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Mission de contrôle sur l'action en matière de patrimoine (51 mesures pour le patrimoine monumental)

 

B. L'ÉTAT CENTRAL GARANT DU PATRIMOINE NATIONAL

La protection du patrimoine monumental repose donc, à la base, sur le propriétaire des monuments, privé et public. Mais, s'agissant d'un bien public, il revient à l'État de s'assurer que l'intérêt public qui s'attache à la conservation de certains biens, du point de vue de l'Histoire où de l'art, est bien pris en compte par leurs propriétaires.

L'instruction de l'An II sur la manière d'inventorier et de conserver adressée aux administrateurs de la République au sujet des édifices et des oeuvres d'art, était particulièrement claire à cet égard, lorsqu'elle affirmait : « Vous n'êtes que les dépositaires d'un bien dont la grande famille a le droit de vous demander compte ».

Le rôle de l'État central est d'abord celui d'un régulateur, auquel il incombe de parvenir à la fixation de lignes directrices cohérentes avec les contraintes, notamment budgétaires et politiques, résultant des sacrifices susceptibles d'être supportés par les citoyens ; il est aussi de définir des règles, ainsi que se donner les moyens d'intervenir pour en surveiller l'application.

Le cadre législatif et réglementaire peut-il rester inchangé dans un contexte de patrimonialisation généralisée de l'environnement ? Ceci est d'autant plus difficile que se dessine une redistribution de rôles entre l'État central et les acteurs de terrain que sont les collectivités territoriales.

1. Les débats préalables

La « dilation indéfinie » de la notion de patrimoine « jusqu'aux frontières du flou et de l'incertain », pour reprendre la formule de Pierre Nora, ne constitue pas seulement un problème intellectuel de nature à susciter des réflexions dans les colloques ou les éditoriaux des journaux spécialisés ; c'est aussi une question de politique budgétaire.

L'hypertrophie de la notion conduit à la multiplication des demandes de soutien au titre de la protection du patrimoine et à la tentation pour la puissance publique de répondre à toutes les sollicitations. Mais est-ce vraiment possible ?

Le rôle de l'État, c'est de fixer les règles du jeu ; mais pour ce faire, il lui faut, au préalable, créer les conditions permettant de faire jouer l'interaction entre science et conscience du patrimoine, techniciens et citoyens afin de définir les lignes directrices qui permettront de procéder aux arbitrages que rendent nécessaires des ressources limitées.

a) L'inflation patrimoniale : peut-on tout conserver ?

Tout se passe comme si l'on était passé d'un extrême à l'autre. Presque inconnu sous l'ancien régime -la monarchie n'ayant pas hésité à faire détruire le château neuf de St-Germain en Laye, puis, juste avant la Révolution, les châteaux de la Muette, de Madrid au bois de Boulogne, de Vincennes et de Blois-, le sentiment patrimonial apparaît à l'occasion des débordements auxquels donne lieu la tourmente révolutionnaire.

Le sens du patrimoine, c'est à dire des biens fondamentaux, inaliénables, commun à la Nation toute entière, celui d'un héritage reçu et à transmettre aux générations futures, est inventé par la Révolution, qui tout à la fois déchaîna les démons du vandalisme et créa le musée et l'inventaire.

On peut citer, pour illustrer la reconnaissance institutionnelle du sentiment patrimonial, les formules heureuses de Jean-Baptiste Mathieu, président de la commission des arts : « Les monuments et les antiquités, restes intéressants, épargnés et consacrés par le temps... que l'histoire consulte, que les arts étudient, que le philosophe observe, que nos yeux aiment à fixer avec ce genre d'intérêt qu'inspire même la vieillesse des choses et tout ce qui donne une sorte d'existence au passé, ont été les nombreux objets de la commission d'inventaire. »

Il faudra attendre le romantisme pour que ce sentiment se double d'une nouvelle attitude, sous l'influence notamment de Chateaubriand, qui oppose la catégorie esthétique du « neuf », comme synonyme du laid et du vulgaire, à celle de l'ancien, qui allie « la beauté et le sacré. ».

Pour l'homme moderne considéré comme en quête de sa propre histoire, les monuments forment des points de repère et des éléments constitutifs du sentiment national, indépendamment de la valeur esthétique des monuments. Barrès dans son petit ouvrage, « La grande pitié des églises de France » (1912) reprend le discours de Michelet, sur ces « humbles églises, sans style peut-être, mais pleines de charmes et d'émouvants souvenirs qui forment la physionomie architecturale la figure physique et morale de la terre de France ».

Or, aujourd'hui, si tout est digne d'intérêt, si tout mérite d'être conservé, ne serait-ce qu'à titre de témoin de son époque, d'un temps révolu constitutif de notre mémoire collective, il devient difficile de se fixer une ligne conduite réaliste et, pour reprendre un anglicisme, « soutenable » à long terme.

La destruction et la ruine de l'inutile est une loi de la nature. La culture intervient pour donner un sens nouveau à des biens ayant perdu leur fonction originelle. Mais la culture ne peut durablement aller à l'encontre des lois de la nature à un coût supportable et acceptable par la Nation, que si les biens sauvegardés conservent une fonction. -tel est bien le problème que pose le parc immense des chapelles et églises de France, peu à peu privées de support naturel qu'est la présence des fidèles - ou en retrouve une, ce qui, on l'a vu, peut s'avérer coûteux.

Si pour les quelques centaines de monuments phares du génie de la France, la question ne se pose pas, pour les autres, elle est bien souvent de savoir, en se plaçant du point de vue des finances publiques, s'il faut encourager le maintien fictif de fonctions originelles, au risque de faire paraître bien lourdes les dépenses engagées pour maintenir un temple vide, ou s'il faut prendre le risque -financier- de créer des fonctions nouvelles pas forcément indispensables pour maintenir en vie l'organe.

La patrimonialisation du territoire national et de ses coutumes, demain peut-être de toutes ses pratiques, est porteuse d'un double risque : la montée des coûts de fonctionnement, surtout lorsqu'il fait appel à l'État pour faire vivre revivre ou survivre des monuments traditionnels mais aussi de plus en plus des implantations industrielles ; le gel des paysages, au sein desquels la modernité aurait de plus en plus de mal à se faire une place au soleil.

M. Bruno Foucart, membre de la Commission supérieure des monuments historiques n'hésite pas à poser la question : « n'y a-t-il pas un risque de saturation ? l'extension du patrimoine...n'est-elle pas cancérigène ? Sous le poids du passé, sous le couvercle du musée, est-il encore une place pour la création, la vie, le présent ? ».

Il faut faire ces choix et en l'occurrence faire un tri dans l'héritage patrimonial avec l'idée, qu'il ne faut pas s'enliser comme l'a fait dans une certaine mesure l'Inventaire général dans une approche trop horizontale, trop objective insuffisamment qualitative. Comme le souligne M. Bruno Foucart, « le patrimoine qu'il faut préserver pour les générations à venir est celui qu'il faut maintenir comme une richesse artistique... dans la démocratie des arts, l'égalité n'est pas le nivellement ».

b) Le patrimoine est-il une affaire de spécialistes ?

Tout au long de son enquête, votre rapporteur spécial s'est trouvé confronté à l'articulation de deux principes tout aussi incontestables : le patrimoine est une affaire de spécialistes et il est l'affaire de tous.

L'inflation patrimoniale doit conduire à inverser quelque peu le rapport entre technique et politique, à la fois parce que les ressources budgétaires sont rares et parce que, tout pouvant prétendre au statut d'objet patrimonial, l'attachement manifesté par les citoyens, est un critère important de sélection de ce qui doit être protégé.

1830, date du rapport de Guizot « pour faire instituer un inspecteur général des monuments historiques », marque la naissance du système français de protection qui donne pour longtemps le pouvoir aux spécialistes. Les monuments deviennent le domaine réservé des archéologues et des architectes.

Le non-spécialiste se trouve confronté en permanence à un problème de légitimité. La question de la doctrine de restauration dont les techniciens prétendent avoir le monopole, en est un exemple caricatural

M. François Cailleteau quand il préconise une attitude plus modeste et plus pragmatique, allant à l'essentiel et sans nécessairement utiliser les techniques d'origine dès lors qu'elles ne défigurent pas le bâtiment, pose une vraie question, dont la réponse n'est pas du ressort des seuls techniciens et historiens de l'Art.

Le patrimoine est une chose trop sérieuse et, désormais, trop coûteuse en investissement comme en fonctionnement, pour que la décision soit considérée comme incombant aux seuls spécialistes. Et c'est pour cela que, du point de vue de votre rapporteur spécial, on ne peut écarter l'opinion du non professionnel par des phrases péremptoires. On peut même soutenir que le principe de bon sens à appliquer par les représentants de la puissance publique, est de faire « comme si c'était pour soi », principe simple voire simpliste, mais, qui, s'il était appliqué, éviterait bien des dérives « pharaoniques ».

Pendant longtemps il a fallu s'en remettre aux professionnels mais les développements de la sensibilité patrimoniale sont suffisants dans l'esprit des élus pour que l'on puisse réintroduire le politique dans les choix patrimoniaux.

C'est ce qui a été fait avec l'introduction puis l'élargissement des possibilités de recours contre les décisions des ABF en matière d'abords, c'est ce qui est proposé plus haut avec la reconnaissance du rôle des associations dans la définition et la mise en oeuvre de la politique du patrimoine monumental.

Des progrès restent à faire et c'est sans doute pour cela qu'il est important que l'on se préoccupe d'organiser et de stimuler cette interaction entre élus et techniciens et plus généralement entre propriétaires ou usagers de monuments et spécialistes de l'Administration.

c) Le cadrage budgétaire à moyen terme : une loi de programme pour quoi faire ?

La seconde loi de programme relative au patrimoine monumental (n° 93-1437 du 31 décembre 1993), qui couvrait la période 1994-1998, a connu une exécution difficile à la suite des mesures de régulation budgétaire prises en 1996 et surtout en 1997. Au cours de cette dernière année, il a été décidé une mesure, présentée comme l'étalement sur un an supplémentaire de la loi de programme, ayant pour conséquence la baisse des chapitres 56-20 et 66-20 d'un tiers. Globalement, les crédits de la direction du patrimoine avaient baissé de 25 % par rapport à la loi de finances initiale et de 30 % par rapport à la loi de finances de l'année précédente.

Ce précédent a servi de prétexte au gouvernement d'alors pour, après avoir rétabli les dotations à leurs niveaux précédant la régulation budgétaire, considérer que la technique des lois de programme était inutile et presque dangereuse.

L'argumentation implicite était qu'une loi de programmation, non seulement ne garantissait pas la disponibilité effective des crédits le moment venu, mais au contraire pouvait servir de cible aux mesures de régulation décidées par le ministère des finances.

LE PROJET DE PLAN« GRANDS MONUMENTS »

Les édifices relevant de la direction de l'architecture et du patrimoine soit près de 450 monuments historiques, dont 150 environ doivent être considérés comme de première importance, ont souffert, faute de moyens, d'un long déficit d'entretien, qui se manifeste aujourd'hui par des désordres préoccupants, nécessitant d'importantes interventions à brefs délais. Le niveau actuel des crédits d'investissement ne permet pas d'opérer de véritables remises en état des édifices, ou parties d'édifices. La DAPA est contrainte de répartir les crédits en de nombreuses petites opérations, pour pallier les désordres les plus graves au fur et à mesure de leur identification, ou de découper les opérations en de nombreuses tranches. Cette politique présente le double inconvénient d'alourdir considérablement les procédures, pénalisant l'action des services, et ralentissant la consommation des crédits, et de manquer de visibilité vis à vis de l'opinion publique, qui s'émeut à juste titre du mauvais état de ces grands édifices.

La DAPA avait donc proposé d'envisager, en plus du budget « ordinaire » alloué aux monuments historiques, la mise en place d'enveloppes significatives d'autorisations de programme destinées au financement d'un petit nombre de grandes opérations de « remise en état ».

Ce Plan « grands monuments » a été aujourd'hui intégré dans le projet de loi de programme. Globalement, pour les travaux sur les monuments historiques, la loi de programme devrait permettre un programme de travaux d'environ 1 625 millions d'euros pour les années 2003-2007 (hors crédits d'entretien). Son objectif est de poursuivre la politique patrimoniale mise en oeuvre par les deux précédentes lois de programme (1988-1992 et 1994-1998) tout en y intégrant des aspects complémentaires destinés à renforcer sa cohérence et sa lisibilité.

Les mesures qu'elle contient au titre des travaux sur les monuments historiques peuvent être groupées en deux volets :

l'amélioration de la conservation d'un nombre défini de monuments majeurs appartenant ou non à l' État et nécessitant des interventions lourdes tout en poursuivant par ailleurs les grands chantiers de restauration de Versailles, du Louvre et du Grand Palais,

la remise à niveau des crédits d'entretien.

Le coeur du dispositif concerne la restauration des monuments historiques classés dont il est proposé d'augmenter significativement les moyens. Le programme proposé sera consacré d'une part à des opérations qui bénéficieront d'un financement exceptionnel, et d'autre part aux opérations courantes. S'y ajoutent les crédits de restauration et de conservation de trois grands monuments franciliens que sont le Grand Palais, le château de Versailles et le Palais du Louvre. Le principe de la parité entre les dotations réservées aux monuments appartenant à l'État et à ceux ne lui appartenant pas, a été retenu pour le programme exceptionnel et des dotations courantes. Il est justifié, malgré le nombre de monuments appartenant à l'État plus faible que ceux appartenant aux collectivités, par le fait que celui-ci est seul à financer les travaux sur ces monuments, alors qu'une aide de l' État sur la restauration des monuments ne lui appartenant pas a un effet multiplicateur de 2,5. Les opérations bénéficiant d'une dotation exceptionnelle ont été sélectionnées suivant plusieurs critères qui ont été croisés : état sanitaire préoccupant, montant des travaux ne pouvant pas être supportés par des dotations ordinaires, édifices d'un intérêt patrimonial majeurs, souvent inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'humanité. Les opérations destinées aux opérations courantes continueront de prendre en charge les opérations qui nécessitent une participation significative de la part de l'État. La loi de programme est aussi l'occasion de mettre en oeuvre la réévaluation des crédits d'entretien en doublant les dotations des deux chapitres concernés, gage d'une limitation à terme des besoins en restauration.

LE POIDS ÉCONOMIQUE DE LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

Avec un chiffre d'affaires annuel estimé à environ 450 millions d'euros pour un investissement de l'État de 250 millions d'euros, le secteur de la restauration des monuments historiques pèse quantitativement fort peu dans l'ensemble des activités du bâtiment et des travaux publics (il représenterait 4 millièmes des activités de ce secteur). Pourtant, du point de vue du patrimoine, ce micro-secteur est d'une importance capitale. Il constitue un réseau étendu d'artisans, d'ateliers et de petites et moyennes entreprises souvent hautement spécialisées, qui représente un véritable conservatoire de savoir-faire, dépositaire de techniques traditionnelles mais capables aussi d'adaptation aux innovations technologiques indispensables à la transmission d'un patrimoine authentique aux générations futures.

Le nombre des chantiers directement financés ou subventionnés par le ministère de la culture et de la communication s'élève chaque année à 4 500 environ en restauration, et 3 800 en entretien. La pratique de l'allotissement dans la procédure de dévolution des marchés publics de travaux de restauration favorise le maintien des petites structures et des métiers spécifiques nécessitant une longue formation, qui ne s'acquiert le plus souvent que par la pratique et l'expérience du chantier.

Les principaux corps d'état concerné par ces interventions sont la maçonnerie, la taille de pierre, la restauration d'enduits anciens, la sculpture, la couverture et les ornements de couverture, la charpente, la menuiserie, la plâtrerie, le staff et le stuc, la ferronnerie d'art, la métallerie, la serrurerie, la peinture y compris la restauration de peintures murales et la peinture décorative, le vitrail, les orgues, les cloches, les parcs et jardins, et les différents métiers d'art concourant à la restauration des oeuvres d'arts et objets mobiliers. En fait, les chantiers de maçonnerie - taille de pierre et de charpente - couverture représentent 70 à 80 % du volume des travaux de restauration sur les monuments historiques, la maçonnerie - pierre de taille comptant à elle seule pour 50 à 60 % de ce volume global.

La plupart des entreprises du secteur se sont fédérées au sein du groupement national des entreprises de restauration des monuments historiques, dont la composition est assez représentative des entreprises intervenant sur les monuments historiques. Le groupement compte au total 150 entreprises dont 88 en taille de pierre et maçonnerie, 17 en charpente et menuiserie, 14 en couverture, 15 en vitrail, et 13 dans d'autres spécialités (sculpture, peinture décorative, restauration d'oeuvres d'art...).

Ces entreprises sont de toutes tailles - on y trouve des artisans et des filiales de grands groupes nationaux - mais la majorité est constituée de petites et moyennes entreprises, souvent à structure familiale et à rayonnement régional, caractérisées par une spécialisation très poussée, avec une forte proportion de personnel qualifié ou hautement qualifié. Toutes attachent une grande importance à la formation et à la transmission de savoir-faire au sein de l'entreprise. Nombreuses sont celles qui forment leurs propres apprentis, dont l'effectif peut atteindre 3 à 5 % des salariés.

On estime à 10 000 le nombre d'emplois relevant du secteur de la restauration des monuments historiques au sens strict, dont 6 000 emplois de spécialistes (tailleurs de pierre, charpentiers, couvreurs, maîtres verriers, menuisiers, restaurateurs de sculptures, de fresques, de mosaïques, doreurs,...) travaillant exclusivement sur les chantiers de monuments historiques, et 4 000 emplois de spécialistes du bâtiment travaillant sur des monuments historiques, mais non exclusivement.

Une note du groupement des entreprises de restauration des monuments historiques fait apparaître une augmentation des prix pratiqués pour les travaux de restauration de 8% sur 2000, de 7% sur 2001 et de 2% pendant le premier semestre 2002. Elle indique que l'augmentation de ces dernières années ne représente en fait que 3% depuis 1993, après la baisse sensible qui avait affecté le secteur entre 1993 et 1997.

En fait, tant la sous-consommation effective des crédits que les mesures de régulation prises dans le cadre des contrats de gestion, font apparaître cette argumentation comme un discours de circonstances.

Il n'en reste pas moins qu'au-delà des promesses faites, l'incapacité du ministère de la culture à consommer les crédits ouverts, conduit à s'interroger, si ce n'est sur l'opportunité, du moins sur les modalités d'une loi de programmation. Il convient, au-delà des effets d'affichage et des promesses, de demander quel est le sens d'une loi de programme en matière de patrimoine monumental.

La première remarque est que, compte tenu de la sous-consommation chronique des crédits, il faudrait se fixer des objectifs, certes en termes de loi de finances initiale mais surtout s'attacher au budget exécuté. Il serait sans effet réel d'inscrire des crédits en loi de finances initiale si ceux-ci n'étaient pas effectivement dépensés en faveur du patrimoine.

La deuxième observation concerne la nature des objectifs qui dépendent du champ d'intervention de l'État. Faut-il définir des masses financières par rapport à certaines catégories de monuments, monuments classés, inscrits au patrimoine dit « non protégé » ou faut-il se donner des objectifs en fonction d'une liste de monuments phares, situés notamment en régions, pour lesquels il est nécessaire de réserver des financements. Il est évident que cette deuxième solution risque, dans certaines conditions, d'aboutir à la concentration des aides sur un petit nombre de monuments au détriment du patrimoine diffus.

En tout état de cause, les objectifs ne peuvent être fixés que sur la base d'un état des lieux réaliste du patrimoine national. A cet égard, il est impératif, et c'est sans doute un préalable à tout effort de programmation sérieux, de procéder à la révision de l'état sanitaire de nos monuments historiques dont le dernier date de 1995, suivant une méthodologie aboutissant à exagérer le mauvais état des monuments. En effet, plus les monuments étaient présentés comme étant en mauvais état, plus la région pouvait espérer obtenir de crédits.

En dernier lieu, une loi de programme doit s'articuler sur les principes définis dans la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. D'une part, la définition des budgets en termes de missions et de programmes, assortie d'indicateurs de résultats, implique qu'on utilise une même méthodologie, éventuellement par anticipation. Une loi de programme doit pouvoir être associée à un certain nombre d'objectifs quantitatifs et qualitatifs. D'autre part, la fongibilité entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement -hors dépenses de personnels- est particulièrement importante en matière de patrimoine. Elle devrait permettre de se fixer des objectifs, non seulement en termes d'investissement mais également d'entretien.

LA VEILLE SANITAIRE

Une base de données informatisées sur l'état sanitaire a été jusqu'à l'an 2000 gérée et exploitée par le service informatique du ministère de la culture, tandis qu'une équipe de quatre agents de l'administration centrale de la direction de l'architecture et du patrimoine était chargée de la collecte et de l'actualisation des données (en collaboration avec les services régionaux du patrimoine et administrateurs de monuments) ainsi que de l'interprétation des exploitations chiffrées livrées par le département des systèmes informatiques, DSI.

De cet outil, qui a permis la réalisation de bilans ponctuels, soit locaux, soit nationaux, certainement utiles en leur temps à la rationalisation de la politique patrimoniale, il ne reste aujourd'hui que le dernier état enregistré à la veille de sa récupération dans une nouvelle application dénommée EROSTRAT et gérée cette fois directement par la D.A.P.A. sans concours du D.S.I.

L'ancien fichier état sanitaire souffrait en effet de plusieurs vices qu'EROSTRAT a pour but de corriger. Quant aux contenus d'abord :

- les données n'étaient pas archivées. L'amélioration ou la détérioration de l'état observé d'un monument effaçait la précédente observation effectuée, interdisant ainsi toute évaluation des effets contraires de l'intervention ou de la non-intervention,

- cette observation se résumait en un bilan de santé général monument par monument et partie de monument par partie de monument qui concluait au bon ou au mauvais état de ceux-ci et à une estimation du caractère plus ou moins rapidement évolutif de cet état - sans qu'il soit rien enregistré de la nature, des causes et de l'étendue des désordres, ce qui paraît pourtant indispensable à sa fiabilisation.

Quant aux méthodes de travail ensuite. Le mode de gestion de l'ancienne application relative à l'état sanitaire créait et entretenait une confusion des rôles résultant d'un manque de définition des différentes contributions nécessaires au fonctionnement d'une base de données :

- un agent de l'administration centrale visitait un lot de régions données où il rencontrait et faisait se rencontrer conservateurs et architectes afin de réviser l'appréciation faite de l'état sanitaire de chaque monument, de lister les travaux à y réaliser en vue de remédier à cet état et d'en déterminer le coût et l'urgence relatifs. Cet agent apparaissait ainsi, réuni à ces experts en patrimoine, comme l'un d'entre eux, un autre expert qu'il n'était pourtant pas, mais auquel la mission confiée par l'administration centrale conférait, sinon une prééminence, au moins un pouvoir d'arbitrage et de pondération. Le même agent saisissait également les données dont il commandait le traitement par le D.S.I. afin d'en faire, encore lui-même, l'interprétation.

EROSTRAT se propose de remédier à ces différents défauts afin d'améliorer l'expertise sanitaire du patrimoine protégé. Du point de vue des contenus la nouvelle application :

- institue la pérennisation des données en vue de l'observation, non plus seulement d'un état, mais de l'évolution de celui-ci. Les états successifs et leurs dates d'observation sont et restent enregistrés. Les fiches concernant des besoins de travaux résultant de l'observation de l'état sanitaire d'un monument ne sont plus, ces opérations de travaux achevées, détruites mais sont conservées de façon à permettre des bilans soit individuelle soit généraux.

- d'autre part, la note sanitaire attribuée à chaque monument et partie de monument est précédée par une description physique du monument ou de la partie de monument et de sa composition, par une désignation précise des désordres et par une quantification, non seulement des coûts, mais aussi des volumes. Cette description permet de justifier aussi bien l'estimation des dépenses que l'appréciation de l'état sanitaire.

Du point de vue des méthodes et des procédures, l'autonomisation et à la régionalisation président à l'évolution de l'application en distinguant :

- la conception, le développement et la maintenance du produit qui incombent à la D.A.P.A. sans concours du D.S.I. ,

- l'expertise sanitaire, la constitution et la collecte des données ainsi que leur saisie informatique qui, pour être fiables, doivent être le plus proches possible de l'objet observé - elles devraient ainsi être réalisées dans les services régionaux de la D.A.P.A. et pour ce faire la base est éclatée en 22 bases régionales comportant un tronc commun d'informations destinées à alimenter la base nationale et des développements spécifiques relatifs à la gestion au quotidien monument par monument (régionalisation),

- l'exploitation, y compris le traitement informatisé des données ainsi que leur interprétation qui sont intégralement et directement réalisées par la section statistique de la D.A.P.A. laquelle reste ainsi, en l'absence de tout concours du D.S.I., maître d'oeuvre du produit.

Du point de vue des objectifs la nouvelle base de données :

- contribue à la gestion locale du patrimoine protégé,

- aide à la programmation régionale des travaux et nationale des budgets,

- permet d'évaluer les résultats des actions entreprises en matière de patrimoine et donc de rationaliser la programmation.

- Permet d'anticiper et de construire des scénarios, soit individuels soit globaux, d'évolution.

Elle devrait enfin permettre une approche plus globale du patrimoine qui ne limite pas l'attention de l'administration aux seuls monuments classés mais l'étende au moins, comme c'était déjà le projet de la première application état sanitaire construite en 1975, à l'ensemble du patrimoine protégé ou en instance de protection..

Enfin, EROSTRAT est actuellement en cours d'exploitation pour la production d'un rapport général sur l'état sanitaire du patrimoine des immeubles en vue de la préparation d'une prochaine loi de programme. Avant validation des données pour chaque monument et partie de monument dont l'état sanitaire apparaît en péril global ou partiel, déclaré ou imminent dans la base, laquelle est en cours auprès des C.R.M.H., et sans préjuger du constat final, actuellement 703 monuments classés seraient ou auraient été encore récemment en péril déclaré ou imminent et que 2.064 autres pourraient comprendre une partie en péril déclaré, passée ou présente.

Par ailleurs, le vote d'une loi de programme est un facteur rassurant pour les acteurs économiques du secteur. La prévisibilité des crédits est un élément déterminant pour permettre aux entreprises spécialisées de prospérer, voire simplement de survivre ; c'est aussi à la puissance publique de veiller à créer les conditions permettant d'entretenir un capital de compétences techniques qui pourrait bien disparaître.

Ce besoin de visibilité exprimé par les professions des monuments historiques se justifie par les dégâts causés par la brutale régulation budgétaire de 1997.

Il faut rappeler ici l'importance économique des travaux de restauration en matière de patrimoine monumental qui se caractérisent par un taux de main d'oeuvre particulièrement élevé, supérieur à celui couramment constaté dans le bâtiment.

La qualification Monuments historiques « QUALIBAT »

Qualibat, créé en 1949 à l'initiative d'organisations professionnelles d'entrepreneurs, d'architectes et de maîtres d'ouvrage, est l'organisme chargé de la qualification et de la certification des entreprises du bâtiment. C'est un organisme de droit privé placé sous le contrôle de l'État. Environ 38 000 entreprises de toutes tailles sont titulaires de près de 115 800 qualifications. Les activités de Qualibat sont les suivantes :

Il présente les qualifications Monuments historiques identifiées dans la nomenclature sous les numéros suivants :

- 2192 : restauration maçonnerie des Monuments historiques : 12 entreprises qualifiées à la fin de 2001

- 2194 : restauration pierre de taille et maçonnerie des Monuments historiques. 99 qualifiées à la fin de 2001

- 2393 : rstauration de charpente des Monuments historiques. 25 entreprises qualifiées à la fin 2001

- 3194 : couverture des Monuments historiques. 66 entreprises qualifiées à la fin de 2001

- 4093 : restauration des menuiseries des Monuments historiques. 15 entreprises qualifiées à la fin de 2001

Au total 217 entreprises sont qualifiées dans l'activité Monuments historiques.

Ces qualifications suivent le même processus que toutes les autres qualifications. Elles sont délivrées par des commissions spécifiques comprenant 2 collèges : collège A : maîtres d'oeuvre, maître d'ouvrage (membres du Ministère), experts, architectes en chef, ABF, représentants de l'enseignement technique ; collège B : entreprises du groupement, entreprises CAPEB et Scop.

Sur 150.000 euros investis, entre les 2/3 et les 3/4 vont à l'emploi, ce qui correspond à trois emplois, à temps plein sur un an, parmi lesquels 2,25 emplois sur les chantiers.

Ces chiffres varient selon les corps de métier, de 1,76 pour la couverture à 3,8 pour le vitrail, en passant par 1,90 pour la charpente et 2,34 pour la maçonnerie.

Le ministère souligne que compte tenu du nombre de chantiers en cours en régions, près de 5.000 chantiers de restauration et près de 3.000 chantiers d'entretien, le secteur des monuments historiques est tout à fait stratégique pour les petites et moyennes entreprises.

Il est très important de conserver à l'esprit qu'il joue un rôle par ses commandes dans la conservation du savoir-faire, particulièrement à acquérir puisque, pour former un bon compagnon, il faut, suivant les spécialités, entre cinq et huit ans d'expérience après les CAP et les BEP.

2. Une architecture juridique et administrative à faire évoluer

Si la loi de 1913 a pu traverser le XXème siècle et absorber toutes les évolutions, cela tient sans doute, à la souplesse d'une formulation, tout à fait inhabituelle dans un texte législatif, qui définit l'immeuble à protéger comme celui présentant un « un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation ».

Cette loi est un monument historique législatif qu'il ne faudrait toucher qu'avec beaucoup de précautions et en ayant procédé, si l'on ose dire, à toutes les études préalables qui s'imposent.

L'inflation patrimoniale déjà soulignée, les perspectives d'une nouvelle répartition des rôles entre État central et collectivités territoriales, l'intégration européenne, les lignes directrices précédemment dégagées et notamment la nécessité de replacer le propriétaire et le citoyen au coeur du système de protection, sont autant de facteurs qui rendent souhaitable un réexamen du cadre législatif et administratif de l'action de l'État.

a) Réfléchir à la possibilité d'un reclassement du patrimoine protégé

La proposition de loi relative au patrimoine de M. Pierre Lequiller, adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 3 avril 2001, avait pour objet à la suite de l'émotion provoquée par le dépeçage de monuments historiques dans le cadre de l'affaire dite des « châteaux japonais », de procéder à des adaptations en principe mineures de la loi de 1913.

La commission des affaires culturelles a adopté le rapport de M. Pierre Laffitte apportant des modifications sensibles au texte transmis, sans que, jusqu'à présent, la proposition ait été inscrite à l'ordre du jour du Sénat. L'attitude assez critique du rapporteur s'expliquait largement par ce qu'il considérait ce texte comme une surréaction tardive à un problème conjoncturel, que l'Administration avait les moyens de gérer dans le cadre juridique existant, dès lors qu'elle y était sensibilisée.

Votre rapporteur spécial justifie le lancement d'une réflexion sur l'architecture de la loi de 1913, non pour des raisons de conjoncture mais de structure, sur le fondement de considérations essentiellement économique et politique

L'approche du rapport de l'inspection des finances de M. François Cailleteau mérite d'être mentionnée. Il faut, selon lui, concentrer les efforts de l'État sur une partie seulement des monuments classés : ceux qui lui appartiennent et le meilleur des autres. Pour le reste, l'État doit se contenter d'exercer le pouvoir de contrôle et de surveillance que lui confère la loi de 1913.

Cette approche est au départ essentiellement budgétaire : il faudrait établir une liste des monuments que l'État pourrait subventionner à un taux important de l'ordre de 50 %, soit, dans l'esprit de M. François Cailleteau, du environ un tiers des monuments classés, n'appartenant pas à l'État. Les autres monuments classés ne devraient faire l'objet que d'une aide beaucoup plus limitée qui serait au maximum de 20 %.

La situation du patrimoine historique en Autriche

La politique de réfection et d'entretien des monuments en Autriche trouve son point de départ véritable en 1850 avec la création de la Commission centrale pour l'étude et la sauvegarde des monuments. Cette politique de protection s'est poursuivie par la création, en 1911, d'un Service d'État des monuments historiques (appelé depuis 1920 Service Fédéral des monuments historiques, BDA (« Bundesdenkmalamt »), puis, avec l'avènement de la République, à travers une loi d'interdiction des exportations (1918) et la loi de protection du patrimoine historique (1923).

Le bon accomplissement de la politique de protection des monuments historiques repose essentiellement sur deux organismes : le Ministère de la Culture (Bundesministerium fur Bildung, Wissenschaft und Kultur, BmBWK) et le Service Fédéral des monuments historiques (Bundesdenkmalamt, BDA). Le BDA est organisé en un service central à Vienne, et neuf Conservatoires de Land, situés dans la capitale de chaque Land. Le service central est doté de départements spécialisés (archéologie, architecture, jardins historiques, musées, recensement des monuments, ateliers de restauration, etc...) qui viennent en soutien des Conservatoires en tant que de besoin.

D'après la constitution autrichienne, la protection des monuments historiques est une compétence fédérale, alors que l'affectation des sols, la législation de la construction (y compris la protection du paysage urbain) et la protection de l'environnement relèvent de la compétence des Länder. Cette protection des monuments historiques est réglementée par la loi de protection des monuments historiques (Denkmalschutzgesetz, DMSG) de 1923, modifiée en 1978, 1990 et 1999. La loi entend par « monuments historiques » : « tous les objets mobiliers ou immobiliers de facture humaine, ayant une valeur culturelle (historique, artistique ou autre) et dont la sauvegarde représente un intérêt public », lequel intérêt public étant déterminé par le BDA.

Pour les monuments historiques relevant de la propriété publique (État fédéral, Land et communes), des églises reconnues ou des communautés religieuses, il existe une présomption légale d'intérêt public pour leur sauvegarde, la charge de la preuve contraire incombant au BDA (officiellement ou sur demande du propriétaire). La loi de 1999 modifiant le DMSG a modifié ce régime juridique : à compter de 2009, la présomption légale d'intérêt public ne vaudra plus que pour les monuments relevant de la propriété publique qui auront été expressément dénommés dans un règlement du BDA.

Pour les monuments relevant des personnes privées, l'intérêt public (en vue de leur classement comme monument historique) pour leur sauvegarde doit être constaté par le BDA. Le propriétaire peut faire appel de la constatation auprès du BmBWK, les critères de définition de l'intérêt public étant les mêmes, qu'il s'agisse d'un monument public ou privé.

Alors qu'on connaît précisément le nombre de monuments historiques relevant de propriétaires privés, à l'heure actuelle le nombre de monuments historiques du « domaine public » ne peut être qu'estimé (du fait de la présomption légale de classement). Au total, on compte aujourd'hui près de 30.000 monuments historiques en Autriche, et on estime à autant le nombre de ceux qui pourront à l'avenir, dans le cadre de la loi de 1999, bénéficier de la reconnaissance « monument historique ».

Le monument bénéficiant de la protection du BDA ne peut être détruit, modifié ou même vendu sans l'accord écrit du BDA. Lorsque l'exercice d'un culte religieux introduit dans un monument religieux des modifications notables, celles-ci doivent également être autorisées par le service des monuments historiques.

Bien que le dispositif autrichien de protection des monuments historiques ne connaisse pas d'obligation de sauvegarde, l'omission de mesures de sauvegarde nécessaires en vue d'une destruction intentionnelle est punissable. Avant la destruction d'un monument historique, on doit recueillir l'avis des experts du Comité consultatif des monuments historiques, lesquels sont nommés pour 6 ans par le BmBWK.

La protection de l'environnement d'un monument historique est pratiquement impossible sur la base de la loi DMSG, la constitution prévoyant que les abords d'un monument relèvent de la compétence des Länder.

La gestion des monuments historiques diffère selon la qualité du propriétaire pour les propriétés « publiques », il y a une différence de gestion entre les monuments relevant du niveau fédéral et ceux relevant des autres propriétaires publics (Lander et communes). Dans le cas des monuments relevant du niveau fédéral, il n'y a aucune subvention prévue, ni de ligne budgétaire pour leur entretien. D'ailleurs l'État fédéral ne pourrait pas assumer seul le coût de l'entretien de ses monuments historiques. Les dépenses prises en charge par le niveau fédéral ne sont donc que celles qui excèdent le coût d'un entretien normal.

Pour les autres propriétaires publics, la gestion des propriétés est la même que pour les propriétaires privés. Une exception : le château de Schönbrunn, pour lequel la gestion prend une forme privée, tout en restant propriété de l'État fédéral.

II n'existe pas à la charge des collectivités publiques d'obligation légale de financement de la restauration, l'entretien ou la recherche de monuments historiques protégés Cependant des subventions sont prévues qui s'élèvent à l'heure actuelle à 10% des coûts de réfection considérés comme pertinents, c'est-à-dire ceux qui sont nécessaires pour la sauvegarde substantielle du monument, en fonction de la durée et de la valeur de celui-ci. Ce taux de subvention s'élevait autrefois à 20%, à hauteur du montant de la TVA.

Cependant, il existe des allégements fiscaux en cas de dépenses liées à l'entretien de monuments historiques. II existe également des possibilités d'amortissement (pour des durées de 10 à 15 ans), mais uniquement en cas, soit d'utilisation d'un monument historique comme activité d'entreprise, soit de sa location. Les donations au BDA sont également exonérées d'impôt à hauteur de 10% des revenus de l'année précédente.

Une forme particulière de soutien aux monuments historiques est l'opération dite de restauration des façades (Fassadenrestarierungsaktion), lançée par le BmBWK : c'est une action commune de l'État fédéral, du Land et de la commune. Afin de remettre en l'état d'origine, la réfection des façades peut être effectuée sous la surveillance du BmBWK : cette mesure peut concerner de 30 à 60% des opérations de restauration d'un même ensemble.

Le budget global utilisé pour la protection des monuments historiques en Autriche se monte à près de 147 millions d'ATS (10,7 millions €). C'est un budget en nette baisse par rapport aux années passées. Cette baisse explique le développement d'aides extrabudgétaires en particulier par le biais d'exonérations de taxes diverses.

A ces montants il faut ajouter environ 30 Mio ATS (2,2 Mio €) annuels de donations déductibles (soit un montant approximatif de 180 Mio ATS pour l'année 2000).

Mais cette approche budgétaire débouche sur une nouvelle pratique du classement voire du déclassement. Le rapport de l'inspection des finances préconise de limiter à une cinquantaine le nombre de nouveaux monuments classés par an. On remarquera que le rythme a beaucoup baissé, puisque si le nombre de monuments classés a pu s'approcher des 200 par an, au début des années 1990, on est redescendu depuis lors à un niveau inférieur à la centaine. Allant plus loin, il préconise que l'on facilite le déclassement d'un certain nombre de monuments jugés non essentiels et ce, en prévoyant un simple arrêté au lieu du décret prévu actuellement.

La question peut être formulée, selon votre rapporteur spécial, d'une façon très générale : tandis que l'on classe et surtout l'on inscrit - du fait en particulier de la procédure déconcentrée au niveau régional- de plus en plus de monuments, tout devenant patrimoine, les crédits, eux, restent constants. En d'autres termes, il y a de plus en plus d'ayants droit à se partager un « gâteau » qui n'augmente pas.

Il y a même une forme de détournement du système, puisque le classement et l'inscription ont été, dans un nombre non négligeable de cas, décidés pour des motifs financiers - ou politiques après la guerre de 1914 voire pour de simples raisons de commodité personnelle,- et non sur la base de considérations historiques ou artistiques.

Ce sont de plus en plus les particuliers qui prennent l'initiative de demander le classement d'un immeuble pour bénéficier des avantages fiscaux qui lui sont attachés ou pour protéger leur environnement immédiat. Dans le cas des bâtiments publics, c'est bien souvent le CRMH qui propose le classement, parce qu'il sait que la collectivité territoriale qui en a la charge, ne peut pas la supporter et qu'il lui faut avoir la possibilité de subventionner la restauration.

Bref, la ligne de partage entre classement et inscription tient pour une part à la prise en compte de la capacité contributive des propriétaires et pas simplement à l'intérêt intrinsèque de l'immeuble.

De ce point de vue, un réexamen du parc d'immeubles est souhaitable et pourrait justifier que l'aide de l'État soit réservée aux seuls monuments historiques constituant de véritables trésors du patrimoine national.

Pour les autres, sans méconnaître leur intérêt pour l'ensemble de la collectivité nationale, on pourrait s'en remettre à l'initiative des collectivités territoriales dans la mesure où leur protection apparaît, sauf exception, relever plus de l'exercice d'un choix en matière de cadre de vie que du souci de préserver un élément essentiel du patrimoine national.

Il est en effet évident que, sauf pour ceux de la fin du XIXeme et du XXe11(*) siècle, les édifices importants ont presque tous été déjà classés. Certains historiens d'art, comme M. Jean-Michel Leniaud, reconnaissent qu'il ne reste guère à protéger de monuments historiques d'un niveau véritablement national.

Si l'initiative de la protection nouvelle devait revenir de façon quasi-exclusive aux collectivités territoriales - même si la décision finale restait une compétence d'État- il conviendrait, dès lors qu'un avantage fiscal d'État est attaché au statut d'immeuble protégé, d'amener les collectivités à s'engager financièrement.

A moyen terme, il convient de réfléchir à une remise à plat de la distinction entre monuments classés et monuments inscrits pour des raisons financières certes, mais aussi dans la mesure où la ligne de partage actuelle tient parfois plus à des accidents de l'histoire ou à des raisons fiscales qu'à l'intérêt des bâtiments du point de vue de l'histoire ou de l'art.

Cette révision du parc de monuments devrait aussi s'inscrire dans la perspective du changement des conditions d'exercice du métier d'architecte en chef des monuments historiques du fait des règles de la concurrence européenne.

Le principe consisterait, sans doute, à distinguer, parmi les monuments historiques, ceux ayant la qualité de moments essentiels au regard du génie national.

D'un côté, on aurait des monuments historiques, labellisés « Monuments de France », par référence à la loi sur les musées de France, qui relèveraient naturellement de la compétence de l'État, tant en ce qui concerne la protection que la restauration. Ces monuments, véritables « trésors nationaux », dont le nombre reste à déterminer, seraient sous la maîtrise permanente de l'État.

Le critère, qui caractérisait le « monument de France » des autres, serait son importance du point de vue de l'Histoire et de l'art mais aussi le volume et la permanence des travaux. Et c'est ce qui justifierait la désignation d'un architecte public à demeure, qui serait garant de l'intégrité du bâtiment et de la mémoire du lieu.

Pour ce type de monuments exceptionnels, il serait parfaitement possible de défendre le maintien du statu quo, alors que le monopole géographique est, en ce qui concerne le monopole de maîtrise d'oeuvre des ACMH- mais non leurs fonctions d'architecte conseil qui ressortissent à l'évidence de compétences purement régaliennes-, relativement critiquable au regard de la concurrence européenne.

Ainsi, formellement serait-on amené à faire la part au sein d'un parc de monuments protégés qui pourraient par ailleurs être soumis à un régime juridique très proche voire identique- entre ceux relevant d'une maîtrise d'oeuvre nominative et ceux sujets à une maîtrise d'oeuvre concurrentielle, étant entendu que même dans ce cas les architectes habilités à intervenir devraient figurer sur une liste d'aptitude.

Les autres monuments protégés auraient le label « patrimoine national », qu'il s'agisse de monuments classés ou ISMH - ainsi que des flux de monuments nouvellement protégés pour lesquels l'État ne demande pas le label « monument de France ».

On a préféré, pour qualifier les monuments historiques n'ayant pas la qualité de « monument de France », conserver le terme de « national », considérant que, s'il y a bien une hiérarchie d'intérêt du point de vue de l'Histoire ou de l'art, il n'en reste pas moins que la nation est une et indivisible et que les collectivités locales ne font que participer à l'exercice d'une prérogative par nature nationale.

Il y aurait donc un tri à opérer dans le parc des immeubles - et des meubles- protégés, qui ne pourrait être réalisé que progressivement par une commission de spécialistes scientifiques.

Plutôt que de déclasser la plupart des monuments historiques classés, il serait plus facile de présenter la mesure comme une simplification, l'assimilation ou presque du régime juridique des monuments classés et inscrits, assortie de la création d'une nouvelle catégorie pour certains monuments vraiment exceptionnels.

Dans un régime caractérisé par le libre choix de l'architecte sur une liste d'aptitude ayant vocation à être assez large, on peut se poser la question de savoir s'il faut toujours maintenir une distinction entre monuments classés et inscrits du point sur le plan juridique.

Certes, certains propriétaires de monuments ISMH pourraient refuser les contraintes d'un régime de classement en matière d'autorisation ou de recours à un maître d'oeuvre agréé. Mais, il leur serait toujours loisible de demander l'agrément au titre de l'article 156 du code général des impôts et conserver ainsi le bénéfice de la déductibilité.

Sur la base d'un régime très largement commun à l'ensemble du patrimoine protégé, la catégorie des « monuments de France » serait caractérisée par des règles spécifiques, tant sur le plan juridique -du fait de l'initiative de la création qui reviendrait à l'État-, qu'administratif -du fait de l'intervention des ACMH et des inspecteurs des monuments historiques dans le cadre de la maîtrise d'oeuvre automatique de l'État- et financier -par l'injection, a priori plus importante, de crédits d'État-.

Pour les monuments historiques labellisés, « patrimoine national », il y aurait, outre un régime transitoire aboutissant à maintenir un certain contrôle de l'État pour les anciens MH classés voire pour les anciens ISMH, une certaine déconnexion entre régime juridique et aide financière.

Le régime transitoire est indispensable pour protéger les monuments anciennement classés tout comme d'ailleurs certains édifices ISMH, qui ne sont pas classés pour des raisons contingentes et notamment le refus du propriétaire12(*).

Si le régime juridique est largement unifié, il n'en est pas de même de l'aide financière qui devra être déterminée au cas par cas sur la base de critères diversifiés.

On retrouve ici l'esprit initial l'article 11 du décret du 18 mars 1924, qui stipule que « lorsque l'État prend à sa charge une partie des travaux, l'importance de son concours est fixée en tenant compte de l'intérêt de l'édifice, de son état actuel, de la nature des travaux projetés et enfin des sacrifices consentis par le propriétaire ou tous autres intéressés à la conservation du monument. » 

b) Un propriétaire qui doit être exemplaire et cohérent avec lui-même

Un certain nombre de personnes ont souligné, devant votre rapporteur spécial, un paradoxe : les monuments classés appartenant à l'État, mais non affectés au ministère de la Culture, sont souvent très mal entretenus. L'État montre, ici comme ailleurs, le mauvais exemple.

Un arbitrage rendu en conseil des ministres restreint du 15 juillet 1975 a confié à chaque ministère la responsabilité des immeubles qui lui sont affectés : « sauf cas particuliers, chaque département ministériel sera désormais responsable de l'entretien et des réparations qui lui sont affectés ou qui sont affectés à des établissements placés sous sa tutelle ».

En dépit de cet arbitrage qui aurait dû supprimer toute intervention du ministère de la culture sur les monuments historiques ne dépendant pas de ses services ou de ses établissements publics, des aménagements ont été acceptés lorsqu'il s'agit d'édifices classés particulièrement insignes.

A titre exceptionnel, la direction de l'architecture accepte de participer à certaines opérations aux conditions suivantes :

· pour des travaux de stricte restauration, c'est-à-dire ne comportant aucun aménagement complémentaire, dans la limite de 50 % de leur montant ;

· la maîtrise d'ouvrage doit être assurée par les services du ministère de la culture ;

· l'opération est financée dans le cadre d'un programme conventionné, les crédits centraux du ministère affectataire étant virés en début d'exercice sur le chapitre 56-20.

La situation des monuments historiques concernés -le ministère de la Culture n'est affectataire que d'un peu moins de la moitié des 870 monuments classés- est préoccupante dans la mesure où un nombre non négligeable d'entre eux, monuments, de châteaux, des abbayes ou des ponts, ont été parfois pratiquement laissés à l'abandon. Des édifices aussi prestigieux que les palais de justice de Poitiers et de Laon qui dépendent du ministère de la justice, le phare royal de Cordouan qui relève du ministère de l'équipement, ou de nombreux ouvrages situés dans les anciennes forêts de la couronne (Chambord, Rambouillet, Saint-Germain-en Laye..., ministère de l'agriculture et de la pêche, ONF), se trouvent aujourd'hui dans une situation très préoccupante, faute d'entretien.

L'affaire est toujours en attente de solution. Celle-ci pourrait consister :

· soit dans l'extension et la généralisation de la politique conventionnelle, ce qui amènerait la direction du patrimoine à prendre en charge 50% du coût des travaux de conservation sur les quelque 470 monuments historiques ne relevant pas de sa compétence ;

· soit le transfert pur et simple à la direction du patrimoine et de l'architecture de la responsabilité de la conservation de tous les monuments considérés, c'est-à-dire le retour au statu quo ante, ce qui suppose d'importants transferts de crédits en faveur du ministère de la Culture.

École nationale du patrimoine

Établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la culture, l'École nationale du patrimoine a été fondée par décret n° 90-406 du 16 mai 1990, en parallèle avec la création des corps des conservateurs et conservateurs généraux du patrimoine.

Elle est, d'une part, l'école d'application des conservateurs du patrimoine qui, issus d'un concours de recrutement annuel, sont formés pendant 18 mois à l'exercice de leur futur métier, dans chacune de leurs spécialités : archéologie, archives, inventaire général, monuments historiques, musées, et depuis 1999, patrimoine scientifique, technique et naturel pour les conservateurs territoriaux. Elle remplit ces missions pour les conservateurs de l'État, de la ville de Paris et, par convention pour les conservateurs territoriaux du patrimoine.

Elle assure également la formation permanente des conservateurs et des professionnels du patrimoine, de l'État comme des collectivités locales.

L'École nationale du patrimoine assure, d'autre part, depuis 1996, dans le cadre du département de l'Institut de formation des restaurateurs d'oeuvres d'art (IFROA) situé à Saint-Denis, la sélection et la formation en 4 ans de restaurateurs du patrimoine dans sept domaines : arts du feu, arts graphiques, mobilier, peinture, photographie, sculpture, arts textiles. Les enseignements dispensés sont historiques, scientifiques et pratiques et conduisent au diplôme de « restaurateur du patrimoine ».

Les moyens financiers de l'école proviennent pour l'essentiel de la subvention de fonctionnement inscrite au titre III. Cette subvention représente, en moyenne, environ 90 % des recettes de fonctionnement ; son évolution depuis la création de l'établissement est la suivante :

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Subvention

votée

6.616.287 €

(43,4 MF)

6.158.940 €

(40,4 MF)

6.174.185 €

(40,5 MF)

6.006.491 €

(39,4 MF)

6.189.430 €

(40,6 MF)

6.189.430 €

(40,6 MF)

.

Nombre et répartition des postes ouverts aux concours 2000

 

Concours externe hors

spécialité « archives »

Concours externe spécialité « archives »

Concours interne

Total

Spécialité « archéologie »

2

0

1

3

Spécialité « musées »

4*

0

0

4

Spécialité « archives »

0

8

1

9

Total

6

8

2

16

* dont 1 pour la ville de Paris

Les spécialités « inventaire général » et « monuments historiques » n'étaient pas ouvertes, ni au concours externe, ni au concours interne. La spécialité « archives », par la voie du concours externe réservé aux candidats chartistes (8 postes) et celle du concours interne (1 poste), représentait 9 postes sur 16, dont 2 affectés au ministère des affaires étrangères et 2 au ministère de la défense.

Principales données statistiques des concours 2000

 

Concours externe

hors spécialité « archives »

Concours externe

spécialité « archives »

Concours

interne

Total

Nombre d'inscrits

493

21

28

542

Nombre de présents

263*

10

22

295

Nombre d'admissibles

16

0

7

23

Nombre d'admis

6

8

2

16

* présents à toutes les épreuves écrites

c) Pour une administration mieux intégrée

Beaucoup de professionnels du secteur le reconnaissent, les différentes branches de la direction de l'architecture et du patrimoine se comportent davantage comme une juxtaposition que comme une chaîne de compétences, orientée vers un seul et même but, la sauvegarde du patrimoine national.

L'administration du patrimoine, au sens large, souffre effectivement, selon votre rapporteur spécial, d'une stratification et d'une sectorisation excessives.

Pour procéder à ce décloisonnement nécessaire, votre rapporteur spécial estime qu'il faudrait non seulement réformer l'organigramme des DRAC mais encore mieux articuler les niveaux régionaux et départementaux.

D'une part, il semble souhaitable, dans l'hypothèse où l'on conserverait aux ABF des compétences en matière d'entretien des monuments historiques, de mieux les articuler avec la conservation régionale des monuments historiques dont ils devraient constituer, pour ce secteur de leur activité, une forme d'échelon départemental. Les liens essentiellement financiers qui existent actuellement, sont insuffisants pour assurer une bonne coordination qui ne dépend que du bon vouloir des uns et des autres.

De même en ce qui concerne les abords des monuments, il ne serait pas inutile, sans qu'il y ait là de lien hiérarchique, d'associer le CRMH à la définition des périmètres de protection.

D'autre part, votre rapporteur spécial estime qu'il faut, tout en respectant les spécificités des uns et des autres, renforcer l'unité des directions régionales des affaires culturelles en faisant jouer plus d'éléments de transversalité.

A la structure actuelle verticale, devraient se substituer des organisations plus horizontales.

Des tentatives en ce sens ont été faites en région Rhône-Alpes et en région parisienne. Il faudrait y réfléchir à nouveau, peut-être en mettant en place certaines cellules communes pour tous les services de la DRAC. Ces cellules pourraient ainsi concerner la documentation, les marchés publics et les services juridiques.

L'interdisciplinarité doit être favorisée. Certes, l'École du patrimoine a été créée pour la mettre en oeuvre de façon concrète, mais il faut poursuivre le mouvement en assurant la possibilité d'arriver à des postes de responsabilité, quel que soit le corps d'origine.

Bien qu'il soit conscient de ce que cette idée soit plus facile à énoncer qu'à mettre en oeuvre, votre rapporteur spécial estime que la direction régionale des affaires culturelles doit être dotée d'un « vrai patron » des services patrimoniaux, capable d'arbitrer et de faire travailler ensemble les services des Monuments historiques de l'Inventaire et de l'Archéologie, ce qui est loin d'être le cas actuellement, dans la mesure où, comme on l'a déjà dit les directeurs régionaux sont plus tournés vers la création et le spectacle vivant que vers le patrimoine.

* 11 Malgré un effort important fait au cours des 20 dernières années, le patrimoine du XXe siècle reste sous-représenté : le nombre des immeubles protégés, inférieur à 200 en 1985, est passé à 1000 en 1995 et à 1400 en 2001 mais ce chiffre ne représente encore que 3,5% du total. La part des immeubles du XXe siècle dans l'ensemble des immeubles protégés au cours de l'année a cependant été en 2000 et 2001 la plus forte enregistrée : 14,5% en 2000 (60 inscriptions+9 classements) et surtout 21% en 2001 (90 inscriptions et 9 classements), alors que cette part annuelle durant les 5 années précédentes se situait autour de 10%.

* 12 C'est la logique qui conduit certains fonctionnaires lorsqu'ils envisagent la possibilité de transférer aux collectivités territoriales les monuments inscrits de considérer qu'il faut en extraire les édifices qui auraient dus être classés ou qui sont soumis à des protections mixtes ainsi qu'enfin aux bien appartenant à l'État.