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B. L'APPARITION DE NOUVEAUX ACTEURS DE LA JUSTICE

Le développement des procédures alternatives au procès, aussi bien en matière civile que pénale a induit l'apparition de nouveaux acteurs de la justice.

1. En matière civile : les conciliateurs de justice et les médiateurs

a) Les conciliateurs de justice : des bénévoles saisis d'un nombre d'affaires croissant

· Des bénévoles saisis d'un conflit en amont ou au cours d'une instance

Les conciliateurs ont été institués par le décret n° 78-381 du 20 mars 1978, modifié en dernier lieu par le décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996 qui leur a donné l'appellation de « conciliateurs de justice ».

Ils exercent leurs fonctions à titre bénévole dans le cadre territorial du canton. On dénombre en France environ 1.800 conciliateurs de justice exerçant dans 4.000 cantons. Leur nombre a progressé de 35 % depuis 1995.

Ils ont pour mission de faciliter le règlement amiable des conflits portant sur des droits dont les parties ont la libre disposition.

Les matières intéressant l'ordre public telles que l'état des personnes, le divorce, le droit pénal et les rapports entre les particuliers et l'administration sont donc exclues de leur champ de compétence.

En pratique, ils connaissent essentiellement des petits conflits individuels : troubles de voisinage, litiges fonciers, malfaçons, problèmes locatifs ou de consommation, exécution des contrats.

Leur intervention est entièrement gratuite pour les parties.

Ils sont saisis de manière très simple :

- soit directement par le justiciable, par tout moyen (visite, lettre, téléphone), en dehors de toute procédure judiciaire ;

- soit par délégation du juge d'instance dans le cadre d'une procédure devant le tribunal d'instance.

Les conciliateurs peuvent en effet être désignés par le juge afin d'exercer le pouvoir de conciliation que les textes reconnaissent à ce dernier :

- en application des articles 21 et suivants de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 et du décret n° 96-1091 du 13 décembre 1996, ils peuvent être désignés pour procéder à une tentative préalable de conciliation avant une instance, sauf en matière de divorce et de séparation de corps (articles 831 à 835 du nouveau code de procédure civile). La mission du conciliateur ne peut excéder un mois, renouvelable à la demande du conciliateur. Le juge peut y mettre fin à tout moment, d'office ou à l'initiative d'une partie ou du conciliateur ;

- en application du décret n° 98-1231 du 28 décembre 1998, ils peuvent, depuis le 1er mars 1999, être directement désignés en cours d'instance par le juge d'instance, sans formalité particulière, quel que soit le mode de saisine du tribunal (articles 840, 847 et 847-3 du nouveau code de procédure civile). Dans certains tribunaux197(*), des conciliateurs sont ainsi présents à l'audience et interviennent si les parties acceptent la conciliation proposée par le juge. Cette nouvelle procédure tend à être utilisée plus fréquemment ces dernières années.

Les conciliateurs assurent ainsi le plus souvent des permanences :

- dans le local de la mairie du chef-lieu de canton ;

- dans les locaux d'une maison de justice et du droit ;

- dans l'enceinte du tribunal d'instance lors d'une audience.

La présence des parties est obligatoire lors de la conciliation. Le débat est contradictoire et les parties ont la faculté de se faire assister d'un avocat.

En cas de réussite totale ou partielle de la conciliation, le conciliateur établit un constat d'accord qui peut être homologué par le juge pour recevoir force exécutoire. Cette homologation n'est toutefois pas obligatoire.

Les conditions de recrutement des conciliateurs sont les suivantes :

- être majeur ;

- jouir de ses droits civils et politiques ;

- n'être investi d'aucun mandat électif dans le ressort de la cour d'appel où le conciliateur exerce ses missions ;

- ne pas exercer d'activité judiciaire se rattachant au service public de la justice, ni être officier public ou ministériel ;

- justifier d'une expérience d'au moins trois ans en matière juridique et attester d'une compétence et d'une activité qualifiantes pour l'exercice de cette fonction.

Les conciliateurs font l'objet d'une gestion déconcentrée au niveau des cours d'appel, s'agissant de leur recrutement ou du remboursement de leurs frais.

Ils sont nommés par ordonnance du premier président de la cour d'appel sur proposition du procureur général pour une première période d'un an. Ils peuvent être reconduits dans leurs fonctions pour une période renouvelable de deux ans. Ils prêtent serment devant la cour d'appel.

En application d'un arrêté du 15 mai 1997, ils peuvent être indemnisés de leurs frais de déplacement dans les mêmes conditions que celles prévues pour les personnels civils de l'État. En outre, ils peuvent se voir rembourser leurs menues dépenses (frais de secrétariat, poste), dans la limite de 3.000 F par an (460 €) fixée par une circulaire du 30 janvier 1996, sur productions de justificatifs, et après accord des chefs de cour d'appel.

Le conciliateur-type est souvent un retraité compte tenu de l'absence de rémunération et du temps qu'il faut dégager. Il s'agit, pour la plupart, de personnes possédant une bonne connaissance du droit ayant exercé les fonctions de notaire, d'avocat ou de cadre de la fonction publique ou du secteur privé, souvent dans le domaine des ressources humaines.

Conformément aux directives de la Chancellerie, l'École nationale de la magistrature a mis en place, en liaison avec l'Association nationale des juges d'instance et l'Association nationale des conciliateurs de France, un plan de formation des conciliateurs de justice. Un guide méthodologique a en outre été envoyé à tous les conciliateurs. Cet effort de formation mériterait d'être renforcé et systématisé.

· Un nombre d'affaires croissant mais encore insuffisant

En 2000, les conciliateurs ont été saisis de 106.891 affaires. Le nombre d'affaires conciliées s'est élevé à 50.116 (soit un taux de 47 %). Ces chiffres sont en augmentation continue depuis 1995. Si l'on excepte les saisines qui, soit ne rentrent pas dans le champ de la conciliation, soit s'apparentent davantage à des demandes de renseignement juridique, il semblerait que le taux réel de réussite s'élève environ aux trois quart des conciliations réellement tentées, les conciliations ayant échoué parmi ces dernières ne donnant pas toutes lieu par la suite à une instance judiciaire.

A titre de comparaison, les tribunaux d'instance ont traité la même année 489 048 affaires dont 389 942 dans des domaines qui auraient pu entrer dans le champ de compétence du conciliateur. En rapprochant ces deux chiffres, on peut s'apercevoir que les conciliateurs ont été saisis d'un nombre de dossiers représentant un peu plus du quart des dossiers de même nature traités par les tribunaux d'instance (et représentant 80 % de l'activité des tribunaux d'instance).

La potentialité de croissance du nombre d'affaires soumises à la conciliation reste donc élevée.

Encore faudrait-il que les justiciables soient systématiquement orientés vers cette possibilité et que les conciliateurs soient en nombre suffisant pour répondre à la demande.


Sur le premier point, la conciliation a fait l'objet d'un sondage de l'Institut CSA, en octobre 1999, à la demande du ministère de la justice, duquel sont ressortis les éléments suivants :

- 66 % des personnes interrogées n'avaient jamais entendu parler de l'existence de la conciliation ;

- parmi les 34 % qui connaissaient cette procédure, 26 % ignoraient en quoi elle consistait.

L'institution judiciaire devrait s'efforcer de faire connaître davantage cette procédure qui demeure encore ignorée par les justiciables mais donne généralement satisfaction à ceux qui y recourent.

Selon les conciliateurs, les réserves des professionnels, en particulier des avocats, demeureraient vives.

S'agissant du recrutement des conciliateurs, la mission a observé qu'il n'était pas facile de disposer d'un nombre suffisant de personnes qualifiées : la maison de justice et du droit que la mission a visitée à Lormont ne proposait qu'une seule demi-journée par semaine de conciliation, faute de conciliateur disponible. Peut-être faut-il voir dans cette situation la limite du bénévolat dans notre pays.

b) Les médiateurs : des personnes rémunérées sans statut véritable en quête d'organisation de leur profession

· La médiation en général

La médiation judiciaire a fait son apparition dans le code de procédure civile à travers le décret n° 96-652 du 22 juillet 1996 pris en application de la loi n° 95-125 du 8 février 1995. Elle fait l'objet des articles 131-1 à 131-15 dudit code.

Le médiateur est une tierce personne, personne physique ou association, désignée par le juge avec l'accord des parties afin d'entendre ces dernières et de confronter leurs points de vue pour leur permettre de trouver elles-mêmes une solution au conflit qui les oppose.

Le médiateur ne propose pas lui-même de solution au litige. Il est en cela moins directif que le conciliateur dans la conduite des négociations entre les parties.

Si la personne désignée est une association, son représentant légal soumet à l'agrément du juge le nom de la ou des personnes physiques qui assureront l'exécution de la mesure.

La médiation constitue une parenthèse dans la procédure judiciaire. Sa durée initiale ne peut excéder trois mois, renouvelable une fois à la demande du médiateur.

En cas de réussite de la médiation, les parties peuvent soumettre l'accord auquel elles sont parvenues à l'homologation du juge, pour qu'il lui donne ainsi force exécutoire.

Les médiateurs n'ont pas de statut professionnel organisé.

Les personnes physiques doivent remplir les conditions prévues à l'article 131-5 du nouveau code de procédure civile :

- ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation, d'une incapacité ou d'une déchéance mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

- ne pas avoir été l'auteur de faits contraires à l'honneur, à la probité ou aux bonnes moeurs ayant donné lieu à certaines sanctions disciplinaires ou administratives ;

- posséder par l'exercice présent ou passé d'une activité, la qualification nécessaire eu égard à la nature du litige ;

- justifier d'une formation ou d'une expérience adaptée à la pratique de la médiation ;

- présenter des garanties d'indépendance nécessaires à l'exercice de la médiation.

La rémunération du médiateur est fixée par le juge et supportée par les parties qui doivent consigner les sommes nécessaires.

Toutefois les frais incombant à la partie bénéficiaire de l'aide juridictionnelle sont à la charge de l'État en application de l'article 22 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995. Pour l'année 2000, le coût pour l'État de cette mesure s'est élevé à près de 600.000 F (91.000 euros).

· La médiation familiale

La médiation a connu un essor particulier dans le domaine familial.

La médiation familiale vient d'ailleurs de connaître une consécration spécifique dans le code civil, à travers la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale.

Cette loi favorise le recours aux accords parentaux homologués et à la médiation judiciaire. Cette dernière reste soumise à l'accord des parties mais le juge peut imposer à celles-ci de rencontrer un médiateur familial pour suivre une séance d'information sur la médiation.

La proposition de loi relative au divorce adoptée par le Sénat en première lecture au mois de février dernier comprend des dispositions analogues.

La médiation familiale peut également être exercée à titre préventif en dehors de toute action judiciaire. Appelée alors médiation conventionnelle, elle se rapproche du conseil conjugal et n'est pas éligible à l'aide juridictionnelle.

Les acteurs de la médiation familiale sont très divers. Cette médiation s'est en effet développée de manière empirique. Il existerait à l'heure actuelle, en France, environ 230 services de médiation familiale, dont 150 ont adhéré au Comité national des associations et services de médiation familiale créé en 1991 (C.N.A.S.M.F.).

Les caisses d'allocations familiales, les associations familiales, les mairies, les conseils généraux sont des intervenants importants.

Les barreaux ont créé quant à eux, en juillet 2001, une Fédération nationale des centres de médiation qui a vocation à intervenir, notamment, dans le domaine de la médiation familiale.

Selon une étude effectuée en mars 2000 par le C.N.A.S.M.F., les médiateurs familiaux sont des femmes à plus de 78 % et sont âgés de 40 à 60 ans à 81 %. Ils sont majoritairement issus des professions sociales.

Si des associations ont mis au point des chartes de formation et de déontologie de leurs membres, la formation des médiateurs n'est pas organisée au niveau national.

A la suite d'un rapport rendu en juin 2001 par Mme Monique Sassier1(*), un Comité national consultatif de la médiation familiale a été créé par arrêté du 8 octobre 2001 et installé sous la présidence de cette dernière. Il est notamment chargé de faire des propositions sur la formation des médiateurs familiaux, sur l'agrément des centres de médiation et sur le financement de la médiation.

S'agissant de la formation des médiateurs familiaux, il est envisagé que la médiation familiale soit pratiquée par des personnes ayant des expériences professionnelles dans des domaines variés, aussi bien juridiques que sociaux, après une formation d'environ 400 heures se partageant entre théorie et pratique, sachant que la formation serait susceptible d'être adaptée en fonction de l'expérience professionnelle déjà acquise. Les avocats, par exemple, pourraient mettre leurs connaissances juridiques au profit de la médiation, à condition de recevoir une formation aux techniques même de médiation.

La question de la création d'une profession de médiateurs familiaux à part entière, au vu de la spécificité des affaires, ou de l'exercice de l'activité de médiation en complément d'autres activités reste posée.

S'agissant du financement de la médiation familiale, le prix de revient moyen pour les centres de médiation d'une séance d'une heure et demie serait de 230 € (1500 F). Hors participation des collectivités locales, les pouvoirs publics, à savoir les caisses d'allocations familiales et les ministères de la justice et des affaires sociales, consacrent à l'heure actuelle 4,2 millions d'euros à la médiation familiale (28 millions de francs).

Une médiation familiale comprend en moyenne six séances d'une heure et demie. Dans le cadre judiciaire, les parties consignent chacune environ 230 €  (1500 F) avant d'entreprendre la médiation, chaque séance supplémentaire étant facturée au couple environ 120 € (700 ou 800 F), sachant que ces dépenses sont éligibles à l'aide juridictionnelle au contraire des dépenses exposées dans le cadre de la médiation dite conventionnelle.

Les associations subventionnées facturent les heures de médiation conventionnelle selon un barème prenant en compte les ressources des couples et pouvant démarrer à 3 euros pour les plus démunis.

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