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Mission de contrôle sur l'action en matière de patrimoine (51 mesures pour le patrimoine monumental)

 

C. LES CRMH TUTEURS REGALIENS ET/OU RESPONSABLES OPÉRATIONNELS ?

La situation actuelle dans laquelle l'État est représenté par un conservateur au niveau régional est relativement récente.

A l'origine, le système de protection des monuments historiques reposait sur des inspecteurs qui était en général des architectes, dont la compétence s'étend aux objets, y compris, si l'on se réfère au rapport Guizot, ceux des musées s'ils sont par leur histoire liés à celle d'un monument.

A la fin du XIXème siècle, le système commence à se structurer : les architectes se voient le premiers attribuer un statut qui définit leur mission, leurs territoires, les modalités d'admission au corps, puis leur identité administrative par le titre d'architecte « en chef », désignant le territoire géographique dans lequel ils exerceront leur mission, tandis que, dans le même temps, une inspection générale des monuments historiques chargée des objets d'art est créée.

Malgré une réforme du statut des inspecteurs des monuments historiques en 1935, qui laisse subsister un certain flou, cette architecture va rester inchangée jusqu'en 1975, date à laquelle une circulaire étend les missions des inspecteurs, puisqu'il leur est demandé d'émettre des avis sur les projets de restauration des immeubles protégés, dans le cadre de leur compétence d'historien de l'art.

Après le rattachement en 1978 des conservateurs régionaux des bâtiments de France au ministère de l'urbanisme et du logement, un décret du 12 mai 1981 tirant les conséquences de l'éclatement de la direction de l'architecture, a créé des emplois des emplois de conservateurs régionaux des monuments historiques placés auprès des DRAC.

En 1995, les inspecteurs des monuments historiques, qui, jusque là, fonctionnaient à la manière des ACMH d'aujourd'hui, c'est-à-dire avec des circonscriptions certes définies sur une base départementale mais sans continuité territoriale et surtout sans obligation de résidence, sont installés avec leurs collaborateurs en région.

L'idée d'une administration régionale des monuments historiques est donc relativement récente. Si certains observateurs ont pu remarquer que le conservateur régional des monuments historiques avait du mal à s'imposer, il faut aussi y voir la conséquence de la jeunesse de la fonction et non celle d'un défaut de compétence ou de carrure des titulaires des postes sortis au moins pour les plus récents de l'École du Patrimoine.

S'il convient de chercher à renforcer le poids du CRMH en sa qualité de maître d'ouvrage, la technicité croissante de celle-ci conduit à envisager la création d'agences spécialisées dans la maîtrise d'ouvrage pour les assister dans la conduite des opérations relativement lourdes ou complexes.

1. Un généraliste du patrimoine à la fois chef d'orchestre et chef d'équipe

Les missions des conservations régionales des monuments historiques sont définies par une circulaire du 3 août 1995 qui vient compléter celle du 2 décembre 1987 relative au fonctionnement des directions régionales des affaires culturelles.

Le chef du service, le conservateur régional des monuments historiques, exerce une fonction qui peut être assurée par des personnels administratifs, scientifiques ou techniques.

Il ressort de l'analyse de la circulaire que les compétences de la CRMH et de son chef de service sont à la fois diverses et étroitement imbriquées avec celles des autres intervenants administratifs en matière de patrimoine monumental.

La mission de la conservation comprend quatre volets principaux :

· protection des meubles et immeubles,

· gestion des autorisations et suivis des affaires juridiques et fiscales,

· entretien, sauvegarde et restauration du patrimoine,

· valorisation culturelle des monuments historiques.

A l'énoncé de ces fonctions au sein desquelles l'aspect travaux qui nous préoccupe essentiellement aujourd'hui, figure sans mention particulière, on comprend que le conservateur régional des monuments historiques puisse être volontiers présenté comme un « généraliste », voire un « touche-à-tout », qui serait comme « condamné à la pluridisciplinarité ».

Tout comme le conservateur régional de l'inventaire, souligne Marc Botlan, CRMH de la région Centre, lors du colloque « Science et conscience du patrimoine », le conservateur régional des monuments historiques « se trouve pris dans un réseau de contradictions, bien exprimé par son titre même : il est régional. Il est donc un acteur local, intervenant sur un territoire donné qu'il cherche à connaître, un territoire qui est une parcelle du territoire national considéré comme territoire commun. Mais par ailleurs, il travaille sur un matériau, qui s'appelle les monuments historiques, défini par la loi du 31 décembre 1913 donc une loi de la Nation, qui renvoie explicitement à la notion d'intérêt public et implicitement à un corps de doctrine forgé de longue date par une administration longtemps centralisée ».

En ce qui concerne l'aspect « entretien, sauvegarde et restauration », le rôle du conservateur est essentiellement de faire des choix.... : choix de priorités dans la programmation, mais aussi choix d'objectifs opérationnels, définis dans un cadre pluridisciplinaire.

En réunissant autour de l'architecte en chef une équipe comportant des restaurateurs, des historiens de l'art, des ingénieurs, etc..., le conservateur doit réunir les bonnes informations pour déterminer le niveau de connaissances scientifiques et techniques souhaitable pour définir le projet pertinent.

Il assure ainsi une mission classique et essentielle, celle de la maîtrise d'ouvrage, dont il faut souligner qu'elle s'exerce en liaison constante avec tous les autres acteurs de la protection du patrimoine, ACMH, ABF, membres des divers corps d'inspection, services financiers, sans oublier les propriétaires, privés ou publics, ce qui dans ce dernier cas peut impliquer plusieurs interlocuteurs.

Bref, le CRMH responsable de l'entretien et de la restauration des monuments historiques d'une région, est certes un chef d'orchestre, mais un chef d'orchestre qui doit composer avec toute une série d'intervenants qui ont tendance à jouer leurs propres partitions.

Il est d'autant moins le véritable patron capable d'imposer ses vues, qu'il lui faut compter avec les politiques indépendantes des autres services à caractère patrimoniaux, à commencer par l'archéologie.

2. Deux priorités : conforter leur autorité et leur offrir la « conduite assistée »

La première réforme structurelle, de nature à faciliter la protection du patrimoine monumental, serait la création au sein des DRAC d'un vrai service du patrimoine et de l'environnement bâti regroupant les monuments historiques et l'inventaire, voire l'archéologie et les musées, et intégrant, le cas échéant, les ABF, qui pourraient constituer l'échelon départemental de l'administration du patrimoine. Votre rapporteur spécial, qui ne sous-estime pas les obstacles techniques et psychologiques à un tel regroupement, considère néanmoins qu'un rapprochement doit être envisagé.

Des tentatives ont eu lieu, mais sans succès, en région parisienne et en Rhône-Alpes pour substituer à l'organigramme classique par spécialité - archéologie, monuments historiques, inventaires -, une structure par grandes fonctions transversales - documentation, services juridiques, cellule financière, etc. -, mais elles ont échoué. Votre rapporteur spécial estime qu'il faudrait, après avoir tiré les leçons de ces échecs, éventuellement relancer un type d'organisation, qui apparaît a priori plus rationnel.

L'expérience montre qu'il faut un patron pour faire marcher ensemble des services qui ont tendance à s'ignorer, et procéder aux arbitrages auxquels les DRAC, souvent plus naturellement tournées vers les spectacles vivants, ne sont pas en mesure de procéder.

Par ailleurs, dans le rapport de l'inspection des Finances, les CRMH sont présentés comme n'ayant pas un statut de fait en rapport avec leur responsabilité : « les CRMH ne bénéficient qu'assez rarement du prestige de l'appartenance à un corps de niveau élevé ou de la compétence technique permettant de s'imposer ». En outre, sera-t-on tenté d'ajouter, ils ne peuvent guère s'appuyer sur leurs chefs locaux, que leurs intérêts et leur formation amène à s'intéresser plus aux spectacles vivants et à la création qu'au patrimoine proprement dit.

Sans doute y-a-t-il encore un problème d'autorité personnelle du CRMH notamment vis-à-vis de l'ACMH. Mais avec le temps le handicap que constitue le caractère relativement récent de la fonction, devrait s'atténuer, tandis que la qualité des recrutements effectués par l'intermédiaire de l'École du patrimoine devrait rééquilibrer le rapport de force intellectuel et professionnel avec les ACMH.

Votre rapporteur spécial, qui a rencontré près d'un tiers des CRMH en exercice, a tendance à penser que, aujourd'hui, les observations du rapport Cailleteau ont perdu une bonne part de leur pertinence et que, ni le niveau de recrutement, ni la qualité des personnels, ne peuvent être mis en cause.

Si problème d'autorité il y a, il est d'origine essentiellement fonctionnelle.

Sauf en ce qui concerne la programmation financière, mais c'est là une prérogative essentielle, il faut souligner que le CRMH est un patron bien encadré, puisqu'il est tenu de s'entourer d'un maximum d'avis qui limitent sa capacité d'initiative, même si parfois cette manie de la consultation lui permet de faire contrepoids à l'influence d'un ACMH.

En réalité, lorsqu'il s'agit d'un monument propriété de l'État - et que le monument n'est pas géré par le Centre des monuments nationaux-, le CRMH est le seul représentant du propriétaire, dont il devrait avoir toutes les prérogatives, notamment vis-à-vis des maîtres d'oeuvre.

Les compétences techniques, voire une meilleure connaissance des monuments, peuvent mettre un CRMH dans un rapport de force d'autant moins favorable vis-à-vis de son ACMH, qu'il a besoin de lui pour d'autres chantiers.

Une des façons les plus efficaces de redonner au CRMH ses prérogatives de représentant du propriétaire est de lui donner, sinon le choix, du moins un choix en ce qui concerne le maître d'oeuvre, comme cela est d'ailleurs reconnu de façon encore trop rare au propriétaire privé.

La désectorisation serait un des moyens d'offrir au CRMH une alternative, qui lui permettrait d'exercer une pression progressive sur les ACMH insuffisamment diligents, en leur retirant des opérations -sanction autrement plus efficace que l'application de pénalités de retard, prévues par exemple en cas de remise tardive d'une étude préalable.

Nul doute que, si cette prérogative leur était conférée dans le cadre d'une certaine désectorisation des compétences géographiques des ACMH, les CRMH, n'en useraient qu'avec modération, sous le contrôle de l'inspection générale.

Maintenant, le CRMH a-t-il toujours, en dépit de ses compétences scientifiques rarement contestées, ainsi que de la qualité et du dévouement des différents professionnels qui l'entourent, les capacités d'exercer les fonctions de maître d'ouvrage, s'agissant de travaux lourds et complexes ? La question mérite d'être posée, surtout si l'on ne parvient pas à transférer plus fréquemment aux propriétaires la maîtrise d'ouvrage des opérations.

Comme dans beaucoup de métiers, la compétence technique, ne garantit pas - malgré, les efforts qui sont fait en matière de formation - que le CRMH soit attentif aux contraintes administratives et, notamment, à celles résultant de la législation des marchés, pas plus, d'ailleurs, qu'il ait les qualités de chef d'équipe requises pour conduire des opérations de terrain.

Mais, si l'on voit notamment dans le secteur privé se développer les prestations d'assistance à maître d'ouvrage ou de maîtrise d'ouvrage déléguée, c'est bien parce que la fonction de maître d'ouvrage est de plus en plus compliquée.

Cette professionnalisation de la fonction de maîtrise d'ouvrage, qui s'est traduite au niveau central par la création de l'EPMOTC et du SNT, est-elle un modèle pour les opérations menées en régions ? La voie mérite d'être étudiée même si le recentrage des compétences des CRMH sur leurs missions régaliennes peut être contesté au nom de la nécessité du maintien, au sein même des CRMH, d'une capacité d'expertise en matière de travaux.

Toujours est-il que l'on pourrait inciter les CRMH à abandonner certaines opérations lourdes comportant l'intervention de multiples prestataires, ce qui est souvent les cas lorsqu'il s'agit de réhabiliter des monuments historiques pour les affecter à un nouvel usage.

Ces opérations seraient confiées à des structures administratives spécifiques, en l'occurrence des agences régionales, voire interrégionales spécialisées dans la conduite des travaux culturels, dont la forme juridique serait le syndicat ou l'établissement public de coopération culturelle.

Une telle structure serait une façon d'alléger la charge de travail des CRMH des grosses opérations effectuées pour le compte des collectivités territoriales. On note que la formule laisse ouverte la question de savoir si cette agence fait de la maîtrise d'ouvrage dans le cadre d'une convention de mandat ou de l'assistance à maître d'ouvrage.

Pour conclure cette partie consacrée aux réformes touchant aux statuts et aux fonctions des personnels du patrimoine, votre rapporteur considère qu'il ne serait pas inutile de prévoir la réalisation d'un audit par l'inspection des finances ou des professionnels de l'organisation pour examiner la répartition des forces de travail entre les différentes tâches relatives au patrimoine monumental pour juger du caractère justifié ou non des différences de moyens administratifs relevés dans le rapport de M. Rémi Labrusse ;