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Mission de contrôle sur l'action en matière de patrimoine (51 mesures pour le patrimoine monumental)

25 juillet 2002 : 51 mesures pour le patrimoine monumental ( rapport d'information )

 

 

II. DES CORPS D'ÉTAT QUI DOIVENT TROUVER LEUR PLACE

A l'issue de cet état des lieux de l'administration des monuments historiques, qui tend à mettre l'accent sur tous les facteurs de grippage voire de blocage de la machine, on serait tenté d'ajouter : et pourtant elle tourne ! Tous les ans, des églises et des chapelles, des maisons et des châteaux sont restaurés, des monuments sont visités, tandis que les menaces qui ont pu affecter telle ou telle cathédrale paraissent sous contrôle.

Aussi, est-il naturel que, dans cette partie du rapport consacrée aux propositions de votre rapporteur spécial relatives aux questions de statut et de répartition des tâches, il soit plus question d'évolution que de révolution.

Le seule novation, encore à expertiser, consisterait dans la création d'organes spécialisés dans la maîtrise d'ouvrage susceptibles de prendre en charge certaines opérations lourdes en régions.

Votre rapporteur spécial se propose de passer en revue certains aspects des conditions d'exercice des trois corps de fonctionnaires sur lesquels repose l'action de l'État en matière de patrimoine. Dans chaque cas il relève le caractère hybride du statut ou des fonctions, ambiguïté que l'on serait tenté de vouloir lever, si tous ne la revendiquaient pas comme un gage d'efficacité et, en définitive, comme la marque constitutive du génie propre au système français de protection des monuments historiques.

A. LES ACMH, ENTRE MONOPOLE ET CONCURRENCE

Les ACMH ne sont pas des agents de l'État comme les autres. A la fois fonctionnaires et membres d'une profession libérale, on peut aussi dire qu'ils s'apparentent, à bien des égards, à des titulaires de charges. Seuls le recrutement par concours, l'existence d'un grade unique, et l'application d'une limite d'âge renvoient au droit commun de la Fonction publique.

Cette spécificité est assez largement justifiée par les caractères propres de leur activité et l'intérêt du patrimoine monumental. Toutefois, une évolution paraît inévitable dans le sens d'une banalisation d'une profession qui, dans aucun autre pays de l'Union européenne ne bénéficie d'autant de privilèges, même s'il faut garder à l'esprit que ceux-ci ont pour contrepartie des obligations non négligeables.

1. Une compétence rarement contestée une présence incontournable à tous les stades

L'ACMH est le maillon fort de la chaîne de l'action de l'État en matière de monuments historiques. Présent à tous les stades des opérations de restauration, il est le point de passage obligé et difficile à contourner pour tous les monuments classés.

a) Des fonctions mixtes opérationnelles et de conseil

Le décret n° 80-911 du 20 novembre 1980 modifié précise les compétences des architectes en chef des monuments historiques. L'architecte « en chef » participe d'abord, en tant que conseil, à l'exercice du pouvoir de contrôle de l'État : il fait des propositions ou donne son avis en vue de la protection des immeubles, il participe à la surveillance des immeubles classés ou inscrits, il peut proposer toute mesure pour leur bonne conservation, il donne un avis préalable de projets de travaux pour les immeubles classés, il est compétent pour veiller à la conformité des travaux et peut faire des propositions pour la mise en valeur des immeubles protégés.

En revanche, il bénéficie pour ses autres missions d'un monopole. Il a, dès lors que la gestion est subventionnée par le ministère de la culture, l'exclusivité de la maîtrise d'oeuvre des travaux entrepris sur les immeubles classés, que ces immeubles appartiennent à l'État ou non, étant entendu que ce monopole trouve sa limite dans les compétences des ABF en matière de travaux d'entretien.

Fonctionnaires recrutés par un concours, dont la limite d'âge est fixée à 45 ans, les ACMH sont aussi des professionnels libéraux inscrits à l'ordre des architectes et travaillant dans les mêmes conditions que leurs collègues privés. Ils peuvent exercer leur activité à titre privé sous la seule réserve d'avoir besoin d'une autorisation pour exécuter des travaux dans le périmètre de visibilité des monuments dont ils ont la charge.

Libre de fixer le nombre d'ACMH, l'Administration l'est aussi pour déterminer les monuments qui leur sont affectés. En fait, celle-ci définit la compétence de l'ACMH par référence à un ressort géographique ou à des monuments nommément désignés.

Le monopole, dont bénéficie l'ACMH dans les circonscriptions qui lui sont attribuées, a aussi pour contrepartie des contraintes non négligeables. La profession insiste beaucoup sur l'existence, pour l'ACMH, d'une obligation de service, obligation qui assure l'égalité de traitement des monuments, dès lors qu'ils présentent l'intérêt pour l'histoire ou les arts qui est justifié par leur statut. Effectivement, mobilisable pour les grands monuments de son département, l'ACMH l'est aussi pour les plus modestes éventuellement situés dans les endroits les plus difficiles d'accès et ce, quelle que soit l'importance des travaux envisagés ; en outre, il est immédiatement disponible en cas de catastrophe, comme on l'a vu notamment lors de l'incendie du Parlement de Rennes, dont les conséquences dévastatrices ont été plus limitées, grâce à la présence sur le terrain de l'architecte en chef responsable.

b) Un monopole de maîtrise d'oeuvre aux contours parfois compliqués

Les évolutions constatées dans la nature du patrimoine protégé qui comporte une part de plus en plus importante d'immeubles du XXème siècle, de jardins, ou d'établissements industriels, tout comme la diversité des opérations de réaménagement qui ont souvent pour objet la réutilisation du monument, ont conduit l'Administration à chercher à clarifier l'intervention des différents maîtres d'oeuvre qualifiés.

Cette circulaire en date du 18 septembre 2000 qui fait état du caractère mixte du statut des ACMH, à la fois fonctionnaires et professionnels libéraux, traite d'abord de leur mission vis-à-vis des propriétaire privés ou publics.

Pour les opérations de maîtrise d'oeuvre portant à la fois sur les parties classées du bâtiment et comportant des travaux neufs importants, les principes directeurs sont les suivants :

· si les travaux neufs sont minoritaires, leur inclusion dans la mission de l'architecte en chef s'impose ;

· si les travaux neufs sont majoritaires, mais si l'impact sur le monument n'est pas négligeable, c'est à l'ACMH qu'il incombe de définir le cadre d'intervention du maître d'oeuvre au niveau de la programmation pour bien fixer, avant même la consultation des maîtres d'oeuvre, les exigences liées à la conservation du monument. Selon les cas, cela devrait se traduire soit par l'octroi à l'ACMH d'une mission d'assistance à maître d'ouvrage, soit par un marché en co-traitance avec le maître d'oeuvre désigné, ce qui n'est possible que lorsqu'il n'y a pas de concours ;

· si les travaux confiés à un maître d'oeuvre n'ont qu'une incidence accessoire sur le monument, les deux maîtres d'oeuvre se verront attribuer des marchés séparés.

Compte tenu de la complexité croissante des opérations, l'ACMH lui-même ou le maître d'ouvrage, conformément à l'article 8 du décret n° 87-312 du 5 mai 1987, peuvent s'entourer du conseil de spécialistes.

Il faut rappeler ici les limites des prérogatives des ACMH. A l'occasion de travaux de modernisation d'un ascenseur à la Comédie française, l'Administration a été amenée à se poser la question de la délimitation exacte du monopole des ACMH, tel qu'il résulte de la combinaison des textes statutaires et de la loi de 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique.

Le décret n° 80-911 du 20 novembre 1980 dispose dans son article 3 que « sous réserve des travaux confiés aux architectes des bâtiments de France en application du décret susvisé du 21 février 1946, les architectes en chef des monuments historiques sont chargés, en qualité de maîtres d'oeuvre, d'établir les projets et les devis et de diriger l'exécution des travaux sur les immeubles classés lorsque la maîtrise d'ouvrage est assurée par les services relevant du ministre de la culture ou lorsque les propriétaires reçoivent une aide financière au titre de la loi du 31 décembre 1913. »

Ce texte doit pourtant s'apprécier au regard de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985, dite « loi MOP », qui a prévu l'attribution des marchés et maîtrises d'oeuvre par les personnes publiques dans un système très concurrentiel. L'article 20 -1 exclut ainsi les opérations de restauration des édifices protégés en application de la loi du 31 décembre 1913, ce qui, interprété strictement, aboutit à ouvrir à d'autres maîtres d'oeuvre les travaux d'aménagement dans les monuments historiques n'ayant pas spécifiquement pour objet leur restauration. C'est ainsi que la modernisation d'un ascenseur a pu être soustraite au monopole des ACMH dans la mesure où les travaux en cause n'ont pas de lien direct avec la conservation de l'édifice.

c) La qualité et le suivi mais au prix fort

Les connaissances techniques et le souci du patrimoine des ACMH sont rarement mis en cause. Votre rapporteur spécial a pu apprécier à plusieurs reprises sur le terrain au contact des monuments eux-mêmes leur haute compétence. Il a vu comment des professionnels de grande qualité pouvaient s'imprégner du génie d'un monument et quel pouvait être l'intérêt de l'existence d'un lien fort, personnel et durable, entre un monument et un homme, qui est une source de cohérence et de continuité. Mais à quel prix ?

Aux différentes missions des architectes en chef correspondent trois modes de rémunération :

1°) des vacations tarifées à l'acte pour les missions de contrôle et de protection ;

2°) des forfaits négociés pour les études préalables ;

3°) des honoraires en pourcentage des travaux projetés pour la responsabilité du maître d'oeuvre.

A cela s'ajoute, pour les ACMH ayant la qualité d'inspecteurs généraux, une rémunération forfaitaire supplémentaire de l'ordre de près de 2.000 €  par mois.

En ce qui concerne les revenus des ACMH, on dispose essentiellement des conclusions du rapport de M. François Cailleteau. Celui-ci conclut que les chiffres d'affaires des ACMH se situent en moyenne aux alentours de 4,6 M € (30 millions de francs) mais avec de fortes variations, puisque l'intervalle interdécile va de 1,4 à 8,7 9 à 57 millions de francs. Sa conclusion est que la rémunération des ACMH est globalement convenable comparée à celle des fonctionnaires de rang équivalent, avec encore une fois, de très fortes disparités, puisque l'on peut aller jusqu'à 122 000 € 800 000 francs pour les inspecteurs généraux, ce qui fait dire à M. Cailleteau que les « ACMH appartiennent à la minorité des architectes qui réussissent », si l'on compare leur rémunération à celle de leurs confrères libéraux.

Un autre point de comparaison est le taux d'intervention des ACMH qui ressort à un peu plus de 13 %, soit un pourcentage assez proche de ceux applicables en matière de maîtrise d'oeuvre des ouvrages publics s'agissant d'opérations de constructions neuves ou de réhabilitation, étant entendu qu'à certains égards les tâches demandées aux ACMH sont moins complexes que lorsqu'il s'agit de concevoir un ensemble ex nihilo.

La Cour des comptes dans son rapport public 2001 ne semble pas partager les conclusions du rapport de l'Inspection des Finances, dont il ressort que les rémunérations ne sont pas dans l'ensemble anormalement élevées. Elle souligne que si la moyenne annuelle des rémunérations perçues entre 1995 et 1999 par les ACMH, est, avec 0,32 million d'euros, relativement modérée, on relève de fortes disparités individuelles, puisque les montants vont d'un peu moins de 100.000 euros à plus du million d'euros pour les mieux placés, pour conclure : « Toujours est-il qu'en dépit des multiples allègements que comportent leurs interventions par rapport à une maîtrise d'oeuvre complète, notamment du fait du concours que leur prête les VMH [vérificateurs de monuments historiques], le niveau moyen de leurs honoraires est apparu élevé, puisqu'il ressort, selon le ministère à 13,1% du coût des travaux. »

Votre rapporteur spécial a rappelé ces chiffres comme des éléments à porter au débat mais ils ne lui ont pas paru constituer un critère déterminant pour l'appréciation de la valeur du système.

Il n'est d'ailleurs guère d'alternative au système actuel dans la mesure où la fonctionnarisation des ACMH dans leur ensemble n'est ni possible ni souhaitable. D'une part, les architectes fonctionnaires, qui se contenteraient de délivrer des autorisations sans avoir la responsabilité et l'expérience de la conduite des opérations perdraient une grande part de leur légitimité à la façon des médecins-conseils de la sécurité sociale. D'autre part, compte tenu de la qualité des personnels nécessaires, recruter des collaborateurs fonctionnaires créerait des lourdeurs de gestion considérables dans un secteur où l'activité reste naturellement fluctuante. La profession rappelle volontiers, qu'il y a quelques années, l'Administration avait accepté qu'un ancien ABF devenu ACMH, conserve son statut de fonctionnaire salarié et en conséquence soit doté d'une agence interne à l'Administration. Le coût de revient d'une telle structure a été jugé peut favorable à l'État au regard de la souplesse et de l'efficience des agences traditionnelles à fonctionnement libéral.

La question est d'ailleurs moins de savoir si le revenu que certains ACMH ou même que l'ensemble de la profession tire de son monopole est trop élevé, que de savoir si ce monopole est nécessaire à la protection du patrimoine monumental national et s'il ne comporte pas des effets pervers fonctionnels.

A cet égard, on ne peut pas passer sous silence les conséquences déresponsabilisantes pour les ACMH que constitue le fait de passer par un vérificateur des monuments historiques indépendant, choisi par l'Administration.

D'abord, comme l'ont fait remarquer l'inspection des Finances et la Cour des comptes, leurs émoluments, qui représenteraient environ 1% du montant des travaux, viennent, à la différence de la maîtrise d'oeuvre de droit commun, s'ajouter à celles des ACMH pour rendre la prestation globalement onéreuse ; mais, plus grave sont les effets pervers du système, puisque les ACMH se déchargent de l'aspect économique sur des intermédiaires qui, au vu du faible taux de leur rémunération, sont obligés, bien souvent, de compléter leurs ressources en proposant directement ou indirectement aux entreprises d'établir leur factures. Au total, les vérificateurs sont présents à tous les stades de l'établissement des devis au contrôle de l'exécution en passant éventuellement par l'établissement des factures, ce qui crée des risques de confusion des genres et en tous cas n'incite pas les ACMH à être attentifs à la dépense, puisqu'ils n'ont pas la responsabilité économique pleine et entière des opérations.

2. Que peut-on conserver de la spécificité de leur statut ?

Si le système est apparu critiquable à votre rapporteur spécial, c'est moins par le niveau de rémunération qu'il permet, que dans l'autonomie qu'il offre individuellement et collectivement aux architectes en chef. En forçant le trait, on peut dire que les ACMH ont tendance à pratiquer l'auto-prescription [mais c'est aussi le cas des facteurs d'orgues] dans le cadre d'un système d'auto-inspection, bref qu'ils participent d'un système, sinon sans sanction ni obligation, du moins sans véritable concurrence ni contrôle.

a) La question de l'auto inspection plus facile à régler que celle de l'auto prescription

Si, comme l'a fait remarquer l'une des personnes auditionnées, si les ACMH sont individuellement remarquables, ils participent collectivement d'un système corporatiste comportant certains effets pervers.

Il est clair que la quasi-indépendance de ces professionnels, le fait qu'ils soient prescripteurs et exécuteurs des travaux, le fait également qu'ils s'auto-contrôlent au niveau de l'inspection générale, compte tenu du principe de contrôle mutuel mais aussi de la commission supérieure des monuments historiques où ils sont fortement représentés, peuvent donner lieu à des dérives.

Sans aller jusqu'à l'exemple caricatural du donjon du château de Falaise - où est né Guillaume le conquérant-, les ACMH ont assez souvent tendance à préférer les projets « gratifiants », c'est-à-dire ceux qui leur permettent d'exprimer leur connaissance des monuments et leur virtuosité technique - certains ajoutent, mais ce n'est à l'évidence pas une motivation importante, de toucher des honoraires plus importants. Et il est vrai la recherche de la perfection, qui semble animer la profession dans tous les cas de figure, devrait être sans doute réservée aux monuments les plus remarquables.

« Less is more », l'aphorisme de l'architecte Ludwig Mies van der Rohe, dont on fait un des pères du courant minimaliste, devrait être sinon la règle d'or, du moins la règle de droit commun, en lieu et place d'un perfectionnisme omniprésent.

(1) Pour des inspecteurs généraux fonctionnaires

En ce qui concerne les inspecteurs généraux, il semble que l'on aille vers une forme de consensus sur la suppression du système actuel dans lequel un ACMH, inspecteur général, cumule sa fonction de contrôle avec l'exercice de son activité d'architecte dans des conditions de droit commun.

Déjà, on a mis au fin système de l'inspection mutuelle dans lequel deux inspecteurs généraux se contrôlaient réciproquement.

Une nouvelle étape consisterait à s'orienter vers un système où les inspecteurs généraux recevraient un traitement, sans doute à un niveau élevé dans les échelles lettres sans cesser toute activité d'architecte dans la mesure où ils se verraient confier un nombre limité de monuments choisis bien sûr parmi les plus prestigieux, pour leur permettre de garder « la main » et donc de conserver une légitimité technique.

Bien que le rapport précité de l'inspection des Finances se déclare sceptique sur une fonctionnarisation de la profession, car il faudrait payer les ACMH à des « tarifs inconnus » dans la fonction publique, il semble que la formule mixte réservée aux seuls inspecteurs généraux soit viable, même si elle ne résout pas toutes les difficultés.

Il faudra trouver une solution aux questions de retraites des ACMH inspecteurs généraux, qui sont actuellement affiliés au régime de droit commun des architectes, dans la mesure où la réduction de la part libérale de leur activité devrait amoindrir leurs possibilités de payer leurs cotisations.

De même, il faudra que le ou les monuments prestigieux qui leur seront affectés, leur permettent de maintenir une agence, ce qui n'est absolument pas évident.

Enfin, le contrôle des monuments phares au sujet desquels la compagnie des ACMH, qui accepte le principe d'une telle réforme, parle « d'extraterritorialité » devra lui aussi être organisé sur une base qui ne peut être que collégiale et qui doit laisser la place à des personnalités extérieures, éventuellement étrangères.

(2) La difficile séparation entre conception et exécution, étude et réalisation

La compagnie des ACMH considère qu'il est très important de ne pas briser la chaîne de compétences allant de l'étude à la réalisation.

Bien que certains des professionnels qu'il a rencontrés se soient déclarés prêts à se contenter de réaliser les études préalables pour laisser à d'autres maîtres d'oeuvre le soin d'exécuter le projet, votre rapporteur spécial ne croit guère à la piste consistant à séparer la conception de l'exécution.

Difficilement concevable pour les monuments importants, surtout lorsque le projet se traduit pour un changement majeur dans l'affectation du bâtiment et donc une certaine interaction entre maîtrise d'oeuvre et maîtrise d'ouvrage, une telle séparation ne l'est guère moins s'agissant de petites opérations, déjà peu rémunératrices mais qui perdraient vraiment tout intérêt pour le maître d'oeuvre désigné qui serait réduit au rôle de super chef de chantier.

Pour votre rapporteur spécial, le système n'est pas forcément viable pour les grosses opérations où personne sans doute n'y trouverait son compte : ni l'ACMH qui serait obligé d'abandonner son « bébé », ni l'architecte d'exécution, qui ne pourrait pas ne pas se sentir frustré et chercher à se libérer des contraintes du programme qui lui a été fixé, ni le maître d'ouvrage enfin qui se priverait d'éléments de souplesse et de sources de synergies et devrait gérer des conflits potentiels.

b) Des perspectives d'évolution à législation constante

Soucieux de prendre les devants, les ACMH ont présenté à l'administration le diagnostic et les perspectives d'évolution de leur métier.

Votre rapporteur présente ici celles de leurs propositions qui lui semblent les plus intéressantes et qui rejoignent en partie ses propres idées de réformes, au moins pour la partie de celles-ci qui peuvent être mises en oeuvre à législation constante en matière de monuments historiques.

Bien que votre rapporteur spécial rejoigne un certain nombre d'ACMH pour envisager favorablement une augmentation progressive du nombre des ACMH, le projet s'inscrit dans un autre contexte. Il ne s'agit pas de faire évoluer la profession vers une organisation territoriale fondée sur le département, mais de faire jouer plus largement la concurrence.

(1) Deux mesures techniques : mobilité et réévaluation des vacations

Deux mesures envisagées par la profession recueillent l'adhésion sans réserve de votre rapporteur spécial. Il s'agit de :

· l'instauration d'une mobilité obligatoire pour les ACMH qui ne pourraient pas rester plus de 6 à 12 ans dans une même circonscription ;

· du relèvement important des vacations perçues pour les missions de conseil de la direction du patrimoine, relevant de l'article 2 du statut, suivant en cela les propositions du rapport de M. François Cailleteau.

(2) L'augmentation du nombre des ACMH une question de concurrence ou de territorialité ?

La compagnie des ACMH préconise une augmentation progressive du nombre d'ACMH dont la circonscription de droit commun pourrait alors être le département.

Votre rapporteur spécial est d'accord sur le principe d'une augmentation mais pour des raisons et suivant des modalités très différentes.

Loin de redimensionner le monopole de maîtrise d'oeuvre des ACMH pour lui donner un cadre départemental dans un souci louable de rapprochement du terrain, votre rapporteur spécial place l'accroissement quantitatif dans la perspective d'une désectorisation de la profession, par ailleurs ouverte à d'autres professionnels français ou étrangers, dans le cadre d'une procédure d'agrément. Il s'agit de faire jouer la concurrence et non de recadrer un monopole, sur une base qui sera dans certains cas non viable sur le plan économique compte tenu de la répartition des monuments historiques entre les départements.

Certes, l'idée à laquelle se seraient ralliée bon nombre d'ACMH, que l'on peut résumer par la formule, 1 département = 1 ACMH, n'est pas dépourvue d'intérêt aux yeux de votre rapporteur spécial du point de vue de l'organisation de l'entretien des bâtiments protégés. L'entretien pourrait être assumé conjointement par l'ABF et l'ACMH, voire complètement par ce dernier, l'ABF se contentant de sa compétence en matière d'abords.

Le statut des ACMH doit être revu pour transformer le monopole individuel dont ils bénéficient en monopole collectif et l'adapter à ce que votre rapporteur croît être tôt ou tard une nécessité imposée par notre intégration dans l'Union européenne.

Plutôt que d'organiser un tour extérieur ouvert aux professionnels étrangers -qui auront du mal à ne pas apparaître comme les otages d'un régime de monopole -, il faut aller vers un système d'agrément.

On pourrait ainsi offrir un débouché officiel aux architectes du patrimoine formés par le centre de Chaillot et faire travailler, indépendamment de tout numerus clausus, des architectes étrangers ayant fait preuve de leur capacité, éventuellement sur un type de bâtiment particulier, sans avoir besoin de les intégrer de façon permanente à l'organisation française et en donnant un contenu à la notion de libre prestation de service et pas seulement à celle de liberté d'établissement.

Un tel schéma de normalisation progressive, dans une perspective européenne d'une profession qui n'est pas sans rappeler par ses conditions d'exercice des professions réglementées telle celle des commissaires-priseurs, soulève un certain nombre de difficultés.

D'une part, il n'est pas évident que l'augmentation du nombre d'ACMH ou assimilés, actuellement à peine plus d'une cinquantaine, ne compromette pas l'équilibre économique des gros comme des petits cabinets, les uns, parce qu'ils verront leurs marges rognées ou des affaires importantes leur échapper, les autres, parce qu'ils auront du mal avec la désectorisation que l'on propose de programmer, à maintenir un plan de charge suffisant.

D'autre part, certains se demandent si l'on trouvera des architectes compétents pour effectuer les études préalables de tous les petits monuments perdus au fond des campagnes, qui ne feront pas espérer de chantiers suffisamment importants. Il faut bien admettre que les revenus confortables dégagés sur les grosses opérations servent à financer les petites et que cette mutualisation devrait disparaître dans un contexte de concurrence.

Telles sont les raisons pour lesquelles l'ouverture de la profession d'ACMH doit être prudente et prendre au début la forme d'un élargissement des secteurs de compétence des ACMH offrant aux propriétaires et, notamment, au CRMH, une plus grande possibilité de choix.