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2. En matière pénale : les délégués et les médiateurs du procureur : des « bénévoles indemnisés » ou des salariés d'association

a) L'apparition des procédures alternatives aux poursuites

Le procureur de la République décide de l'opportunité des poursuites.

Parmi les options qui s'offrent à lui, il peut, lorsque les faits ont été reconnus par leur auteur, recourir à l'une des mesures alternatives aux poursuites prévues aux articles 41-1, 41-2 et 41-3 du code de procédure pénale.

L'article 41-1 lui permet ainsi de procéder préalablement à sa décision sur l'action publique, directement ou par délégation, à l'une des mesures suivantes :

rappel, auprès de l'auteur de l'infraction, des obligations qui résultent de la loi ;

- orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle ;

-régularisation au regard de la loi ou des règlements ;

réparation des dommages résultant de l'infraction ;

- avec l'accord de la victime, médiation entre l'auteur de l'infraction et la victime afin de parvenir à un accord sur un mode de réparation.

Les articles 41-1 et 41-2 lui permettent de recourir, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une personne habilitée, à une mesure de composition pénale. Une telle mesure permet au parquet, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de proposer à l'auteur de certains délits énumérés par la loi, ou de certaines contraventions, des sanctions déterminées, assorties de la réparation du dommage à la victime. La proposition de sanction doit être acceptée par l'auteur de l'infraction et validée par le président du tribunal. Les sanctions susceptibles d'être prononcées sont : une amende, dite amende de composition pénale, l'abandon au profit de l'État de l'objet ayant servi à commettre l'infraction, la remise du permis de conduire ou l'accomplissement d'un travail d'intérêt général. Après exécution de la mesure, l'action publique est éteinte.

Par ailleurs, l'article 12-2 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante prévoit que le procureur de la République, la juridiction chargée de l'instruction, et celle chargée du jugement ont la faculté de proposer au mineur une mesure ou une activité d'aide ou de réparation à l'égard de la victime.

Ces mesures alternatives aux poursuites sont récentes au plan législatif. La mesure de réparation pour les mineurs et la mesure de médiation pour les majeurs ont été prévues par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale. Les autres mesures résultent de la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de procédure pénale.

En fait, ces textes législatifs sont venus consacrer, préciser et étendre des pratiques qui s'étaient instaurées de manière prétorienne sous l'égide des parquets dans les années 1980.

Ces mesures permettent de développer des réponses pénales rapides et diversifiées aux actes de petite et de moyenne délinquance élucidés et donc de réduire de façon substantielle les classements sans suite de pure opportunité, tout en respectant les droits de la victime et ceux de la défense. Une mesure comme la médiation, en permettant à la victime et à l'auteur de l'infraction de se côtoyer, peut en outre être un facteur de rétablissement de la paix sociale.

Le nombre de mesures alternatives mises en oeuvre est en augmentation sensible ces dernières années. Elles se sont élevées à 250.051 en l'an 2000, soit un chiffre représentant plus du triple de celui de l'année 1995, à comparer avec les 628.065 affaires ayant donné lieu à poursuite. Ont été ainsi enregistrées : 116.694 rappels à la loi, 33.491 classements après médiation, 37.424 mesures conduisant au désintéressement du plaignant ou à la régularisation de la situation de l'auteur de l'infraction ainsi que 4.772 classements après réparation par un mineur.

La composition pénale a commencé à être mise en application par certaines juridictions après l'intervention du décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001. L'ensemble des interlocuteurs de la mission a cependant jugé que sa procédure était beaucoup trop lourde à mettre en oeuvre.

b) Les délégués et les médiateurs du procureur

L'ensemble des mesures alternatives aux poursuites peut être mis en oeuvre, par délégation du procureur de la République, par des personnes habilitées : délégués du procureur ou médiateurs du procureur.

Les délégués du procureur, dont l'existence a été consacrée par le décret n° 2001-71 du 29 janvier 2001, ne peuvent cependant pas procéder à l'exécution d'une mesure de médiation pénale.

Les médiateurs du procureur peuvent, quant à eux, mettre en oeuvre toute la gamme des mesures alternatives.

· Les conditions d'habilitation des personnes physiques et des associations

Les articles R. 15-33-30 à R. 15-33-37 du code de procédure pénale fixent les conditions d'habilitation des délégués et des médiateurs du procureur.

L'habilitation couvre le ressort du tribunal de grande instance ou de la cour d'appel. Dans le premier cas, la demande est instruite par le procureur de la République, dans le second cas, par le procureur général. Elle est ensuite soumise soit à l'assemblée générale des magistrats du siège et du parquet du tribunal soit à celle de la cour d'appel.

Il existe deux types d'habilitation : celle des associations et celle des personnes physiques.

Les associations souhaitant obtenir l'habilitation doivent fournir leurs statuts, la liste de leurs établissements, un exposé indiquant leurs conditions de fonctionnement, les informations relatives aux membres de leur conseil d'administration et à leurs représentants locaux ainsi que des pièces de gestion comptable.

Le médiateur ou le délégué du procureur doivent satisfaire aux conditions suivantes :

- ne pas exercer d'activités judiciaires à titre professionnel ;

- ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation, d'une incapacité ou d'une déchéance mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

- présenter des garanties de compétence, d'indépendance et d'impartialité.

Le délégué ou le médiateur du procureur appelé à se voir confier des missions concernant les mineurs doit en outre s'être signalé par l'intérêt qu'il porte aux questions de l'enfance.

Seraient habilités à l'heure actuelle environ 700 délégués du procureurs et 800 médiateurs personnes physiques.

· La nécessité de contrôler davantage des associations ayant un rôle important

Jusqu'à l'intervention du décret n° 2002-801 du 3 mai  2002, les associations devaient soumettre à agrément individuel les personnes à qui elles désiraient confier l'exécution de mesures alternatives aux poursuites. Désormais, l'agrément de l'association sera suffisant.

Celle-ci devra néanmoins faire connaître au procureur de la République les personnes à qui elle est susceptible de confier des missions, le procureur de la République pouvant refuser celles d'entre elles qui ne répondraient pas aux conditions posées par les textes.

Cet assouplissement est dans la ligne de la politique de partenariat avec les associations retracée dans la circulaire du ministère de la justice sur la politique associative en date du 22 février 2002.

La mission regrette cependant la disparition de l'habilitation individuelle des délégués et des médiateurs du procureur, estimant que si l'action des associations est indispensable et doit être reconnue, il importe que l'État continue à exercer au plus près un contrôle sur les personnes apportant leur concours à une activité régalienne par excellence.

En l'an 2000, la chancellerie a dénombré 142 associations ayant pris en charge des mesures alternatives aux poursuites.

Ces associations ont traité un petit nombre des rappels à la loi (9.333 sur 116.694) et peu de mesures de classement sous condition de réparation ou de régularisation (2.650 sur 37.424). La grande majorité des 700 délégués du procureur actuellement habilités sont en effet des personnes physiques, souvent retraités de la gendarmerie et de la police nationales, et non des salariés d'association.

En revanche, les associations ont traité plus de la moitié des médiations pénales ayant réussi (19.382 sur 33.391, soit 58 %), leur taux de succès en la matière étant de 56 %.

Deux principales fédérations d'associations interviennent dans le domaine de la médiation pénale : la Fédération des associations socio-judiciaires « Citoyens et justice », et l'Institut national aide aux victimes (INAVEM).

Les associations de la Fédération « citoyens et justice » intervenant dans le champ de la médiation pénale font de moins en moins appel à des bénévoles et emploient une majorité de salariés, en raison des exigences de professionnalisation liées à la technicité croissante des interventions. Elles ont recruté quelque 150 emplois jeunes, juristes le plus souvent.

En revanche, l'INAVEM fédère un réseau d'associations proposant majoritairement des bénévoles comme médiateurs pénaux.

· Une formation et des rémunérations insuffisantes

Si les textes font référence aux garanties de compétence devant être présentés par les délégués ou les médiateurs, ils n'exigent aucune formation spécifique.

L'École nationale de la magistrature a mis en place, à l'automne 2001, une formation de formateurs destinés à intervenir sur 16 sites à l'attention des délégués du procureur.

La formation à la médiation est assuré principalement par les deux principales fédérations d'associations précitées pratiquant la médiation pénale, auxquelles renvoie d'ailleurs la chancellerie dans ses brochures d'information sur la médiation pénale.

L'article R. 121-2 du code de procédure pénale fixe les conditions de rémunération des délégués et des médiateurs du procureur. Ces derniers sont rémunérés à l'acte, sur frais de justice. Les tarifs sont fonction de la nature de l'acte effectué, de sa durée s'agissant de la médiation ainsi que de la qualité de l'intervenant selon qu'il s'agit d'un particulier ou d'une association qui a passé convention avec le premier président et le procureur général. Ainsi, par exemple :

- pour un rappel à la loi : 7,5 € (11 € pour une association conventionnée) ;

- pour un classement sous condition : 15 € (30 € pour une association conventionnée)

- pour une mission de médiation : 39 € (pour une association conventionnée : 75 €  si la durée de la mission est inférieure à un mois, 150 € si la durée est comprise entre 1 mois et trois mois et 300 € au delà de trois mois).

- pour une mission de composition pénale : 15  € pour la notification des mesures proposées et 7,5 € ou 15 €, en fonction des mesures, pour le suivi de celles-ci (pour une association, respectivement : 30 €, 15 € et 30 €).

Ces tarifs sont augmentés de 7,5 € pour les mesures touchant les mineurs afin de procéder à l'audition des responsables légaux du mineur.

Le ministère de la justice recourt ainsi largement aux particuliers, « bénévoles indemnisés », qui ne sont pas déclarés en dépit d'un arrêt de la Cour de cassation de 1994 censurant cette pratique.

Les associations regrettent que leur action soient marquées du sceau de la précarité en raison du caractère aléatoire de la commande judiciaire dû au fait que le recours à la médiation pénale résulte de décisions individuelles des magistrats. Elles déplorent également la faiblesse de la rémunération qui leur est versée.

Les fonctions de délégué du procureur et de médiateur n'apparaissent donc pas à l'heure actuelle comme de véritables métiers. Leur compétence n'est pas garantie par un niveau de formation minimum et leur rémunération est une simple indemnisation. Cette situation conduit à recruter presque exclusivement des retraités comme délégués du procureur. Plusieurs interlocuteurs de la mission ont souhaité qu'une véritable rémunération soit versée à ces derniers afin de pouvoir mobiliser plus facilement des citoyens encore actifs et mieux formés.

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