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Voyage au bout .... de l'immobilier universitaire

 

C. UN PATRIMOINE IMMOBILIER FORTEMENT DÉGRADÉ

La mission a pu constater qu'une part non négligeable des constructions universitaires présentait une sécurité très aléatoire, du fait notamment de l'insuffisance des crédits de maintenance qui assurent pourtant, dans une large mesure, la « sécurité de demain ».

En ce domaine, les résidences universitaires, qui relèvent des CROUS, suscitent sans doute le plus d'inquiétudes : leur entretien est négligé et on rappellera qu'elles n'entrent pas dans le champ de compétence des commissions de sécurité.

1. Une sécurité aléatoire pour le tiers des bâtiments universitaires ?

Nombre d'interlocuteurs de la mission ont souligné la dégradation préoccupante du patrimoine immobilier universitaire et les problèmes de sécurité résultant pour l'essentiel du risque incendie, qui est d'ailleurs privilégié par les commissions départementales de sécurité.

Ce risque incendie coexiste par ailleurs avec les risques sanitaires et chimiques, notamment dans les centres hospitaliers universitaires qui regroupent des locaux d'enseignement et d'hospitalisation, et dans les universités scientifiques appelées à stocker des produits dangereux.

a) Le constat inquiétant de l'Observatoire de la sécurité

D'après les informations recueillies par la mission, notamment celles fournies par M. Jean-Marie Schléret, président de l'Observatoire de la sécurité des établissements scolaires et de l'enseignement supérieur10(*), le tiers du patrimoine immobilier universitaire est dégradé, ou très dégradé, et présente une sécurité aléatoire, notamment en matière d'incendie : la gravité de cette situation a justifié la mise en place de deux plans successifs de sécurité en 1996 et en 2000.

Par ailleurs, nombre d'universités scientifiques, d'IUT et de locaux hospitalo-universitaires, y compris à Paris, présentent des risques chimiques, biologiques et infectieux alors que les mesures de sécurité sont de plus en plus contraignantes.

La dernière enquête de l'observatoire porte également sur les équipements sportifs, qui sont à l'origine de 60 % des quelque 1 300 accidents dont ont été victimes les étudiants et souligne l'état médiocre de ces équipements au regard de la sécurité.

Les constructions universitaires sont constituées par ailleurs d'une proportion non négligeable de bâtiments à structure métallique, comme ceux de l'université de Censier, qui présentent certes une meilleure résistance au feu que les collèges Pailleron11(*) de sinistre mémoire, mais qui suscitent 77 % d'avis négatifs des commissions de sécurité, les opérations de désamiantage et de confinement de l'amiante ne dispensant pas de prévenir le risque incendie.

Témoigne de cette dégradation préoccupante le fait que les commissions de sécurité rendent 11 % d'avis défavorables lors des visites des bâtiments universitaires, contre seulement 7 % pour ceux du second degré qui sont, eux, convenablement entretenus par les conseils généraux et les conseils régionaux depuis les lois de décentralisation. La proportion d'avis défavorables est encore plus importante pour les IUFM qui sont globalement plus vétustes que les bâtiments universitaires stricto sensu.

En outre (est-ce dû à l'indifférence ou la résignation des responsables universitaires, ou plutôt à leur manque de moyens ?), on dénombre 36 % de passages hors délais, ou de non passage des commissions de sécurité (ce taux s'élevant à 62 % dans la région d'Ile-de-France), alors que la responsabilité pénale et civile des présidents d'université est en jeu et que les maires ont la possibilité de décider de la fermeture d'établissements dangereux au titre du principe de précaution.

S'agissant de la région francilienne, qui dispose d'un parc immobilier universitaire de 1,383 million de m², et pour 138 bâtiments identifiés, si seulement 4 % des passages des commissions de sécurité se sont traduits par un avis défavorable, il convient de noter que 62 % des bâtiments n'ont pas été visités.

D'après l'Observatoire, les motifs de ces avis défavorables tiennent surtout à des dégradations concernant les dispositifs d'évacuation, à l'absence de rampes d'escalier, à l'encombrement des couloirs d'évacuation, à un défaut de signalisation, au non calibrage des escaliers compte tenu de l'accroissement des effectifs étudiants, y compris dans les universités les plus récentes, c'est-à-dire construites depuis 1985, qui constituent 20 % du parc immobilier universitaire.

Dans la pratique, les commissions font cependant une application pragmatique de la réglementation en vigueur, notamment pour les bâtiments universitaires classés, où l'encloisonnement des escaliers, pourtant obligatoire, est difficile à réaliser. A cet égard, la sécurité civile assure la formation des sapeurs pompiers, en leur demandant d'interpréter les règles existantes ou les plus récentes, et analysent les risques avec le maître de l'ouvrage compte tenu des possibilités d'évacuation, chaque commission de sécurité ayant une appréciation des risques au cas par cas.

Il convient de noter que le coût approximatif de mise en sécurité d'un bâtiment universitaire de taille moyenne est de l'ordre de deux millions de francs, 1 200 sites étant concernés par de tels aménagements sur les 2 649 bâtiments, hors filières scientifiques, recensés par l'Observatoire.

Son rapport 2000 comporte, par ailleurs, une analyse des dégâts provoqués par la tempête de décembre 1999 sur les bâtiments scolaires et universitaires : pour le supérieur, 166 sites universitaires ont été atteints, dont une soixantaine en Île-de-France. Si le gros-oeuvre a bien résisté, l'Observatoire a constaté que les dégâts provoqués aux toitures et aux vitres, notamment du fait de chute d'arbres, résultaient aussi d'une mauvaise conception architecturale. Les 166 sites concernés étaient aussi bien des bâtiments récents qu'anciens.

Il convient également de noter que les services du ministère de l'équipement et du logement n'exercent aucun contrôle périodique de ces bâtiments et n'interviennent qu'au stade des opérations de construction : les dégâts provoqués aux toitures des bâtiments universitaires résultent en fait plus d'un défaut de réalisation que d'entretien.

D'après le président de l'Observatoire, les dégâts provoqués par la tempête de décembre 1999 peuvent être estimés à 142 millions de francs pour les bâtiments universitaires ; ces crédits n'ont pas été provisionnés mais ont fait l'objet d'un droit de tirage de 86 millions de francs en Île-de-France et de 22 millions de francs dans le sud-ouest ; il a noté à cet égard le coût important de remise en état de l'université de La Rochelle qui présente une architecture de qualité mais dont la réalisation n'était pas sans défaut.

Le rapport 2001 de l'Observatoire mentionne par ailleurs que le parc immobilier universitaire est constitué de 500 000 m² de bâtiments démontables, dont 181 métalliques, soit 4 % du total du parc, dont certains construits avant 1970. A partir de 1990 est cependant apparue une nouvelle génération de bâtiments métalliques qui présentent de meilleures garanties en matière de sécurité ; ces bâtiments sont visités par les commissions de sécurité et leur utilisation est susceptible de se prolonger à moyen terme : 220 000 m² de ces bâtiments ont une structure floquée à l'amiante, la résistance au feu n'étant que de 20 minutes pour ceux de l'ancienne génération. Les bâtiments métalliques de la nouvelle génération offrent pour leur part une résistance au feu d'une durée d'une heure qui permet une évacuation dans des conditions satisfaisantes.

L'Observatoire a ainsi visité l'université de Censier et a constaté un problème de flocage à l'amiante : des mesures d'encoffrement et de collage y ont été engagées pour rendre les fibres d'amiante inoffensives, mais leur présence interdit tous travaux ultérieurs.

Si les commissions de sécurité sont particulièrement attentives au risque incendie, un débat est engagé aujourd'hui sur le caractère toxique des peintures ignifugées. Le rapport 2000 de l'Observatoire constate par ailleurs que 34 % des salles de travaux pratiques sont dépourvues de hottes aspirantes.

S'agissant des bâtiments anciens, le président de l'Observatoire a indiqué que la Sorbonne avait fait l'objet d'une visite de sécurité, en présence d'un ingénieur expert et que les gros travaux y sont particulièrement complexes du fait des contraintes architecturales.

Il a enfin souligné l'augmentation de la fréquence des incendies dans les locaux universitaires depuis le début des années 80, tant à Paris qu'en région (bibliothèque de Lyon II) : si les systèmes d'alerte sont efficaces le jour, ils ne le sont pas la nuit, comme en témoignent les incendies survenus en 1999 à Lyon III (lettres et droit) et à Villeurbanne. La mise en sécurité des équipements concerne aussi le parc machines-outils des IUT qui reste régi par des normes datant de 1992.

Force est donc de constater qu'une part non négligeable du patrimoine immobilier universitaire reste particulièrement exposée au risque incendie.

b) Les indications plus rassurantes fournies par les académies

L'académie de Paris a indiqué à la mission que certains bâtiments ou parties de bâtiments avaient fait l'objet de fermeture mais que la réalisation de travaux spécifiques avait permis de pallier ponctuellement les difficultés rencontrées.

Il reste que l'implantation de locaux universitaires dans des bâtiments anciens situés dans le coeur historique de Paris explique que la situation du patrimoine parisien demeure extrêmement délicate.

L'académie rappelle que les plans successifs de mise en sécurité de 1996-2000 et de 2000-2006 correspondent à des crédits annuels de l'ordre de 15 millions d'euros, hors désamiantage de Jussieu : si les investissements devaient se poursuivre à ce rythme, il est vraisemblable que la mise en sécurité de l'ensemble des bâtiments ne serait définitivement achevée que dans plus d'une décennie, en dépit par ailleurs de l'effort également engagé par la Ville de Paris, par exemple sur le site de la Sorbonne.

L'académie de Rennes, note qu'un seul bâtiment d'enseignement (odontologie) pose des problèmes de sécurité et précise que la construction d'un nouveau bâtiment est en cours.

- L'académie de Clermont-Ferrand indique que de nombreux établissements ont suscité un avis défavorable à la réception du public de la part des commissions de sécurité et sont sous la menace d'une fermeture potentielle (UFR Lettres, Langues et Psychologie, sites Carnot et Gergovia, UFR Droit et Sciences économiques, UFR Médecine-Pharmacie, IUFM...).

L'académie d'Orléans-Tours se borne à indiquer, sans plus de précisions, que des locaux ont fait l'objet d'avis défavorables des commissions locales de sécurité et que des mesures palliatives sont imposées en attendant la réalisation complète du programme de mise en conformité financé par l'État.

- L'académie de Lille signale pour sa part que des bâtiments de l'Université de Lille I et Lille II sont susceptibles d'être fermés pour des raisons de sécurité, en notant que les commissions de sécurité appliquent à des bâtiments anciens, des « réglementations récentes ne s'appliquant pas à eux ».

- L'académie de Besançon précise que deux ensembles immobiliers ont fait l'objet au cours des dernières années d'avis défavorables de la commission départementale de sécurité du Doubs, sans pour autant en entraîner la fermeture :

- la bibliothèque universitaire de lettres de l'UFR lettres, située dans un immeuble très ancien du centre ville de Besançon : les travaux les plus urgents ont été réalisés par l'université dans le cadre du plan sécurité, qui ont permis de lever l'avis défavorable. Dans le cadre du contrat de plan sont programmés des travaux lourds de réhabilitation des bâtiments de l'UFR, où est implantée la bibliothèque, le déménagement d'un fonds de l'UFR médecine qui va permettre d'abord un « desserrement » à l'intérieur de la bibliothèque puis d'ici la fin du contrat de plan, le déménagement partiel (ou total selon les crédits disponibles) de la bibliothèque lettres sur le site de l'Arsenal libéré par l'UFR médecine- pharmacie ;

- l'aile chimie du bâtiment propédeutique de l'UFR sciences et techniques, cette opération ayant été jugée prioritaire dans le plan sécurité de l'université et les travaux étant programmés pour 2003.

L'académie de Montpellier signale que la commission de sécurité a émis un avis défavorable sur plusieurs bâtiments universitaires, mais qu'il a été procédé à des programmes pluriannuels de travaux qui font l'objet d'un suivi de la part du groupe de visite et qui permettent de poursuivre l'exploitation des bâtiments.

S'agissant du CROUS, deux restaurants universitaires (Nîmes et Perpignan) étaient menacés de fermeture, mais des travaux d'urgence ont été réalisés pour lever les réserves émises.

L'académie estime qu'un passage des commissions de sécurité dans les résidences universitaires serait de nature à renforcer la prise en compte de la sécurité dans la gestion courante et la réalisation de travaux de restructuration, en soulignant toutefois que la réglementation applicable devrait rester celle des bâtiments d'habitation.

c) Les réponses budgétaires de l'État : le plan de mise en sécurité et la prise en compte de la sécurité dans le plan U3M
(1) Le plan de mise en sécurité 1996-1999 : près de 6 milliards de francs

Ce plan de mise en sécurité s'est traduit par l'ouverture, en loi de finances rectificative 1995, de 2 milliards de francs d'autorisations de programme sur le chapitre 66-72, article 40, abondées de 200 millions de francs d'AP ouvertes en loi de finances rectificative 1996 pour Jussieu et de 1,345 milliard de francs de crédits de préfiguration du plan U3M en 1998 et 1999 (intégrant 784 millions de francs pour Jussieu).

Cette ressource exceptionnelle avait vocation à accompagner la mobilisation des ressources des établissements (universités, écoles autonomes, grands établissements) pour la mise en sécurité du patrimoine qui leur est affecté. Le rythme de couverture en crédits de paiement de ces autorisations de programme, prévu initialement en quatre annuités de 500 millions de francs, a déterminé un rythme de programmation quadriennale des travaux et des financements (1996-1999).

Des négociations ont été menées dès 1996 par le ministère avec chaque établissement pour définir l'ensemble des travaux pouvant être retenus sur la période concernée et arrêter les modalités de leur financement : prélèvement sur ressources propres, mobilisation des dotations de maintenance, mobilisation, le cas échéant, de crédits des contrats de plan dans la mesure où les opérations inscrites induisaient une réduction du besoin de mise en sécurité, subvention exceptionnelle sur le chapitre 66-72, article 40. Le suivi du premier exercice a permis aux établissements d'affiner et de compléter la description des travaux nécessaires, soit par la production d'un diagnostic complémentaire, soit par la prise en compte de besoins nouveaux.

Hors Jussieu, l'engagement initial de l'État (chapitre 66-72 article 40) s'est donc élevé à 2,636 milliards de francs, intégralement délégués en AP fin 1999. Sur la durée du plan, auront été mobilisés en outre 523 millions de francs sur les crédits des CPER, 1,735 milliard de francs sur les dotations de maintenance courante, et 1,063 milliard de francs d'engagements d'autofinancement des établissements.

Au total, près de 6 milliards de francs de ressources ont été mobilisés au titre du plan de mise en sécurité. L'abondement de 1,345 milliard de francs du chapitre 66-72 article 40 par les lois de finances 1998 et 1999 aura permis une réduction partielle du déficit de couverture financière apparaissant dans le cadre du plan de mise en sécurité, et une première prise en compte des besoins des établissements universitaires parisiens et des IUFM, qui n'avaient pu jusqu'alors être recensés et financés de manière exhaustive.

(2) Le volet sécurité du plan U3M (2000-2006)

Le plan U3M comporte un volet relatif au financement de travaux de mise en sécurité des bâtiments universitaires, destiné à prendre le relais du plan d'urgence 1996-1999.

Afin de recenser les travaux de sécurité restant à réaliser, les établissements ont élaboré des schémas directeurs de mise en sécurité, l'ensemble des travaux décrits dans ces documents s'élevant à près de 1,37 milliard d'euros.

Sur la base de l'enveloppe de 411,61 millions d'euros (2,700 milliards de francs) prévue au titre du plan U3M et des schémas directeurs, la centrale a notifié à chaque académie une enveloppe que les recteurs ont réparti, à l'issue d'une négociation déconcentrée avec chaque établissement. Celle-ci a permis de définir les opérations prioritaires et leur mode de financement, incluant la participation des établissements sur leurs ressources propres.

Compte tenu de l'écart de près d'un milliard d'euros existant entre les besoins décrits dans les schémas directeurs et le montant des crédits disponibles, la priorité a été donnée à la sécurité contre le risque d'incendie et à la mise en sécurité du parc immobilier universitaire en conformité avec la réglementation actuelle.

Afin de garantir la pérennité de la protection des personnes vis à vis du risque d'incendie, dans des conditions financières et techniques raisonnables au regard du patrimoine existant, une étude a été menée à partir de l'analyse du risque de deux cas concrets (université de Caen et Paris XI).

En 2000, 74 millions d'euros (486 millions de francs) d'autorisations de programme sur le chapitre 66-72 article 40 ont été répartis (dont 57 millions de francs destinés à réparer les dommages causés par la tempête de décembre 1999), 80 millions d'euros (525 millions de francs) en 2001 et 263,43 millions d'euros (1 728 millions de francs) en 2002, grâce aux crédits ouverts par la loi de finances rectificative 2001, soldant ainsi en AP l'enveloppe du plan d'urgence et permettant aux établissements d'engager aussi rapidement que possible la totalité des travaux d'urgence.

Le plan de mise en sécurité a été complété par une enveloppe constituée par des crédits de maintenance. Cette enveloppe, d'un montant de 46,44 millions d'euros (304,6 millions de francs) sur six années, est destinée à financer hors contrat quadriennal d'établissement et hors contrat de plan État-région, des opérations ciblées de maintenance lourde qui ne sont pas assimilables à des opérations de mise aux normes de sécurité incendie. Elle s'impute sur les crédits de maintenance traditionnelle du chapitre 66-72 article 10. Au titre de l'exercice 2002, cette enveloppe s'est élevée à 7,623 millions d'euros (50 millions de francs) qui viennent donc s'ajouter aux 263 millions d'euros d'AP ouvertes sur les crédits de mise en sécurité.

La loi de finances pour 2003 a ouvert 77,139 millions d'euros de crédits de paiement sur le chapitre 66-72 article 40 pour couvrir les autorisations de programme votées en loi de finances rectificative pour 2001. S'ajoute à ces crédits une mesure relative à la mise en sécurité incendie du campus de Jussieu d'un montant de 6 millions d'euros en AP et de 3 millions d'euros en CP sur le chapitre 66-72 article 40.

En dépit des efforts budgétaires engagés au titre de ces deux plans, la mission ne peut que constater que la dégradation du patrimoine immobilier universitaire résulte pour l'essentiel de l'insuffisance des crédits de maintenance.

2. Des crédits de maintenance encore insuffisants

a) Des efforts à poursuivre

L'entretien courant du patrimoine immobilier universitaire, c'est-à-dire les charges d'exploitation et de maintenance de premier niveau, donne lieu dans le cadre des critères de répartition San Remo à une dotation annuelle théorique par m² (hors recherche) ainsi qu'à une dotation fixée dans le contrat quadriennal de développement de chaque université pour les m² « recherche », ce taux étant variable selon le type de locaux.

La maintenance lourde des locaux fait l'objet, pour sa part, d'une dotation inscrite au contrat quadriennal et atteint rarement 1 % de la valeur de construction des locaux ; même si elle a sensiblement progressé ces dernières années, cette dotation est généralement considérée comme insuffisante pour maintenir les locaux en parfait état et pour les (re) mettre en sécurité.

Comme il sera vu plus loin, les universités et autres établissements d'enseignement supérieur exercent, en application de l'article L. 762-2 du code de l'éducation, les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens, à l'égard des locaux qui leur sont mis à disposition par l'État.

Étant donné le nombre élevé d'établissements d'enseignement supérieur (environ 200), ceux-ci ont été contractualisés par vagues successives : en 2002, 45 contrats auront ainsi été négociés.

La détermination de l'enveloppe prend notamment en compte un classement des locaux selon leur état, effectué par les établissements eux-mêmes, et résulte de la négociation contractuelle, dans la limite des crédits ouverts en loi de finances. En revanche, le ministère n'assure pas le financement direct d'opérations et ne négocie pas avec les établissements.

En 2002, l'enveloppe budgétaire concernée (chapitre 66/72, articles 10 et 50) s'élève à 139 millions d'euros (914 millions de francs), soit 7,7 euros/m² ou 50 francs/m² (sur la base d'un patrimoine immobilier universitaire évalué à 18 millions de m²) alors que le coût moyen annuel reconnu par les professionnels pour l'entretien correct des locaux est de l'ordre de 18,29 euros (120 francs/m²).

Ce décalage justifie la demande pour 2003, au titre de la maintenance traditionnelle, de 134 millions d'euros en AP, soit + 12 % par rapport à 2002 et de 67 millions d'euros en CP. Parallèlement sont demandés, au titre des services votés, 60,97 millions d'euros de CP pour le chapitre 66-72 article 10 (maintenance des bâtiments) et 77,139 millions d'euros pour le chapitre 66-72 article 40 (plan de sécurité suite à la catastrophe de Toulouse, loi de finances rectificative 2001). Enfin 19,82 millions d'euros d'AP et de CP sont demandés en ce qui concerne le chapitre 66-72 article 50 (maintenance des laboratoires de recherche).

L'évolution de la dotation annuelle de maintenance au cours des cinq dernières années se présente comme suit :

(en millions d'euros)

Chapitres

66-72-10

66-72-50

Total

PLF 2003

133,775

19,818

153,593

2002

119,56

19,82

139,38

2001

106,71

19,82

126,53

2000

91,47

22,11

113,57

1999

76,22

22,11

98,33

1998

76,22

22,11

98,33

Ce tableau fait clairement apparaître que le montant de la dotation de maintenance, resté stable pendant plusieurs années, n'a augmenté sensiblement qu'à partir de l'année 2000.

En revanche, malgré une progression significative en valeur absolue depuis dix ans (572 à 800 millions de francs), les crédits de maintenance du patrimoine immobilier tendent à décroître lorsqu'on les rapporte à l'augmentation des surfaces : ils n'atteignent plus que 46,59 francs par m² en 2001 contre 54,16 francs par m² en 1991 alors qu'un taux normal d'entretien devrait correspondre à une valeur comprise entre 1 et 2 % du coût de la construction. D'après le ministère, ces crédits ont vocation à être augmentés, en partie par redéploiement, puisque le besoin en m² nouveaux a sensiblement diminué et est appelé à se réduire encore.

La mission rappellera cependant que le plan U3M ne prévoit que 2,7 milliards de francs pour la maintenance, alors que 4,4 milliards de francs sont programmés pour la seule mise en sécurité du campus de Jussieu, et que la direction de la programmation et du développement (DPD) du ministère a évalué à quelque 13 milliards de francs la mise en sécurité de l'ensemble du parc immobilier universitaire.

La plupart de ses interlocuteurs ont ainsi souligné l'insuffisance des crédits de maintenance, en particulier pour les bâtiments historiques et classés ; ils ont cependant estimé que le transfert de la maintenance aux établissements, dans un souci de proximité, pouvait être considéré comme positif puisqu'il a permis, en les responsabilisant, de sensibiliser les universitaires aux problèmes de sécurité.

Pour sa part, la mission ne peut que s'interroger sur l'échéancier d'un programme aussi ambitieux de mise en sécurité, sur la nature de son financement dans la perspective d'une dévolution de ce patrimoine aux établissements ou aux régions, selon que cette mise en sécurité serait ou non préalable au transfert de propriété.

b) L'insuffisance des crédits de maintenance généralement confirmée par les réponses des académies et des universités

- Alors que le coût de la maintenance des « locaux historiques » a été fréquemment évoqué lors des auditions de la mission, l'académie de Rouen note cependant que certains locaux anciens présentent une qualité de construction bien supérieure à celle des locaux plus récents et n'établit donc pas de corrélation entre l'âge d'un bâtiment et son budget de maintenance.

L'académie de Lille constate pour sa part, que les crédits affectés à la maintenance des bâtiments universitaires, spécialement pour ce qui concerne la mise en sécurité, n'ont pas été à la hauteur des besoins, même si les programmes U2000 et U3M ont apporté des améliorations dans ce domaine : les besoins de mise en sécurité des bâtiments restent ainsi importants pour Lille I et Lille III, notamment pour les bâtiments de la cité scientifique de Villeneuve-d'Ascq, pourtant construite au début des années 70.

Il reste que le transfert de la maintenance aux établissements a permis à ceux-ci de pendre des initiatives dans le domaine de la sécurité et d'éviter notamment des décisions de fermeture, par exemple pour certains bâtiments de cette cité scientifique.

L'académie d'Orléans-Tours rappelle que les crédits de maintenance sont affectés par le ministère directement aux établissements et que le rectorat n'est pas informé avec précisions du volume des travaux de maintenance à réaliser et n'en assure pas le suivi.

Si les présidents d'université apprécient désormais de pouvoir décider de leurs priorités pour l'usage des crédits affectés à la maintenance, elle note que leurs décisions en ce domaine ne sont sans doute pas toujours conformes aux choix que l'État aurait effectués.

L'académie de Besançon souligne également l'insuffisance des crédits de maintenance en précisant que le total des demandes des établissements, lors du recensement des besoins en 2000, était de 142 millions de francs ; après arbitrage entre les priorités en matière de sécurité, le rectorat a retenu 114 millions de francs et la dotation pour l'académie pour la durée du plan sécurité n'a été que de 43,1 millions de francs...

Elle note cependant que les établissements disposant de fonds propres, peuvent compléter les enveloppes de crédits d'État qui s'avèreraient insuffisantes.

- Cette dernière observation est également formulée par l'académie de Paris qui estime en outre que les dotations affectées ont été sensiblement améliorées depuis leur inscription dans le cadre des contrats d'établissements mis en place au début des années 90, du fait d'une appréciation plus directe des besoins, des visites sur sites et de l'intégration de ces problèmes aux projets scientifiques de l'établissement. On rappellera que ces dotations sont établies après négociation avec les services de l'administration centrale, dans le cadre de la maintenance et sur proposition des recteurs à partir des informations fournies par les établissements, pour la mise en sécurité.

Il reste que ces crédits demeurent insuffisants au regard de l'état actuel du patrimoine universitaire, tout particulièrement en Île-de-France et à Paris en dépit de l'effort non négligeable de mise en sécurité engagé par l'État pour la période 2000-2006, qui ne couvre toutefois qu'à peine la moitié des besoins recensés en 1998-1999. Cette situation est encore plus préoccupante avec les locaux affectés à la recherche

S'agissant des locaux dits « historiques », particulièrement importants dans l'académie de Paris, et qui ne relèvent pas toujours de la propriété de l'État, ceux-ci nécessitent des adaptations parfois extrêmement contraignantes pour l'enseignement, la recherche et les bibliothèques, ces contraintes étant en général mal évaluées dans les études préalables et les dotations.

Le transfert de la maintenance aux établissements a cependant permis à ces derniers de gérer au plus près les besoins et de pallier les difficultés rencontrées en tenant compte des périodes d'occupation des locaux, en mesurant mieux les contraintes générées par les interventions et en optimisant l'utilisation du patrimoine.

Il reste que les établissements franciliens sont fréquemment conduits à abonder sur leurs dotations de fonctionnement, ou leurs fonds propres, les dotations de l'État en matière de maintenance.

L'académie de Montpellier souligne l'insuffisance de crédits de maintenance alloués aux universités et qui concernent souvent des remises à niveau ou des restructurations.

En matière de sécurité, il ne peut être proposé que des mesures compensatoires prenant en compte le bâti existant et son environnement ; les bâtiments anciens peuvent cumuler les difficultés (stabilité au feu des structures, accessibilité des secours, périmètre protégé, secteur sauvegardé, ...) qui rendent les opérations de mise en sécurité plus onéreuses.

Il convient également de prendre en compte la nature des locaux (enseignement ou recherche, UFR scientifiques ou littéraires) ainsi que les changements d'usage éventuels des locaux intervenus depuis leur création.

Au total, l'académie estime que le transfert de la maintenance aux établissements a très certainement amélioré la prise en compte des besoins des utilisateurs et la rapidité des interventions, peut-être au détriment dans certains cas, du maintien en l'état du bâtiment.

L'académie de Rennes considère que dans l'état actuel de la réglementation, il n'existe pas de graves lacunes en termes de maintenance et de sécurité. La modernisation de nombreux dispositifs, avec l'objectif de diminuer les coûts de fonctionnement, nécessiterait probablement une hausse de l'ordre de 20 à 40 % des crédits actuellement consacrés à la maintenance, en distinguant les bâtiments les plus anciens.

Selon elle, le transfert de la maintenance aux universités a contribué à une analyse plus fine des problèmes rencontrés et a placé cette charge à sa juste place dans les critères de fonctionnement de l'université.

L'académie de Clermont-Ferrand estime que les crédits de maintenance sont actuellement notoirement insuffisants (les ratios correspondants représentent a priori le quart de ceux dont bénéficient les hôpitaux). Le retard accumulé du fait de l'absence de traitement préventif entraîne un besoin d'enveloppes considérables à consacrer au dossier sécurité. De plus, les exigences des services de secours, liées à l'évolution permanente de la législation sécuritaire, sont toujours croissantes.

Il convient enfin, selon elle, de distinguer les locaux historiques, dont le coût d'entretien est élevé, des bâtiments plus récents, dans la mesure où les techniques et les matériaux de construction (huisseries) ont évolué.

L'académie de Bordeaux rappelle que les crédits de maintenance immobilière sont attribués sur la base d'une enquête surface conduite par le ministère. Une visite des lieux est également effectuée par les représentants de l'administration centrale lors de la négociation du contrat quadriennal. Les dotations de maintenance sont versées directement aux établissements, les conseils d'administration disposant librement de leurs ressources.

Pour déterminer si la part consacrée à la sécurité est suffisante, on ne peut que se référer aux crédits spécifiques sécurité du plan 2000-2006 où un effort particulier de l'Etat de 10,67 millions d'euros (70 millions de francs) a été consacré à la sécurité. Les demandes des établissements avaient été évaluées à 100 millions de francs pour la sécurité « sèche » incendie et s'élevaient au total de 218 millions de francs en besoin sécurité et maintenance lourde.

A ce jour, les derniers avis défavorables des commissions de sécurité sont en passe d'être réglés avec l'exécution du plan de sécurité ou la mise en service des nouveaux équipements réalisés dans le cadre du contrat de plan.

L'évolution en cours des règles de sécurité, notamment sur l'électricité, suppose que l'effort entrepris soit poursuivi.

3. Le parc immobilier des résidences et restaurants universitaires : des situations très contrastées

a) Le patrimoine immobilier des CROUS : les deux vagues de construction

Le patrimoine immobilier des CROUS est constitué de 534 résidences et de 519 restaurants universitaires de taille très variable. La superficie totale des résidences est estimée à 3,42 millions de mètres carrés et celle des restaurants à 690 000 mètres carrés.

RÉPARTITION DES RÉSIDENCES ET RESTAURANTS UNIVERSITAIRES
PAR PÉRIODE DE CONSTRUCTION

Date de construction

Résidences

Restaurants

Avant 1930

2 %

3 %

1930-1949

3 %

1 %

1950-1959

3 %

4 %

1960-1969

26 %

25 %

1970-1979

12 %

14 %

1980-1989

5 %

5 %

1990-1999

46 %

43 %

Depuis 2000

2 %

4 %

Au vu de ce tableau, il apparaît que le patrimoine immobilier des CROUS a été construit essentiellement à deux époques : pendant les années 60 et au début des années 70 où ont généralement été bâties de grandes résidences traditionnelles composées de chambres de neuf à dix mètres carrés et pourvues d'équipements collectifs ; pendant les années 90 où a dominé la construction de résidences de taille plus modeste, financées par des prêts conventionnés et répondant à la réglementation HLM. Ces dernières sont composées de studios de 15 à 25 mètres carrés et sont en général dépourvues d'espaces et d'équipements collectifs.

b) Une rénovation en cours

Selon le type de résidence, la question de la rénovation se pose dans des termes différents. S'agissant des résidences conventionnées, généralement construites par des sociétés HLM au cours des années 90 et dont l'état est actuellement globalement satisfait, le financement des travaux à venir est prévu sous forme de provisions pour grosses réparations, constituées par les sociétés HLM et les CROUS.

En ce qui concerne les résidences traditionnelles, dont les bâtiments appartiennent généralement à l'État, l'entretien courant a parfois été déficient. Des travaux importants sont par conséquent aujourd'hui nécessaires pour maintenir en état le patrimoine immobilier des CROUS. A cet effet, un plan de rénovation est mis en oeuvre depuis la fin des années 90, dans le cadre d'un plan propre aux oeuvres universitaires et, depuis 2000, des contrats de plan État-régions.

A ce jour, sur un total de 100 000 chambres traditionnelles, environ 20 000 ont été rénovées selon les normes de confort initiales, c'est-à-dire en maintenant des installations sanitaires communes. Les 80 000 chambres restantes, qui font l'objet du plan de rénovation, se répartissent en deux catégories. La première, regroupant les deux-tiers de ces chambres, fera l'objet d'une réhabilitation intégrant, quand c'est possible, des sanitaires individuels. Le tiers restant sera transformé en studios d'environ quinze à vingt mètres carrés, étant entendu que la diminution du nombre de chambres devrait être compensée par des constructions neuves.

Le coût de réhabilitation est estimé à environ 1,4 milliard d'euros, à raison de 13 000 euros par chambre. Il est prévu d'en rénover 8 450 par an (coût prévisionnel : 109,85 millions d'euros) à l'avenir, soit une forte augmentation du rythme des réhabilitations.

La réhabilitation de la première catégorie devrait être financée ainsi qu'il suit :

- CPER : 228 millions d'euros ;

- fonds propres des CROUS : 76 millions d'euros ;

- augmentation des loyers : 23 millions d'euros.

Le complément de financement devra être assuré par l'État au moyen de subventions nouvelles versées au CNOUS par le biais du fonds de contractualisation.

Le fonds de contractualisation, créé en 1996, regroupe dorénavant l'ensemble des crédits affectés aux investissements, soit 46,3 millions d'euros (restauration et hébergement), après abondement en 2003 de près de 8 millions d'euros. Le fonds permet, dans le cadre des relations contractuelles entre le CNOUS et les CROUS, de programmer des travaux importants, notamment dans le domaine de la maintenance et de la mise en sécurité des résidences. Les CROUS participent également, sur leurs fonds propres, au financement de ces opérations.

Depuis 1996, 314 opérations concernant des travaux de sécurité, de remise à niveau et de réhabilitation ont été lancées sur le fonds de contractualisation dans les cités traditionnelles. Sur sept ans (1996-2002), 167,58 millions d'euros ont été affectés au titre de la contractualisation pour l'entretien et la rénovation des chambres traditionnelles.

En général, les CROUS sont maîtres d'ouvrage pour les opérations financées par le CNOUS et les CROUS. Dans le cadre d'un financement provenant des CPER, la maîtrise d'ouvrage est généralement assurée par l'État.

La réhabilitation du dernier tiers devrait être financée par d'autres sources de financement.

c) Les nouvelles constructions

En ce qui concerne la construction de nouvelles résidences, les besoins sont estimés à 20 000 lits au niveau national (y compris les résidences internationales destinées à l'accueil des étudiants étrangers) : 15 000 logements en Île-de-France et 5 000 en province. Cette estimation est modulable selon l'évolution démographique revue à la baisse de la population étudiante et les tensions propres au marché du logement étudiant, où la concurrence du secteur privé est très forte. La majeure partie sera vraisemblablement construite grâce à des montages financiers associant des sociétés HLM. Un tiers de ces 20 000 logements (6 700) devrait présenter un caractère très social : 5 000 en Île-de-France y compris Paris et 1 700 en province.

S'agissant des restaurants, la politique de contractualisation mise en place entre le CNOUS et les CROUS a d'ores et déjà permis d'en rénover une grande partie. Il est prévu que la quasi totalité aura fait l'objet d'une rénovation en 2006. Enfin, les CPER permettront la construction de quelques nouveaux restaurants.

d) Les observations de la mission : des problèmes de sécurité s'accompagnant d'une inadaptation du parc des résidences et des restaurants universitaires

Les informations fournies à la mission, notamment par M. Daniel Vitry, ancien directeur du Centre national des oeuvres universitaires et sociales (CNOUS), permettent d'établir le constat général suivant :

- ce parc est sous-utilisé du fait de l'organisation de l'année et de la semaine universitaire ;

- en dépit de sa vétusté et de son inadaptation, le parc des résidences universitaires ne relève pas de la compétence des commissions de sécurité ;

- la politique de construction et de rénovation engagée de manière quelque peu erratique au cours des dernières décennies ne prend pas en compte de manière satisfaisante les nouveaux comportements étudiants, et notamment leur demande de proximité qui se traduit en particulier aujourd'hui par une tendance au retour des équipements participant à la vie étudiante en centre-ville ;

- pour 30 % d'entre elles, les cités universitaires apparaissent fortement dégradées et exposées principalement au risque incendie : 100 000 chambres d'étudiants sont en effet de construction ancienne alors que 50 000 chambres construites depuis le début des années 80, souvent avec l'aide des organismes d'HLM qui ont imposé des engagements de location de longue durée, sont aujourd'hui fréquemment boudées et délaissées par les étudiants, en particulier lorsqu'elles sont situées dans des sites éloignés, et plus encore dans des cités dégradées ;

- la mise en sécurité de ces résidences universitaires, notamment au regard du risque incendie, entraîne nécessairement une rénovation coûteuse, qui appellerait sans doute de nouvelles modalités de financement, une hausse des loyers pour les étudiants et aussi une indispensable clarification des relations entre le CNOUS et les centres régionaux (CROUS) ainsi qu'un aménagement de la procédure des contrats de plan État-régions ;

- l'accueil souhaitable d'un plus grand nombre d'étudiants étrangers se heurte à un déficit de capacités d'hébergement, aussi bien à Paris qu'en région.

(1) La restauration universitaire : un secteur en mutation et des capacité sous-utilisées

On rappellera que les CROUS ont la responsabilité de la gestion de quelque 500 cafétérias et restaurants universitaires, qui ont été largement rénovés, et que la problématique de la restauration universitaire est aujourd'hui davantage commandée par l'évaluation exacte de la demande des étudiants que de l'état proprement dit des « resto-U », dont le coût unitaire moyen de construction est de l'ordre de 35 à 45 millions de francs.

A cet égard, la politique de programmation et de construction des restaurants universitaires ne semble pas prendre suffisamment en compte l'évolution constatée dans l'implantation des campus et la tendance au retour des universités en centre-ville.

On constate également une certaine inertie dans la prise de décision lorsqu'il s'agit d'arbitrer entre la réhabilitation d'un restaurant existant, souvent sous-utilisé, et la construction d'un restaurant nouveau, alors que les étudiants réclament de plus en plus des « resto-U » proches des amphithéâtres, notamment quand la restauration privée concurrence la restauration universitaire aux portes même des campus, en particulier dans les grandes villes universitaires traditionnelles, comme Aix-en-Provence12(*).

Par ailleurs, 75 % des restaurants universitaires sont sous-utilisés et ne fonctionnent en moyenne que 350 heures dans l'année, du fait notamment de l'organisation de l'année universitaire et d'une tendance au regroupement des cours sur trois, voire deux journées de la semaine, qui se traduit par une désertification des cités universitaires en fin de semaine.

En conséquence, les CROUS qui utilisent quelque 13 000 personnels IATOS, dont 9 000 personnels ouvriers et 3 000 personnels administratifs, s'efforcent aujourd'hui de développer de petites cafétérias répondant au souci de proximité des étudiants ; la concurrence résulte également moins des établissements privés de restauration rapide que des familles, les « resto-U » étant de plus en plus boudés le soir.

(2) Les cités universitaires : une situation préoccupante au regard des besoins et de la sécurité

Comme il a été vu, le parc immobilier se compose de 150 000 chambres universitaires ventilées entre deux catégories : 100 000 chambres construites au cours des années 60 et 50 0000 chambres plus récentes construites depuis le début des années 80 avec le concours des organismes d'HLM, l'État s'étant révélé incapable à lui seul de mener à bien un effort massif de construction de logements universitaires, pourtant rendu nécessaire par la démocratisation de l'enseignement supérieur.

On rappellera que les premiers programmes menés par les CROUS et les organismes d'HLM dans les années 80 ne comportaient aucun projet spécifique (quelques cages d'escaliers réservées aux étudiants, desservant des studios d'une vingtaine de m², sans salles communes), alors que les programmes plus récents, comme celui de la cité universitaire de Montpellier engagé avec la Caisse des dépôts et consignations, sont mieux adaptés aux besoins de la population étudiante.

· Un financement inadapté

On notera également que les conventions signées entre les CROUS et les organismes d'HLM comportaient des engagements de location de très longue durée (de 18 à 35 ans) fondés sur des tarifs indexés, qui étaient sans doute acceptables pour des constructions de qualité convenablement situées, mais très excessifs pour quelque 6000 chambres situées dans des endroits devenus « infréquentables », progressivement abandonnés par les étudiants.

Cette situation a conduit certains CROUS endettés à très long terme à souscrire de nouveaux emprunts pour réhabiliter des cités universitaires, dont la durée de vie n'est que de 20 ans et certains organismes d'HLM à demander des garanties aux départements : l'exemple de la résidence universitaire d'Angoulême qui est située dans un quartier difficile, et aujourd'hui boudée par les étudiants, est significatif à cet égard.

· Un parc très insuffisant, notamment à Paris et en Ile-de-France

Cette insuffisance des capacités d'hébergement apparaît particulièrement criante à Paris et en Île-de-France ; Paris dispose d'environ 2 000 chambres CROUS pour une population de 300 000 étudiants tandis que la région enregistre un fort déficit en résidence universitaire : la plupart des étudiants des universités parisiennes sont ainsi logés hors de la capitale et astreints à de lourdes contraintes de transport.

En réponse au questionnaire de la mission, l'académie de Paris a cependant précisé que la demande et l'offre de logements étudiants (publics, associatifs et privés) étaient très difficiles à apprécier : l'IAURIF recense en effet en Ile-de-France plus de 25 000 jeunes logés en cité universitaire ou en foyers pour étudiants, étant rappelé que la région compte quelque 550 000 étudiants, dont 60 000 boursiers, soit un ratio de l'ordre de 5 % très inférieur à la moyenne nationale (les CROUS offrent en général un parc de logement correspondant à 10-15 % des étudiants).

Pour l'académie de Paris, les capacités publiques d'accueil sont de 7 000 unités d'habitation, soit 2 000 chambres CROUS auxquelles s'ajoutent 5 000 chambres en cité universitaire) alors que le nombre total d'étudiants est de 300 000 étudiants, dont 10 % sont boursiers ; le CROUS a enregistré à la rentrée 2002, 25 000 demandes de logement.

Le CPER 2000-2006 doit permettre la construction de 3 000 nouveaux logements et la réhabilitation des résidences universitaires et d'améliorer la situation francilienne, sans toutefois répondre complètement aux besoins13(*).

Par ailleurs, il convient de souligner que le parc logement qui est surtout destiné aux étudiants de premier cycle, n'est pas adapté à l'accueil d'étudiants étrangers susceptibles de séjourner dans nos universités : l'accueil des seuls étudiants étrangers, en deuxième et troisième cycles, en deux vagues semestrielles, nécessiterait en effet quelque 130 000 chambres.

La mobilité des étudiants européens est ainsi entravée par ce problème de logement alors que l'objectif du gouvernement est de permettre à nos propres étudiants d'effectuer le quart de la durée de leurs études à l'étranger.

Il convient enfin de souligner un paradoxe : si toutes les résidences universitaires sont occupées à la rentrée d'octobre, elles tendant à « se vider » dès le mois de février à la fin du premier semestre, ainsi d'ailleurs qu'en fin de semaine du fait du regroupement des cours déjà évoqué.

· Un état préoccupant des cités universitaires ?

Selon l'avis sévère de l'ancien directeur du CNOUS, le tiers des cités universitaires peuvent être considérées comme des « taudis dangereux » et mal entretenus, du fait notamment de l'insuffisance des crédits de gros entretien.

Les principaux problèmes de sécurité résultent du « bricolage » des circuits électriques, de l'absence d'issues de secours et de portes coupe-feu, de l'insuffisance des équipements sanitaires et d'une isolation défectueuse des locaux ; au total, une résidence universitaire sur trois devrait être fermée pour des raisons de sécurité : en témoignent des incendies fréquents qui se sont déclarés ces dernières années notamment à Marseille, Grenoble, Rennes...

Cette situation est d'autant plus inquiétante que les cités universitaires, à la différence des restaurants universitaires, ne relèvent pas de la compétence des commissions de sécurité, puisqu'elles ne sont pas ouvertes au public : l'extension de la compétence de ces commissions aux résidences serait sans doute une mesure de cohérence, même si elle aurait pour conséquence d'entraîner certaines fermetures ou d'accélérer les opérations de réhabilitation qui sont prévues, par exemple en Île-de-France, pour se prolonger 6 ou 7 ans au rythme actuel des financements inscrits au CPER.

· Le coût de la réhabilitation

Les efforts engagés par les CROUS en matière de rénovation sont commandés par le coût de celle-ci, d'autant que la réhabilitation des chambres ne s'effectue pas à l'identique mais s'accompagne le plus souvent d'une augmentation des surfaces et de l'installation de sanitaires individuels ; d'après les informations recueillies par la mission, le coût de la réhabilitation d'une chambre de 9 m² dans une résidence universitaire susceptible d'accueillir 200 étudiants, est de l'ordre de 85 000 F, alors que le coût de la transformation de trois chambres en deux est de l'ordre de 110 000 francs par chambre ; ces évaluations sont à rapprocher du coût de la construction d'une chambre de 19 m² (220 000 francs) ou d'un studio (225 000 francs).

L'ancien directeur du CNOUS a indiqué à la mission qu'il avait proposé de faire passer le prix de location des chambres réhabilitées de 450 à 600 francs par mois.

La mobilisation des crédits budgétaires, de ceux du plan U3M et des fonds des CROUS permettrait de réhabiliter 30 000 chambres en quatre ans, la Caisse des dépôts étant par ailleurs prête à investir dans cet effort massif de réhabilitation.

On rappellera à cet égard que le Plan U3M a prévu que le quart des crédits de l'enseignement supérieur devrait être affectés à la vie étudiante, mais que cette proportion est loin d'être respectée dans la plupart des académies.

· Un aménagement des procédures

A l'instar des bâtiments universitaires, l'État, via les CROUS, reste propriétaire des restaurants et résidences universitaires, tout en n'assumant pas, là non plus, ses obligations de manière satisfaisante.

Le fonctionnement du système des oeuvres universitaires repose actuellement sur les centres régionaux, qui sont des établissements publics autonomes régionaux « coiffés » par le CNOUS : celui-ci reçoit une dotation budgétaire qui est ensuite ventilée entre les CROUS.

Force est de constater que ce système ne fonctionne pas de manière satisfaisante et apparaît pour partie à l'origine de l'état préoccupant des résidences universitaires, au plan qualitatif, et de son insuffisance en terme de capacités d'accueil.

Il conviendrait également sans doute d'engager une réflexion sur le fonctionnement du conseil d'administration du CNOUS, qui comporte des représentants des étudiants et des personnels et des syndicats ...

Une clarification des relations entre le CNOUS et ses centres régionaux dans le cadre de la procédure des contrats de plan serait donc souhaitable.

e) Des situations variables selon les académies

Les réponses apportées par les académies au questionnaire de la mission d'information témoignent de la grande diversité du patrimoine immobilier relevant des oeuvres universitaires notamment au regard de la sécurité, et des efforts engagés, en particulier par les régions.

L'académie de Rennes signale qu'un bâtiment d'hébergement dont l'état est préoccupant -propriété d'un bailleur social et géré, via un office par le CROUS- devrait être rénové hors CPER, dès le mois de septembre 2002, avec un cofinancement monté par le rectorat. Pour sa part, le CROUS rénove sur son budget propre la plupart des restaurants universitaires, alors que les autres équipements relèvent d'un financement dans le cadre du contrat de plan.

Le rectorat constate par ailleurs que la commission de sécurité est saisie le plus souvent de manière informelle pour formuler des conseils sur les problèmes rencontrés et ne verrait pas d'inconvénients à officialiser sa compétence pour les résidences universitaires.

S'agissant des capacités d'hébergement au niveau régional, le nombre de chambres disponibles (8 600), rapporté au nombre d'étudiants apparaît inférieur à la moyenne nationale et rend plus difficile l'accès au logement étudiant.

Le IVe CPER se proposait, avec un financement d'État à 100 % de l'État, de rénover la moitié du parc ancien (environ 2000 chambres) pour un montant de l'ordre de 28 millions d'euros, mais la hausse du coût de la construction risque de ramener cet objectif à 40 %.

Le futur contrat de plan devrait fixer un objectif comparable sauf si un programme spécifique était mis en oeuvre au niveau national, ce qui est d'ailleurs souhaité par les interlocuteurs de la mission, qui constatent par ailleurs que le logement des étudiants étrangers -depuis la rentrée 2001- qui viennent étudier en dehors des programmes européens et d'échanges intergouvernementaux, se révèle de plus en plus difficile.

S'agissant de l'utilisation du patrimoine affecté aux oeuvres universitaires, le CROUS s'efforce d'utiliser le parc de logement de manière optimale ; en revanche, la fréquentation des restaurants universitaires décroît fortement le soir selon l'évolution du mode de vie des étudiants : si les repas du soir représentaient en 1995 au CROUS de Rennes 16 % du total des repas servis, il n'en représentaient plus que 6 % en 2001.

L'académie d'Orléans-Tours a estimé également qu'il serait souhaitable que les résidences universitaires fassent l'objet de visites des commissions de sécurité, « à l'instar des maisons de retraite ».

Elle considère que la capacité d'hébergement étudiante est satisfaisante sur les sites d'Orléans et Tours, mais légèrement insuffisante à Chartres, Bourges et surtout à Blois où il n'est proposé que 170 logements pour une population de 2 560 étudiants.

L'ancienneté du parc des résidences universitaires est en moyenne de 35 ans pour des chambres d'environ 10 m², ce qui a conduit à décider la démolition des cités trop vétustes (les Châtaigniers à Orléans, qui disposent de 320 chambres et le Sanitas à Tours, qui offre 400 chambres) et à procéder à des travaux lourds de restructuration pour créer des studios de 18 m².

Par ailleurs, le CROUS gère 224 logements HLM dont il souhaite réduire le nombre car ceux-ci sont trop éloignés des lieux d'enseignement.

La réhabilitation des 1 578 chambres en cité universitaire nécessite un investissement estimé à 23 millions d'euros, dont 16 millions financés par le CROUS : le contrat de plan 2000-2006 a pris en compte une partie de ce programme, soit 300 chambres à Orléans et 400 à Tours.

Pour leur part, les restaurants universitaires sont aux normes, à l'exception d'un d'entre eux pour lequel le CPER en cours devrait apporter les financements nécessaires.

L'académie de Lille indique que des besoins non satisfaits subsistent dans le domaine du logement universitaire.

D'après les indications très détaillées fournies à la mission, 15 518 logements à vocation étudiante sont recensés dans l'académie pour 151 000 étudiants et le CROUS dispose de 9 173 places, dont 3 733 pour l'accueil des nouveaux étudiants relevant du dossier social étudiant14(*) et moins de 50 pour les primo-arrivants étrangers individuels, compte tenu de la réadmission prévisionnelle des 1 413 étrangers hors Erasmus et de 411 étudiants Erasmus.

Les constructions prévues au titre du contrat de plan (700 places) ne sont pas encore réalisées et le programme de réhabilitation engagé laissera dans le meilleur des cas la moitié des chambres traditionnelle non rénovées en fin 2006.

L'offre d'hébergement étudiant consiste, pour les programmes gérés directement par les bailleurs sociaux, en 1 575 logements dans le Nord et en 1 176 logements dans le Pas-de-Calais.

Pour l'hébergement chez les particuliers géré par le CROUS, le fichier global proposait 3 654 logements pour les 14 antennes de l'académie, dont 2 383 pour l'agglomération lilloise, alors que 6 083 étudiants étaient à la recherche d'un logement chez les particuliers, dont 2 696 dans la seule agglomération lilloise.

Les demandes portaient à hauteur de 36,6 % sur un studio, 26 % sur une chambre et 17,54 % sur un appartement doté d'une chambre (T2).

Pour sa part, l'offre de logement du CROUS consiste en 9 173 chambres, dont 7 437 « Lille métropole » et en 128 logements HLM à gestion spécifique.

Au total, les 15 518 logements à vocation étudiante de l'académie se ventilent entre les bailleurs sociaux (2 751 dans les deux départements), l'offre des particuliers via le CROUS (3 654), le parc traditionnel CROUS (6 712) et le parc conventionné CROUS (2 461).

Les capacités d'accueil théoriques représentent 9 173 places, pour 151 000 étudiants, dont 93 000 pour Lille-métropole. La capacité totale pour les étudiants DES est de 6 750, à laquelle ils convient de déduire 3 147 réadmissions automatiques et 70 priorités sociales et médicales, soit un solde pour les primo demandeurs DES de 3 553.

Les constructions nouvelles prévues au titre du CPER sont de l'ordre de 700 logements programmés à Dunkerque, Lille, Arras, Douai, Boulogne, Saint-Omer et Calais ; à l'initiative du CROUS, 130 logements, dont la construction est en cours, sont prévus à Lille et 200 places à Villeneuve-d'Ascq-campus en accompagnement de la réhabilitation des cités traditionnelles.

Par ailleurs, une réhabilitation d'urgence s'impose pour quelque 5 000 chambres des cités traditionnelles implantées sur la métropole et à Béthune, qui sont globalement en très mauvais état ; les opérations en cours portent sur un bâtiment de 159 lits, qui doit être réhabilité en 2002 sur crédits CNOUS et sur quatre bâtiments de 558 lits en 2003 sur crédits CPER et centre national.

Enfin, le plan prévisionnel de réhabilitation de quatre bâtiments par an jusqu'en 2006, financé par le contrat de plan et les crédits CNOUS, laissera, après 2006, 2 626 chambres non financées, soit un trou d'environ 30 millions d'euros...

L'académie de Rouen, indique qu'une demande très forte se manifeste pour que la compétence des commissions de sécurité, réservée aux établissements recevant du public (ERP), soit étendue aux résidences universitaires.

Elle signale que les besoins d'hébergement existent sur le nouveau site du technopôle du Madrillet, destiné à accueillir d'ici 2006 plus de 4 200 nouveaux étudiants ainsi qu'à Évreux, dans une moindre mesure.

Au total, en juillet 2002, 3 900 lits et 3 560 logements étaient proposés dans les douze cités gérées par le CROUS de Haute-normandie15(*).

Le nombre de lits et de logements géré par le CROUS dans les deux cités universitaires de Rouen et du Havre est respectivement de 2 289 et de 2 247, avec un taux important de son occupation dans celle du Havre.

Le total des programmes conventionnés par les résidences universitaires du Havre, de Rouen et d'Évreux représente 1 456 lits et 1 163 logements.

L'académie de Besançon estime également que la compétence de la commission de sécurité doit être étendue « sans réserve » aux résidences universitaires, conformément aux souhaits exprimés par le directeur du CROUS.

Elle considère que les demandes de logement des étudiants doivent être satisfaites par l'offre des résidences universitaire du parc privé en centre-ville, tout en soulignant la complexité du problème qui conduit à s'interroger, lors des travaux de réhabilitation, sur le type de logement qu'il convient de mettre sur le marché : chambres avec un confort minimal et loyer le plus faible possible (demandé par les étudiants boursiers) ou chambres plus confortables adaptées au mode de vie actuel des étudiants (sanitaires intégrés, câblage des bâtiments...) mais qui conduisent à une hausse des loyers, un « mixage » des deux formules étant souvent malaisé dans un même bâtiment.

Les résidences universitaires de l'académie sont relativement anciennes et leur état est qualifié de « moyen » malgré les efforts entrepris chaque année par le CROUS qui permettent, selon la formule de la régie, de mener à bien en 18 mois la réfection d'un immeuble d'une centaine de chambres.

Parmi les 3 414 lits proposés dans l'académie, dont 2 680 à Besançon, 591 à Belfort et 143 à Montbéliard, la résidence de Belfort-Duvillard, construite en 1969 est dans un état « vétuste », celle de Besançon-Carnot, construite en 1932 et en 1952, est dans un état qualifié de « très mauvais ».

Dans le cadre du contrat de plan, les projets du CROUS portent sur la réhabilitation de la cité universitaire Carnot, en centre-ville, pour un coût de 31 millions de francs, dont 21 millions pour l'État et du restaurant universitaire de La Boulaie (Campus de Besançon) pour un coût de 15 millions de francs, dont la moitié pour l'établissement ; sur la construction d'un restaurant universitaire couplé à une maison de l'étudiant pour l'UTBM à Sennans, pour un coût de 27,4 millions de francs, dont 15,3 millions pour l'État, et sur la réhabilitation de la cité universitaire Duvillard (Belfort), pour un coût de 15,5 millions de francs, dont 10 millions pour l'État.

L'académie de Montpellier note que les caractéristiques de sa population universitaire conduisent à exercer une forte pression sur la demande de logement étudiant :

- une évolution démographique et du nombre d'étudiants en hausse constante ;

- une augmentation du nombre des étudiants étrangers, notamment sur Perpignan ;

- une forte demande locale : les boursiers au taux le plus élevé représentent  48 %, contre 40,7 % en moyenne nationale.

Les cités universitaires sont occupées à pratiquement 100 % sur toute l'année universitaire, de même que les logements conventionnés. En septembre 2002, 5 000 demandes (environ 60 % de la capacité d'accueil) n'avaient pas pu être satisfaites.

Plus de 95 % des chambres en cité (hors logements conventionnés) ont été construites dans la décennie 1960-1970. Un peu moins de 40 % de ces chambres auront été rénovées à la fin 2002. Les chambres non rénovées sont en mauvais état et les étudiants supportent de plus en plus mal leur vétusté et l'absence de confort.

Au total, 1 808 logements représentant 2 239 lits sont proposés dans des résidences HLM, 3 086 chambres doivent encore être rénovées, 454 le seront dans le cadre du CPER et 364 doivent l'être en 2003 dans le cadre de la contractualisation du CNOUS.

Deux restaurants universitaires (Vert-Bois à Montpellier et celui de Perpignan) seront rénovés dans le cadre du CPER. Les opérations sont financées soit dans le cadre contractuel, par le CNOUS, soit dans le cadre du CPER, par l'État, les collectivités territoriales ayant refusé de s'engager sur le volet vie étudiante du contrat de plan.

L'académie de Clermont-Ferrand précise que les besoins d'hébergement concernent une offre sociale avec des loyers situés autour de 70 à 80 euros par mois et que la demande privilégie désormais des chambres conventionnées avec sanitaires individuels, et non plus les traditionnelles chambres de 9 m2.

Le marché privé clermontois est saturé pour les produits dont le loyer mensuel est d'environ 300 euros. Afin de ne pas déséquilibrer le marché local, l'académie considère qu'une centaine de studios supplémentaires serait un chiffre raisonnable.

Elle souligne le manque de logements sur le campus inter-universitaire de Clermont-Ferrand/Aubière et estime qu'une réflexion est par ailleurs à mener sur le logement des étudiants étrangers, qui correspond à des besoins spécifiques.

L'état général des résidences universitaires est correct et correspond aux normes de sécurité à la suite d'opérations menées par le CROUS, soit dans le cadre de sa contractualisation avec le CNOUS (opérations financées à parts égales entre CROUS et CNOUS), soit dans le cadre du plan sécurité avec l'aide de crédits État.

L'académie indique enfin que 1 000 studios et 2 700 chambres individuelles sont proposés en HLM et que la résidence Dolet (1 156 chambres) reste à réhabiliter : il s'agit d'une opération du contrat de plan (crédits État) débouchant sur la restructuration de 396 chambres en chambres individuelles conventionnées de 14 m2, les autres chambres de 9 m2 devant être pour leur part réhabilitées à l'identique à concurrence du reliquat de l'enveloppe disponible.

L'académie de Bordeaux estime pour sa part que le présent contrat de plan, notamment en raison du relatif manque d'intérêt du conseil régional, n'a pas pris la mesure exacte des besoins liés à la « vie étudiante », en particulier en matière d'hébergement et de restauration.

Le quota de 25 % des crédits affectés à ce titre, préconisé lors du lancement du schéma U3M, n'a pas été respecté en Aquitaine. La pénurie de logements universitaires est actuellement très forte : les besoins nouveaux sont estimés à 4 000 logements supplémentaires environ. Cette estimation s'inscrit dans une perspective de stabilisation des effectifs d'étudiants d'origine française.

Il faut cependant tenir compte de la demande croissante de logements de la part des étudiants étrangers, qui commande la crédibilité de la politique universitaire d'ouverture internationale.

Le parc immobilier du CROUS nécessite par ailleurs une restructuration complète des résidences traditionnelles construites sur les campus bordelais et palois, ce qui induit un besoin complémentaire de 1 200 logements.

f) Les propositions de la mission

La mission propose d'abord que la compétence des commissions de sécurité soit étendue officiellement aux résidences universitaires, comme aux restaurants universitaires, cette extension se justifiant par l'état préoccupant du patrimoine affecté au logement étudiant.

Outre une meilleure utilisation des capacités de la restauration universitaire, qui suppose d'ailleurs une prise en compte plus satisfaisante des nouveaux comportements étudiants, il convient aussi de mettre l'accent sur la rénovation du parc des cités universitaires et sur un financement plus adapté des résidences conventionnées construites par des sociétés d'HLM.

Elle estime, par ailleurs, que les agglomérations auraient sans doute vocation à étendre leurs compétences en matière de logement étudiant, et que celles-ci pourraient être appelées à jouer en ce domaine un rôle de chef de file, en mobilisant les financements de toutes les collectivités.

Enfin, la situation très préoccupante de Paris et de l'Ile-de-France en matière de capacités d'hébergement, et plus largement au regard des conditions de la vie étudiante, justifie un véritable plan d'urgence en faveur du logement étudiant à Paris ; les efforts effectués par la ville pour inciter les propriétaires à louer des chambres aux étudiants sont loin de répondre à la gravité de la situation.

* 10 Cet observatoire a été créé en 1995 et sa compétence a été étendue à l'enseignement supérieur en 1996 ; constitué de plusieurs collèges, il comporte notamment des représentants des collectivités locales, trois représentants de la CPU, des représentants des syndicats de personnels et des organisations étudiantes.

* 11 Le 6 février 1973, l'incendie du collège Edouard Pailleron situé dans le 19e arrondissement suscite un émoi national. Surpris par l'incendie provoqué par deux adolescents en rupture d'école, piégés par l'effondrement des escaliers, les élèves et les maîtres du conservatoire municipal de musique présents à une heure tardive ne purent tous évacuer les lieux à temps : 20 morts furent à déplorer dont 16 élèves. Mal protégées, les structures en acier ont fondu rapidement et le feu s'est propagé sans rencontrer d'obstacle dans les vides des faux-plafonds. Entre 1964 et1969,on rappellera que près de 800 000 places de collège ont été construites dans l'urgence et que plus de 2 350 collèges sont sortis de terre entre 1964 et 1975. On consultera à cet égard le numéro spécial de Techniques et Architecture (décembre 1966 janvier 1967) sur les constructions industrialisées, avec un avant-propos du ministre Christian Fouchet.

* 12 A l'inverse, dans certains cas, les restaurants universitaires s'ouvrent parfois à une clientèle non universitaire, et concurrencent la restauration privée.

* 13 La mission rappellera que la région Ile-de-France propose des logements étudiants sur les programmes HLM. Elle soulignera également la dégradation de la cité universitaire d'Antony, que le CROUS serait bien en peine de rénover sans une intervention de la région.

* 14 Le dossier social unique étudiant est géré par le CROUS pour les demandes de bourses et/ou de logement.

* 15 Y compris une trentaine de logements en HLM à Rouen et au Havre, dont le nombre est en voie de diminution du fait d'une faible occupation.