet en préalable absolu à toute avancée sur les recommandations Mitchell, les Palestiniens exigeant une application simultanée des deux documents, estimant que la focalisation sur la seule sécurité, en dehors de toute ouverture politique concomitante, aboutirait à une impasse.
En dépit des nouveaux efforts déployés par le médiateur américain Zinni, aucun accord n'avait pu être trouvé sur cette « séquence » lors du déclenchement, le 29 mars, des opérations militaires de l'armée israélienne.
* 1 United Nations Relief and Works Agency.
* 2 Chef du parti d'opposition Meretz (gauche)
* 3 Ancien ministre travailliste, ancien négociateur des accords d'Oslo.
* 4 La résolution 242 du 22 novembre 1967a posé le principe d'un retrait des forces armées israéliennes des (version française) ou de (version anglaise) territoires occupés après la guerre de juin 1967.
* 5 Voir en annexe le document officiel.
* 6 Un résumé des recommandations est inséré en annexe du présent rapport.
* 7 Voir une synthèse du document en annexe.