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Compensation du handicap : le temps de la solidarité

 

G. AUDITION DE M. JEAN-LOUIS SEGURA, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'ASSOCIATION POUR LA GESTION DU FONDS POUR L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES (AGEFIPH)

M. Nicolas ABOUT, président - Monsieur le Directeur général, après avoir entendu les employeurs du secteur ordinaire et du secteur protégé, nous allons tout naturellement nous tourner vers le financeur de la politique de l'emploi des personnes handicapées. La loi du 10 juillet 1987 a placé l'AGEFIPH au centre de cette politique, non seulement en tant que financeur, mais aussi plus largement en tant qu'interface entre les personnes handicapées, les employeurs et les différents acteurs de terrain.

Vous dirigez l'AGEFIPH depuis 1989. A ce titre, vous avez pu suivre au plus près l'évolution de l'insertion professionnelle des personnes handicapées, mais aussi l'évolution des actions menées en ce sens. Il nous a donc semblé tout à fait opportun et important de vous entendre sur ce sujet.

Peut-être pourriez-vous commencer par nous rappeler brièvement les activités de l'AGEFIPH et ses mutations, avant de passer aux questions de notre rapporteur et des commissaires.

M. Jean-Louis SEGURA - Merci, monsieur le Président. Je dirige cet organisme depuis sa création en 1989, ce qui m'autorise à poser un regard tout à la fois historique et prospectif.

La loi du 10 juillet 1987, qui porte obligation d'emploi, a considérablement modifié le panorama de l'insertion des personnes handicapées dans le milieu ordinaire de travail et dans le secteur protégé, comme cela a déjà été évoqué précédemment. Cette loi avait une très grande ambition, celle de porter à 6 % les effectifs de personnes handicapées accueillies dans le milieu ordinaire de travail, même s'ils sont pondérés par la gravité du handicap. Nous n'avons d'ailleurs toujours pas réglé le problème de la définition de la notion de milieu ordinaire de travail. C'est un débat d'actualité puisque, alors même que nous étions en voie de conclure un projet de collaboration avec l'Etat, au bénéfice de la fonction publique, des divergences d'appréciation entre les partenaires sociaux sur la définition même du milieu ordinaire de travail ont fait que ce projet a momentanément échoué. Je pense qu'à la demande de notre Président, le Gouvernement saisira le Conseil d'Etat pour savoir ce qu'il faut entendre par milieu ordinaire de travail. Les salariés et les fonctionnaires des trois fonctions publiques font-ils partie du milieu ordinaire de travail ? C'est une question qui n'est pas mineure. Si la réponse était positive, elle ouvrirait aux actions de l'AGEFIPH une intervention dans ces trois fonctions publiques. Comme ce débat n'est pas tranché, nous n'avons pas pu conclure sur ce sujet.

Aujourd'hui, la situation se caractérise par environ 4,2 % de quota d'emploi dans le milieu dit ordinaire de travail dans sa conception restreinte, c'est-à-dire le secteur concurrentiel. Parallèlement, nous avons 230.000 demandeurs d'emploi dans les six catégories officielles de demandeurs d'emploi, et non pas seulement des demandeurs d'emploi de première catégorie, selon la terminologie adoptée généralement, c'est-à-dire immédiatement disponibles pour des emplois à temps plein. Cette dernière catégorie représente 135.000 demandeurs d'emploi. Chaque année, environ 120.000 personnes handicapées accèdent à un emploi. De même, chaque année, issues des systèmes de reconnaissance de la COTOREP, entre 80.000 et 100.000 personnes handicapées arrivent sur le marché du travail. Le marché de l'emploi des personnes handicapées se caractérise donc par son caractère extrêmement mouvant. Il existe un flux d'entrées qui est à peine inférieur au flux de sorties et, par voie de conséquence, nous assistons à une stabilisation du nombre des demandeurs d'emploi de première catégorie. Au total, plus de 600.000 personnes handicapées travaillent dans les entreprises du secteur concurrentiel. Cela signifie que beaucoup de salariés handicapés trouvent leur place dans l'entreprise.

Pour permettre la progression du quota d'emploi des personnes handicapées, qui était passé d'environ 3 % en 1988 à 4,2 % aujourd'hui, et ce malgré la récession économique des années 1990, l'AGEFIPH a consacré l'ensemble des moyens collectés sur la période 1989-2001, soit 20 milliards de francs, aux différents dispositifs de soutien de l'emploi. J'ajoute que le fonctionnement de l'organisme a été assuré par la gestion de trésorerie et qu'à aucun moment nous n'avons distrait un seul franc des moyens collectés. Mais au-delà de ce petit exploit de gestionnaire, nous avons affecté un milliard de francs supplémentaires pour la poursuite et la finalisation d'un programme exceptionnel qui va s'achever en 2002. Donc, en matière de gestion globale du dispositif, nous pouvons être assez satisfaits du recyclage positif des moyens que les entreprises nous ont confiés.

En effet, la loi a prévu explicitement que les entreprises avaient le choix, pour s'acquitter de leurs obligations, entre l'emploi lui-même, la sous-traitance, qui a été évoquée avec le milieu protégé, ou, enfin, le versement d'une contribution pour la part subsidiaire, c'est-à-dire pour la part qui reste à couvrir pour assurer l'objectif de 6 %.

Parmi ces entreprises, et c'est d'ailleurs l'objet de l'une des questions que vous m'avez adressées, on dit toujours qu'elles préfèrent s'acquitter de l'obligation d'emploi en versant une contribution. Je ne dis pas que l'AGEFIPH est pauvre (elle dispose même de moyens considérables), mais c'est loin d'être le cas ! En effet, les chiffres exacts en matière d'entreprises contributrices étaient de 37 % de l'ensemble des entreprises assujetties dans le champ de l'UNEDIC en 2001 et de 38 % en 1998. C'est encore considérable, mais l'affirmation selon laquelle les entreprises préfèrent majoritairement verser cette contribution est une contrevérité. On peut ne pas se satisfaire de ces 37 % ou 38 %, mais on ne peut pas non plus dire que la totalité des entreprises choisit cette modalité. D'ailleurs, si tel était le cas, nos moyens financiers seraient plus du double de ce qu'ils sont actuellement. Mon propos n'est pas ici de venir au secours des employeurs, mais simplement de rétablir une vérité statistique.

Aujourd'hui, nous avons l'impression que la situation ne s'améliore pas. Nous sommes à un stade plutôt satisfaisant, mais nous sommes obligés de constater que ce stade constitue un palier durable. Pourquoi, malgré les moyens injectés, n'y a-t-il pas de nouvelle relance de l'emploi ? Je distingue plusieurs raisons à cela. D'abord, des raisons qui touchent aux stratégies individuelles des personnes handicapées. Il y a également des stratégies d'entreprises ou du monde économique, en général, les unes et les autres n'étant pas convergentes.

S'agissant des personnes handicapées, nous savons que se pose, dans bien des cas, un problème de seuil par rapport au plafond de ressources lié au maintien d'un certain nombre de dispositifs allocataires (AAH, ACTP, etc.) et le « couperet » que constitue la fin de la perception de ce régime allocataire, lorsqu'on s'engage dans une démarche d'insertion, peut être dissuasif. Il est donc permis de penser qu'une partie des « vrais-faux » demandeurs d'emploi handicapés, et je ne parle pas ici des 135.000 qui sont en première catégorie et qui, eux, affichent une volonté d'insertion immédiate et à temps plein, se trouvent pénalisés par ce problème des seuils de régimes allocataires.

En ce qui concerne les personnes handicapées, je voudrais également signaler un deuxième obstacle, celui de la qualification professionnelle et de l'âge, puisque nous savons que les personnes handicapées au travail sont d'un âge en moyenne très supérieur à la moyenne des salariés (l'écart est d'environ 10 ans, ce qui est considérable et nous a amenés à constater une sortie du milieu ordinaire de travail plus rapide pour les personnes handicapées que pour les salariés valides).

Le problème de la qualification est, quant à lui, lié au fait qu'aujourd'hui les personnes handicapées qui recherchent un emploi sont atteintes de handicaps survenus au cours de leur vie et non plus des handicaps de naissance. Grâce au ciel, la médecine, la prévention et le dépistage ont fait des progrès considérables. De ce fait, les handicaps que nous constatons aujourd'hui, parmi les demandeurs d'emploi, sont des handicaps de la vie, du travail et du loisir.

Ces demandeurs d'emploi handicapés sont donc des personnes handicapées dont le handicap n'est pas issu du très jeune âge ou de la naissance. Ce handicap est souvent la conséquence d'un accident du travail. Il s'agit par conséquent de personnes dont les emplois occupés étaient des emplois exposés. Or, les emplois exposés sont souvent des emplois à faible qualification. Il n'y a donc pas de raison que ces personnes, qui n'avaient qu'une faible qualification avant leur accident, aient une qualification différente après celui-ci. Ce problème de la qualification est un problème récurrent et très important, sur lequel il faut intervenir.

M. Paul BLANC, rapporteur - M. Segura a déjà répondu à la question que je souhaitais lui poser sur les causes de la distorsion existant entre le nombre de travailleurs handicapés dans le milieu ordinaire par rapport aux inscriptions à l'ANPE.

Entre 1989 et 2001, l'AGEFIPH a consommé tous les crédits dont elle disposait. Mais n'a-t-elle pas également consommé ses réserves ? Et de ce fait, n'y a-t-il pas un transfert du financement vers l'AGEFIPH organisé par l'Etat ?

M. Jean-Louis SEGURA - Les réserves de l'AGEFIPH n'ont pas disparu, même s'il est exact qu'elles sont en régression. Le niveau des réserves nécessaires à la couverture des engagements pluriannuels pris par l'organisme a été évalué à environ 800 millions de francs par la Cour des comptes. Or, nous n'en sommes pas très loin. Nous allons donc normalement, en fin d'année 2002 ou à mi-année 2003 au plus tard, atteindre cet objectif. Nous serons donc revenus à un équilibre emplois-ressources définitivement stabilisé.

S'agissant des transferts financiers de l'Etat vers l'AGEFIPH, la puissance publique a souhaité donner une cohérence plus globale à un dispositif qui n'est plus aujourd'hui limité aux équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) mais concerne également les aménagements de postes de travail et l'accessibilité, ainsi que la garantie de ressources en milieu ordinaire de travail, qui sont désormais assurés par l'AGEFIPH. En outre, nous assurons aujourd'hui entre 97 % et 98 % du financement du réseau « Cap Emploi ». Pour ma part, je ne porterai pas d'appréciation sur l'opportunité de ces transferts.

M. Paul BLANC, rapporteur - L'Etat s'est ainsi déchargé de son devoir de solidarité...

M. Jean-Louis SEGURA - Oui, mais on peut penser que les moyens ainsi économisés ont été affectés à d'autres tâches prioritaires, comme la modernisation des COTOREP.

M. Nicolas ABOUT, président - On peut le penser, et en tout cas l'espérer !

M. Jean-Louis SEGURA - Tel était en tout cas le souhait du moment et l'argument avancé à l'époque. Mais il ne suffit pas de financer un réseau. Cela constitue la partie la plus facile ! Encore faut-il que l'animation, le pilotage et le soutien du réseau « Cap Emploi » dans les différents domaines où des besoins se font sentir soient aussi garantis. En effet, il est toujours possible de financer des structures, sans se préoccuper de savoir si elles rendent effectivement les services attendus.

Je voudrais attirer votre attention sur un autre élément positif. Sur cette période, les effectifs de ce réseau et l'élargissement de sa couverture territoriale a considérablement progressé. Il y a, en ce moment, 1.200 agents d'insertion dans ce réseau.

M. Paul BLANC, rapporteur - Un des intervenants précédents nous a indiqué que l'AGEFIPH finançait aussi l'ANPE dans le cadre d'une convention.

M. Jean-Louis SEGURA - Non. Il y a en effet une convention dans le cadre de la mise en oeuvre du programme d'action personnalisée pour un nouveau départ (PAP/ND), adopté par les partenaires sociaux, mais nous n'apportons pas d'argent à l'ANPE à travers ce dispositif. D'ailleurs, l'ANPE est un établissement public. En revanche, nous sommes cofinanceurs du dispositif PAP/ND avec l'ANPE sur la base des crédits émanant de l'UNEDIC. Il s'agit des moyens que l'UNEDIC, dans le cadre du protocole adopté par les partenaires sociaux et validé par l'Etat, a affectés à ce dispositif, et c'est dans le cadre de la mobilisation du réseau « Cap Emploi » sur la mise en oeuvre du PAP/ND que nous apportons la moitié du financement, c'est-à-dire environ 50 millions de francs. Mais nous ne finançons pas le fonctionnement de l'ANPE.

En ce qui concerne l'avenir, mon sentiment est que notre action a aujourd'hui atteint un palier. Le réseau « Cap Emploi » le ressent d'ailleurs très bien, puisque la progression de ses placements entre 2000 et 2001 a été très faible. Nous constatons depuis fin 2001 et début 2002 une baisse très sensible des insertions. Il y sans doute plusieurs explications, à savoir la conjoncture, qui pousse probablement davantage les employeurs à l'attentisme, la baisse très forte de la mobilisation des contrats initiative-emploi et, parallèlement, une baisse des aides de l'AGEFIPH, puisque la prime à l'insertion a été réduite à partir de l'été dernier.

Toutefois, je ne pense pas que pour un employeur, comme l'a soutenu l'orateur qui m'a précédé, l'aide économique soit décisive. Je crois que la conjoncture est à l'attentisme et que ce que l'on observe sur le marché du travail en général est applicable aux personnes handicapées, peut-être avec un degré de gravité supérieur. Il faudra donc être très vigilant sur les résultats du premier semestre 2002 pour qu'au second semestre des mesures d'accompagnement puissent éventuellement être prises, afin de relancer l'emploi. Si l'emploi ne repartait pas, le quota baisserait et nous entrerions de nouveau dans une spirale négative.

Un employeur est soumis à l'obligation de trouver les compétences lorsqu'il en a besoin et, si possible, à un salaire raisonnable. Or, le problème de la compétence est justement le sujet majeur pour les demandeurs d'emploi handicapés. C'est la raison pour laquelle nous avons beaucoup investi dans le domaine de la qualification. Ce domaine de la qualification des personnes handicapées, tous dispositifs confondus, comprend notamment la formation, les bilans professionnels et la remise à niveau.

Nous sommes passés, en ce domaine, de 224 millions d'euros en 1998 à 541 millions d'euros en 2001. L'engagement sur ce secteur a donc connu une progression considérable, avec des résultats tout à fait satisfaisants, puisqu'en 1998, nous avions enregistré un peu plus de 18.000 bénéficiaires et que nous en sommes à plus de 25.000 en 2001. La progression des engagements financiers se traduit donc par un nombre de bénéficiaires particulièrement élevé, et en particulier dans le domaine de la qualification professionnelle, c'est-à-dire des dispositifs véritablement qualifiants. Nous avons également noté une progression sensible des contrats d'apprentissage et des contrats de qualification sur la même période. Il faut y ajouter l'achat « clés en main », par l'AGEFIPH de 2.500 places auprès de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), dont nous assurons la totalité du financement (formation et rémunération). L'AGEFIPH a donc bien compris, depuis 1998, que la formation professionnelle constituait une priorité pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

S'agissant des schémas régionaux de la formation professionnelle, nous avons aujourd'hui signé des accords avec une quinzaine de régions, avec les Conseils régionaux, l'AFPA et les dispositifs de droit commun. Cette mobilisation en faveur de la formation professionnelle arrive-t-elle trop tard ? Je l'ignore, mais je tiens à souligner que la politique de l'AGEFIPH est une politique complexe, qui doit être « cogérée » par les organisations syndicales, les organisations patronales, les associations et l'Etat. Dans un paritarisme classique avec deux interlocuteurs, les choses sont déjà difficiles, et elles le sont encore plus à quatre ! Mais cette volonté en matière de formation professionnelle est aujourd'hui unanimement partagée et je crois que nous poursuivrons l'effort dans ce domaine.

M. Paul BLANC, rapporteur - On observe, ces dernières années, une augmentation sensible du nombre d'entreprises ayant versé la contribution à l'AGEFIPH. Pensez-vous qu'il s'agit là d'une façon, pour les entreprises, de s'acquitter de leur devoir de solidarité, ou n'est-ce pas plutôt un signe de l'échec de la loi de 1987 ?

M. Jean-Louis SEGURA - Vous allez trouver que je suis un excellent avocat de la cause patronale, mais les faits et les chiffres sont têtus ! Cette augmentation est due à l'augmentation de l'assiette, c'est-à-dire que le nombre d'entreprises assujetties à cette obligation a été porté, de 1997 à 2000, de 120.000 à 133.000, soit une progression de 10 %. Or, vous retrouvez exactement ce chiffre de 10 % d'augmentation en ce qui concerne le nombre de contributeurs.

M. Paul BLANC, rapporteur - Il y a donc davantage d'entreprises de plus de 20 salariés assujetties à l'obligation d'emploi ?

M. Jean-Louis SEGURA - Absolument. Je vais d'ailleurs vous remettre une note à ce sujet, qui vous précise tous les chiffres. Le seul critère pertinent est la part des entreprises contributrices. Or, cette part ne varie pratiquement pas, puisque les chiffres oscillent entre 37 % et 38 %. Nous pourrions évidemment espérer que ces chiffres diminuent, mais tel n'est pas le cas. L'augmentation est bien due à celle de l'assiette des entreprises de plus de 20 salariés.

M. Paul BLANC, rapporteur - Vous avez précédemment évoqué la question de la gestion paritaire et avez parlé des employeurs, des syndicats et de l'Etat. Que pensez-vous du rôle de l'Etat dans ce domaine et partagez-vous le sentiment du patronat, qui appelle de ses voeux une véritable gestion paritaire, c'est-à-dire uniquement entre les entreprises et les syndicats ?

M. Jean-Louis SEGURA - Mon sentiment est qu'il serait inutile de se priver de l'apport du monde associatif dans un domaine où, historiquement, les associations ont joué un rôle prépondérant. Considérer que l'emploi des personnes handicapées peut se gérer exclusivement par une relation bilatérale employeurs-salariés reviendrait donc à se priver de l'apport considérable des associations. En disant cela, je ne réponds pas à la question relative à la place des associations au sein du Conseil d'administration de l'AGEFIPH, et on pourrait imaginer que les partenaires ne remplissent pas tous la même fonction. C'était d'ailleurs, à l'origine, ce que la loi avait envisagé, puisque le collège des associations devait être, en réalité, le collège des personnalités qualifiées, ce qui se concevait parfaitement en raison de leur expérience dans ce domaine.

Les associations ont souhaité être des administrateurs à part entière et c'est d'ailleurs cette volonté des associations qui a amené le patronat à souhaiter, pour sa part, que l'un des articles des statuts de l'AGEFIPH, qui n'est pas sans poser de problèmes en termes de fonctionnement, stipule que pour délibérer, tous les collèges doivent être représentés. Il suffit donc qu'un collège se retire pour que l'institution soit bloquée. Elle l'a d'ailleurs été en 1991, sur initiative patronale, et il y a encore trois semaines, sur un sujet sur lequel il y avait divergence d'appréciation, en particulier sur la conception du milieu dit ordinaire de travail, lors de la négociation de l'accord concernant la fonction publique. Les statuts de l'AGEFIPH méritent donc sans doute d'être toilettés et modernisés au regard de quinze ans d'expérience. Je pense toutefois que nous ne pouvons pas nous passer du rôle des associations, qui est d'ailleurs un rôle d'équilibre et de pondération. C'est aussi un référent sur le vécu des personnes handicapées, qui me paraît tout à fait indispensable.

M. Paul BLANC, rapporteur - Vous estimez donc que l'AGEFIPH doit évoluer dans ses missions. Il est d'ailleurs exact que le financement des organismes de réinsertion n'était pas prévu à l'origine. Comment verriez-vous cette évolution ?

M. Jean-Louis SEGURA - Il faut bien conserver à l'esprit le principe de base selon lequel, parallèlement aux missions de l'AGEFIPH, l'Etat doit continuer à assurer le « pilotage » effectif de la politique de l'emploi des personnes handicapées. Dans ce domaine, la fonction régalienne ne doit pas disparaître au motif qu'un organisme assure la mission. Ce serait une erreur dans la mesure où, comme je le disais précédemment, l'équilibre entre associations, patronat et organisations syndicales est suffisamment complexe pour qu'un pilote apparaisse nécessaire. Même si l'AGEFIPH est investie de prérogatives et de missions, l'Etat doit tout de même déterminer le cap de son action. Nous ne prétendons pas avoir à exercer un mandat politique. Nous et nos partenaires sommes titulaires d'une expertise qui est au service d'une politique, qu'il ne nous appartient pas pour autant de déterminer. Cela doit être clairement exprimé et compris.

Le contenu des missions de l'organisme peut-il évoluer ? Cela est vraisemblable. Il existe en effet des domaines dans lesquels nous avons des progrès à faire. Par exemple, il est notoire que nous affichons une grande ignorance de ce qu'est la population handicapée. Nous avons donc besoin de disposer d'outils d'évaluation, d'observatoires régionaux, voire nationaux. Pour reprendre un terme utilisé dans les entreprises, nous avons besoin de « palpeurs » pour connaître la réalité des choses et pour pouvoir proposer des politiques adaptées.

Par ailleurs, sur la base des financements de l'AGEFIPH et au-delà des 1.200 agents d'insertion du réseau « Cap Emploi », plus de 2.000 autres acteurs sont aujourd'hui mobilisés dans des domaines aussi variés que la formation professionnelle, la création d'entreprises, l'expertise en matière d'adaptation de postes et d'accessibilité et les dispositifs de maintien au travail. Tout cela représente aujourd'hui un nombre d'acteurs d'origines très diverses, qui ne peuvent être efficaces que s'ils partagent, dans leur ensemble, leurs savoir-faire, mais aussi plus globalement leur finalité. C'est pourquoi j'insiste sur le rôle de l'Etat. Lorsque le cap aura été fixé par l'Etat, il sera plus commode de mobiliser l'ensemble de ces acteurs sur la base d'une stratégie déjà définie. L'AGEFIPH peut jouer un rôle, et nous y réfléchissons, dans l'animation de l'ensemble de ces milliers d'acteurs de terrain. A ces acteurs, il faut également ajouter ceux qui oeuvrent dans les dispositifs patronaux pour assurer la mobilisation et l'information des entreprises. Voici donc quelques-unes des pistes d'évolution que j'envisage.

M. Paul BLANC, rapporteur - Verriez-vous ce rôle de coordination dévolu à l'AGEFIPH dans le cadre d'une agence du handicap, par exemple ?

M. Jean-Louis SEGURA - Je sais que, sur ce sujet, votre mouvement a fait des propositions que je trouve intéressantes. La politique en faveur des personnes handicapées ne souffre pas d'un manque de compétences, ni même d'un manque de moyens, mais d'un manque de cohérence et de pilotage national. C'est en tout cas ma conviction profonde. Nous consacrons tout de même deux points de PIB au secteur du handicap, ce qui est considérable, compte tenu des autres priorités que la France doit également affronter. Pour autant, je ne suis pas sûr que nous tirions le meilleur effet de cet effort.

Nous souffrons donc d'un manque de pilotage général. Ce pilotage doit-il prendre la forme d'une agence de l'insertion ? Je l'ignore. Cette éventualité a déjà été évoquée au sujet du fonctionnement des COTOREP. J'observe que, pour l'heure, nous n'avons pas trouvé la formule adéquate pour assurer un pilotage cohérent de l'ensemble de ces acteurs, qui sont d'une extrême diversité, et la cohérence des financements. Or, ces financements proviennent de l'Etat, de la sécurité sociale, du Fonds social européen, des collectivités locales, de l'AGEFIPH, etc.

Une personne handicapée cherchant à faire financer sa prothèse auditive pour des raisons professionnelles doit se livrer à un véritable parcours du combattant pour comprendre comment tous ces dispositifs fonctionnent ! Des efforts sont faits à la base pour essayer de coordonner les choses, à l'image de ce que font les centres d'information et de conseil sur les aides techniques. Des initiatives émanent du secteur social, d'autres émanent du secteur de l'emploi, chacun montant ses propres dispositifs, dans un manque de coordination et de pilotage. Il n'y a pas de chef d'orchestre suffisamment clair, en particulier au niveau départemental !

M. Paul BLANC, rapporteur - L'AGEFIPH pourrait-elle être ce chef d'orchestre ?

M. Jean-Louis SEGURA - Ce n'est pas ce que j'ai dit !