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Voyage au bout .... de l'immobilier universitaire

 

II. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE UNIVERSITAIRE : LE RECUL DE L'ÉTAT

A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA PROPRIÉTÉ DES BÂTIMENTS UNIVERSITAIRES

1. Le statut actuel des bâtiments universitaires : la propriété de l'État

Si quelques établissements publics d'enseignement supérieur disposent de biens immobiliers propres (c'est à dire de biens leur appartenant en pleine propriété) ou utilisent des biens appartenant à des collectivités territoriales (comme c'est le cas de l'immeuble de la Sorbonne, lequel appartient à la Ville de Paris), il convient de préciser que la quasi totalité des immeubles utilisés par les établissements publics d'enseignement supérieur appartiennent à l'État.

L'article 20 de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation (devenu article L. 762-2 du code de l'éducation) dispose que les établissements d'enseignement supérieur exercent, à l'égard des locaux qui leur sont affectés ou qui sont mis à leur disposition par l'État, les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation.

Depuis la réforme opérée par la loi de 1989, les établissements publics d'enseignement supérieur sont donc maîtres d'ouvrage de droit commun des travaux de maintenance (grosses réparations, mises en sécurité) du patrimoine immobilier que l'État met à leur disposition, alors qu'auparavant ils n'avaient la responsabilité que des réparations locatives ou d'entretien. Les établissements sont aussi responsables de la programmation de l'ensemble de leurs opérations de maintenance ; les moyens apportés par l'État sont inscrits dans les contrats quadriennaux conclus entre ce dernier et les établissements.

La réforme de 1989 a également ouvert aux établissements publics d'enseignement supérieur la possibilité de se voir confier par l'État la maîtrise d'ouvrage d'opérations de construction ; actuellement, les maîtrises d'ouvrage de constructions universitaires sont exercées par les établissements dans environ 35 % des cas, par l'État (services rectoraux) à hauteur de 45 % et par les collectivités territoriales pour 20 % (application, dans ce dernier cas, de l'article 18 de la loi du 4 juillet 1990, devenu article L. 211-7 du code de l'éducation). Il est précisé que toute opération de construction universitaire, quel que soit le maître d'ouvrage, fait l'objet d'un dossier d'expertise préparé par l'établissement et soumis à l'approbation de son conseil d'administration, avant d'être transmis pour agrément à l'administration centrale après avis du recteur.

La réforme de 1989 a donc entraîné une forte implication des établissements publics d'enseignement supérieur dans la gestion, la maintenance et le développement du patrimoine immobilier de l'État qu'ils utilisent pour l'accomplissement de leur mission de service public. Ils sont ainsi amenés, à ce titre, à compléter, au moyen de leurs ressources propres, les subventions qui leur sont allouées par l'État. Ils sont, par ailleurs, responsables des dommages résultant d`un défaut d'entretien de l'immobilier même si l'État en est le propriétaire.

N'ayant toutefois pas, selon les termes de l'article L. 762-2,  « le droit de disposition», les établissements ne peuvent procéder à l'aliénation des biens immobiliers qui appartiennent à l'État et dont ils n'ont plus l'utilité. Ces biens doivent être remis dans ce cas à l'État (ministère chargé de l'enseignement supérieur) qui peut soit les attribuer à un autre établissement, soit les affecter, moyennant le versement d'une indemnité, à un autre département ministériel, soit les remettre au service des domaines pour aliénation. Le produit des aliénations revient au budget général de l'État et le ministère concerné en récupère 90%.

Les établissement publics d'enseignement supérieur n'ont pas davantage la possibilité de délivrer des autorisations d'occupation temporaire du domaine public de l'État constitutives de droits réels, cette faculté, autorisée par le code du domaine de l'État depuis 1995, relève en fait du droit de disposition.

En revanche, les établissements peuvent consentir des autorisations d'occupation du domaine public «classiques», c'est à dire non constitutives de droits réels, à condition que ces dernières ne mettent pas en cause la destination des biens qui leur ont été remis par l'État et respectent le principe de spécialité des établissements.

Ainsi la réforme opérée en 1989 a certes permis un accroissement important de l'autonomie des établissements dans le domaine immobilier, mais a surtout transféré les obligations du propriétaire et peu de droits. L'aboutissement de cette réforme consisterait logiquement à procéder au transfert de propriété du patrimoine immobilier de l'État au profit des établissements. Une telle dévolution des biens immobiliers aux établissements, qui devrait s'opérer par voie législative et à titre gratuit, entraînerait diverses conséquences :

- les établissements deviendraient maîtres d'ouvrages de droit commun de toutes les opérations immobilières les concernant ;

- ils auraient l'obligation d'inscrire dans leur budget les amortissements correspondant à la dépréciation de leurs biens immobiliers ;

- ils auraient la possibilité, sous réserve du respect des principes de la domanialité publique, d'aliéner les biens immobiliers qui leur seraient devenus inutiles et de consentir des autorisations d'occupation de leur domaine public constitutives de droits réels.

La mise en oeuvre de ce projet supposerait une redéfinition des relations entre l'État, les collectivités territoriales et les établissements, ces derniers disposant d'une plus large capacité d'initiative dans l'élaboration de leurs programmes de développement, notamment lors de la préparation des contrats de plan. Il existe une réelle attente de certaines universités à l'égard de ce projet ; plusieurs d'entre elles ont déjà fait connaître leur souhait de participer à une expérimentation (Louis-Pasteur à Strasbourg, Marne-la-Vallée...).

Une telle évolution devrait être articulée avec les mesures de décentralisation à l'étude.

2. Une dévolution logique des biens immobiliers aux établissements ?

a) Un transfert de propriété aux universités : le choix de l'ancien gouvernement ?

La logique de l'autonomie croissante des établissements universitaire conduit naturellement à s'interroger sur la pertinence d'une dévolution du patrimoine qui leur est affecté par l'État, et dont ils assument d'ores et déjà, en application de la loi de 1989 l'essentiel des charges du propriétaire : ce transfert leur permettrait de disposer librement de ces biens, de les louer, de modifier leur affectation, voire de les aliéner pour en acquérir d'autres.

A titre d'exemple, on rappellera que les établissements hospitaliers ont la pleine propriété de leurs biens immobiliers, et que cette formule n'est pas incompatible avec un fort engagement de l'État et/ou des collectivités territoriales pour de nouvelles constructions ou des travaux lourds d'aménagement ou de réhabilitation.

Il reste qu'une telle dévolution est subordonnée à la réalisation de deux préalables, en dehors même de la volonté politique conjointe de l'État et des établissements concernés :

- la capacité technique et financière de l'établissement bénéficiaire à maîtriser la gestion de ce patrimoine, en disposant notamment d'un tableau de bord de la maintenance de celui-ci, du suivi comptable approprié et des moyens humains pour la conduite en temps réel de toutes les opérations qui lui sont liées ;

- l'engagement de l'État d'amplifier l'attribution annuelle des dotations budgétaires nécessaires à la poursuite des missions de service public de l'université, à travers l'exploitation et la maintenance de son patrimoine immobilier.

Le critère d'aptitude technique à la gestion rationnelle du patrimoine immobilier constitue donc la variable essentielle qui pourrait susciter la demande de dévolution de son patrimoine de la part d'un établissement, tandis que la question budgétaire est liée aux négociations « collectives » des établissements avec les ministères concernés et de la négociation particulière dans le cadre de chaque contrat d'établissement.

Plusieurs interlocuteurs de la mission représentant l'administration centrale ont indiqué que le ministère de l'éducation nationale était favorable à la dévolution du patrimoine aux universités, soulignant que ce transfert impliquait une remise à niveau des crédits de maintenance qui s'apparentent à une dotation à l'amortissement.

Le renforcement de la capacité de gestion des établissements en ce domaine passe donc, par une véritable politique d'amortissement, un réexamen de la doctrine selon laquelle l'État est son propre assureur et l'existence d'équipes, quantitativement et qualitativement suffisamment dotées de personnels affectés à ces fonctions immobilières. Cela passe aussi par la constitution d'un système d'information partagé entre l'administration centrale, les services académiques et les établissements.

b) Les incidences comptables et financières d'un tel transfert dans le budget des universités : le problème de l'amortissement

Après dix ans de constructions massives dans le cadre du plan U2000 et au moment du lancement du plan U3M, la question de l'amortissement dans les établissements d'enseignement supérieur se pose aujourd'hui avec plus d'acuité.

La mise en place d'une véritable politique d'amortissement fait l'objet d'une réflexion, tant de la part de l'État que des établissements. En ce sens, une étude sur « l'amortissement dans les établissements d'enseignement supérieur » a été confiée à l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche. L'inspection étudie les conditions dans lesquelles les établissements peuvent procéder à l'exercice de l'amortissement et constituer les provisions nécessaires. Elle examine les incidences de ces amortissements sur l'utilisation de leurs ressources et sur la situation de leur patrimoine et de leurs réserves. D'une manière plus générale, il convient de souligner que certaines universités ont d'ores et déjà défini et mis en oeuvre une politique d'amortissement, comme le montre l'analyse de leurs comptes financiers.

Les universités sont incitées à effectuer un amortissement réel des biens dont elles ont la charge de renouvellement par la loi du 12 juillet 1999, à l'occasion de la mise en place des services d'activités industrielles et commerciales (SAIC), dans la mesure où cet amortissement entraînera une diminution du résultat imposable du SAIC, et par voie de conséquence du montant de l'impôt sur les sociétés dû par les établissements.

Le tome III de la nouvelle instruction comptable dite M9-3 prévoit à compter de 2001 l'obligation pour les établissements de procéder à des dotations aux amortissements. A l'occasion des formations à cette nouvelle instruction, organisées par le ministère des finances et auxquelles le ministère de l'éducation nationale est associé, les établissements seront sensibilisés à cette question.

On rappellera que cette instruction, relative au budget et à la comptabilité des établissements d'enseignement supérieur, prévoit la prise en compte dans le bilan de la valeur des biens immobiliers en fonction d'une évaluation de cette valeur par les services départementaux des Domaines et du calcul d'un amortissement annuel déterminé en fonction de la durée prévisible au terme de laquelle ce bien devra être renouvelé.

Cet amortissement est « neutralisé » par une écriture comptable, puisque ce n'est pas normalement l'établissement, mais l'État qui a la charge de ce renouvellement, à travers notamment le financement des contrats de plan.

La mise en oeuvre de ce dispositif devrait permettre aux universités de connaître la valeur actualisée des biens immobiliers dont elles sont affectataires.

c) Un transfert de propriété susceptible d'intéresser une vingtaine d'universités ?

Lors de son audition devant la mission d'information le premier vice-président de la CPU a rappelé que la dévolution des biens immobiliers aux universités constituait une question récurrente et permettrait, en conférant aux établissements toutes les prérogatives du propriétaire, de disposer, de valoriser et de mieux gérer leur patrimoine : il en résulterait selon lui une plus grande responsabilisation des universités qui pourraient par ailleurs rechercher plus aisément de nouveaux partenaires et assurer leur développement en renforçant leur « autonomie politique ».

Un tel transfert entraînerait, comme il a été dit, de nouvelles charges financières pour les établissements mais supposerait surtout des capacités à gérer un patrimoine qui peut être très important et diversifié, à passer des marchés et donc de disposer de services techniques très compétents : si les sites universitaires importants disposent de leurs propres services techniques, les plus modestes seraient conduits à confier la gestion de leur patrimoine aux services techniques des rectorats.

L'ancien directeur de la DPD du ministère a également indiqué à la mission que toutes les universités, loin d'en faut, ne seraient pas en mesure d'exercer ce droit de propriété, que ce transfert, selon lui inéluctable, devrait s'effectuer de manière progressive pour les seuls établissements volontaires et qu'il devrait s'accompagner d'une remise en état préalable des bâtiments.

L'ancienne directrice de l'enseignement supérieur a indiqué pour sa part que le ministère était désormais prêt à accorder aux universités davantage d'autonomie dans la gestion de leur patrimoine, « qu'il n'est plus question de laisser à l'État et qui n'en a d'ailleurs plus les moyens ».

Elle a estimé qu'un transfert de propriété aux établissements ne pourrait en fait bénéficier qu'à une vingtaine d'universités susceptibles et capables de gérer leur patrimoine, c'est-à-dire dotées d'agences comptables ; les autres qui pâtissent en effet d'une insuffisance de cadres de catégorie A et d'une pléthore de personnels de catégorie C seraient bien en peine d'assurer cette gestion technique : l'exemple de l'opération certes très complexe, menée à Jussieu, qui a justifié la création d'un établissement public spécifique est éclairant à cet égard.

Selon elle, un tel transfert pourrait sans inconvénient être expérimenté dans les universités « riches » qui disposent de réserves et de ressources propres -ce qui n'est d'ailleurs pas le cas pour les universités parisiennes- et elle a rappelé que le contrat quadriennal de l'université Louis Pasteur, à Strasbourg incluait, comme il sera vu plus loin, la gestion de son patrimoine immobilier.

Plus réservé, son successeur, en se fondant sur son expérience ancienne de recteur et de président d'université, a exprimé ses doutes quant à la capacité des établissements à gérer directement un patrimoine de plus en plus important et diversifié, sauf à disposer des services d'une organisation inter-universitaire très professionnalisée ; il a estimé que l'existence d'un dispositif gestionnaire, dépassant la seule maintenance, devrait nécessairement tenir compte de l'autonomie des établissements et de la compétence des services déconcentrés : selon lui, le transfert de la propriété aux universités ne     

permettrait que la gestion de la petite maintenance, au prix d'ailleurs d'une mobilisation de leurs réserves universitaires16(*).

d) L'expérimentation engagée à l'Université Strasbourg I - Louis Pasteur : la nécessité de disposer de services compétents

Comme il a été vu, l'université Louis Pasteur dispose d'un parc immobilier important de 360 000 m2 réparti sur 80 bâtiments.

En concertation avec la direction de l'enseignement supérieur, elle a souhaité à titre expérimental l'inscription de la dévolution d'une partie de son patrimoine immobilier dans son contrat d'établissement afin d'exercer toutes les responsabilités du propriétaire, et notamment le droit d'aliéner.

Cette expérimentation présente un intérêt tout particulier, notamment dans une politique de valorisation de la recherche, puisque le budget de l'université prendrait aussi en compte l'ensemble des coûts directs ou indirects -en immobilier comme en personnel- et permettrait d'appliquer le principe de l'imputation du coût complet des prestations dans les contrats.

La réussite d'un tel transfert suppose cependant la réalisation de plusieurs conditions particulièrement contraignantes, qui peuvent être ainsi résumées :

une véritable « professionnalisation » de la gestion du patrimoine : l'université Louis Pasteur s'est dotée d'un logiciel de gestion du patrimoine immobilier, avec le soutien de la DES, dont la conception a été confiée à un bureau d'études (pour un coût de 1 à 1,5 million de francs), qui s'est inspiré du logiciel existant en Franche-Comté pour la gestion du parc immobilier des établissements publics locaux d'enseignement ; 2 millions de francs ont été consacrés au travail de numérisation des plans des locaux universitaires ; 1 million de francs a été utilisé pour réaliser un diagnostic de l'état général des bâtiments ; le coût prévisionnel annuel est de 4 millions de francs pour la maintenance des locaux, le ratio d'un technicien pour 20 000 m2 étant retenu en terme de logistique immobilière, en clarifiant les responsabilités internes et en distinguant les travaux du propriétaire et du locataire (si les travaux d'entretien courant du locataire sont négligés, ils deviendront plus tard les travaux du propriétaire...)

un engagement de l'État sur la poursuite du plan de mise en sécurité des locaux universitaires : le schéma directeur mis au point à Strasbourg I a défini un besoin de financement d'au moins 230 millions de francs pour la mise en sécurité (sur les 80 bâtiments de l'université, 30 ont reçu un avis défavorable des commissions de sécurité.). Si l'Etat fournit 80 millions de francs pour la durée du contrat de plan 2000-2006 et que l'université apporte 50 millions de francs en cofinancement, il manque donc encore 100 millions de francs qui devraient justifier un troisième plan de mise en sécurité... L'expérimentation de la dévolution du patrimoine a d'abord porté sur des bâtiments déjà mis en conformité.

des dotations de maintenance garanties : Strasbourg I ne reçoit que 45 francs du m2 selon le contrat actuel, y compris pour la maintenance des locaux de recherche, alors qu'un ratio-cible de 100 francs le m2 est demandé. A l'instar des dotations accordées aux collectivités territoriales lors de la décentralisation, l'État devrait s'engager à accompagner la dévolution de la propriété des locaux par le versement de dotations pour la maintenance d'un montant au moins égal à ce qu'il était précédemment.

La comparaison avec des pays voisins montre par ailleurs que des moyens financiers plus importants sont consacrés à l'étranger au patrimoine immobilier après dévolution, pour la maintenance et la sécurité, et moins à l'offre de formation.

les amortissements : l'Université Louis Pasteur a décidé de pratiquer d'abord l'amortissement de ses biens meubles et des seuls biens immobiliers acquis sur fonds propres, c'est-à-dire trois bâtiments sur 80, pour un coût budgétaire de 1,3 million de francs par an. Les bâtiments datant du XIXe siècle ont été exclus, faute de base d'évaluation et il est envisagé d'amortir budgétairement des subventions pour les bâtiments construits dans le cadre du CPER, cet amortissement devant être neutre pour les constructions réalisées par l'État, ou pour son compte, dans le cadre du contrat de plan : 1 à 2 millions de francs par an ont été prévus pour l'amortissement des bâtiments, une partie de ces crédits étant susceptible d'être convertie pour des travaux de maintenance ; la durée d'amortissement a été fixée à 30 ans (pour les bâtiments de recherche), à 50 ou 70 ans, alors que des durées plus courtes permettaient de mieux dynamiser la gestion immobilière.

la récupération de la TVA : si les universités ont la maîtrise d'ouvrage des opérations de construction, elles devraient disposer des mêmes droits que les collectivités territoriales en matière de récupération de TVA, ce qui suppose qu'elles soient éligibles au fond de récupération de la TVA, sauf à perdre 20 % de leur « pouvoir d'achat ».

l'assurance et l'évaluation du patrimoine immobilier : en cas de transfert de propriété, les universités devront nécessairement améliorer leur couverture en matière de responsabilité civile et de dommages au patrimoine. S'agissant du rôle de l'administration des Domaines dans l'évaluation des biens immobiliers, on constate qu'un délai de trois ans est constaté entre la réception d'un bâtiment et la décision de son affectation à l'université ; qu'un délai d'un an au minimum est constaté, par exemple pour un échange de terrain, entre les hôpitaux et l'université ; que les Domaines sous-évaluent la valeur des biens immobiliers universitaires d'environ 50 % au regard du coût de l'immobilier voisin : les bâtiments universitaires ont une valeur d'usage et non d'échange et certains biens très anciens ont une valeur impossible à déterminer. On notera enfin que les biens immobiliers figurent au bilan des EPIC pour une valeur comptable souvent très inférieure à leur valeur foncière et que les réévaluations de biens figurant au bilan sont peu fréquentes.

L'analyse des conditions d'expérimentation de la dévolution très partielle du patrimoine immobilier de Strasbourg I montre donc l'extrême complexité de l'opération qui ne saurait être systématiquement étendue, en raison des capacités de gestion qu'elle implique, à l'ensemble des universités.

e) Un transfert de propriété aux établissements : des responsables universitaires partagés et réservés

- L'académie de Rouen, comme plusieurs des interlocuteurs de la mission d'information, souligne que l'absence du droit de disposition peut être considérée comme un frein pour les établissements à la valorisation de leur patrimoine. Dans la pratique, la complexité des procédures est telle que les établissements ne peuvent bénéficier des produits des cessions d'actifs immobiliers devenus inutiles au service public, ou des redevances liées à la délivrance des autorisations d'occupation temporaire du domaine public, régies par les articles L. 34-1 à L. 34-9 du code du domaine public de l'État. Pour certains, le droit de disposition, moyennant le respect des règles de la domanialité publique, permettrait aux établissements de réaliser ces opérations plus aisément :

- s'agissant du droit d'affectation, la perte de ce droit par l'État aurait pour conséquence négative qu'un immeuble devenu inutile pour un établissement ne pourrait plus être récupéré par l'État pour être affecté à un autre établissement, sauf à mettre en place d'autres dispositifs. Dans cette perspective, l'État reste le meilleur garant d'une affectation et d'une répartition optimisée des locaux entre les établissements ;

- s'agissant de la gestion directe des biens qui leur seraient transférés, l'académie de Rouen estime que les établissements interrogés seraient en mesure, du fait de leur proximité, de gérer ces biens, notamment les établissements les plus importants qui sont évidemment les plus favorables à une extension de leurs responsabilités : une gestion externalisée au niveau de l'État ou de la région leur apparaît trop éloignée de leurs préoccupations, en particulier en matière de recherche, les établissements se sentant naturellement plus impliqués que les acteurs extérieurs. En revanche, si un même bâtiment est affecté à plusieurs établissements, ou a vocation à changer d'affectataire, une gestion externe leur apparaît préférable.

A l'instar des centres hospitaliers qui disposent de moyens techniques importants, et dans le droit fil de l'expérimentation engagée dans l'académie de Strasbourg, les présidents des universités importantes souhaiteraient plutôt exercer cette gestion, qui est de nature à responsabiliser ces établissements.

Cet exercice risque cependant de se heurter à un manque de compétences techniques internes et à une méconnaissance de la fonction patrimoniale, même si les progrès des responsables universitaires dans ces domaines est indéniable ; le suivi des dossiers est cependant parfois défaillant dans la mesure où le président de l'université n'est élu que pour cinq ans et n'est pas immédiatement rééligible.

Au total, les présidents d'université de l'académie de Rouen ne semblent pas très « demandeurs » d'un transfert de propriété, quelles que soient ses modalités, et l'idée d'un transfert aux établissements suscite en définitive autant d'intérêt que de questions ; ils s'inquiètent par ailleurs des problèmes liés à la mise en sécurité des bâtiments et ne souhaitent pas un désengagement de l'État sur ce point ; ils soulignent les difficultés de gardiennage des locaux dans l'hypothèse où les collectivités territoriales participeraient à leur gestion, ainsi que les problèmes d'ordre fiscal suscités par un transfert de propriété, que ce soit en matière de TVA, de taxe professionnelle et de taxe foncière.

L'académie de Lyon confirme les réticences des universitaires à l'égard d'un transfert de propriété aux établissements, qui « permettrait pourtant de renforcer leur autonomie ».

Un tel transfert poserait également la question du financement des universités, dont l'activité ne dégage pas ou peu de recettes propres, à la différence d'un établissement public à caractère industriel et commercial ; le financement de leurs projets de construction et de la maintenance immobilière reste totalement tributaire de dotations ou de subventions, ce qui pose un « véritable problème de gestion publique » : « Si une collectivité régule en principe ses dépenses sur la base des recettes qu'elle estime pouvoir raisonnablement prélever par l'impôt, et qu'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) régule ses investissements au regard de recettes commerciales qui s'inscrivent dans un marché à l'intérieur duquel il doit rester concurrentiel, une université doit ventiler son budget entre ses activités pédagogiques, la recherche et la gestion de son patrimoine : comme l'établissement n'est pas responsable du montant de ses recettes, comment garantir qu'une part suffisante de son budget sera consacrée à sa gestion immobilière et éviter qu'une université soit tentée de laisser son patrimoine se dégrader afin, par exemple, de négocier un programme de construction plus important dans le cadre du contrat de plan ? »

L'académie de Lyon souligne également que la remise du patrimoine aux établissements universitaires poserait la question du devenir des campus dont les équipements sont partagés entre plusieurs universités ou écoles, en particulier les bibliothèques ou les équipements sportifs...

L'académie de Lille n'a pas ces préventions : le recteur, ainsi que plusieurs présidents d'université de l'académie seraient favorables à un transfert de propriété des bâtiments universitaires aux établissements, ce transfert devant toutefois être précédé d'une remise en état des bâtiments supportée par l'État ; selon eux, le principal avantage de la gestion directe des biens immobiliers par les universités serait de leur permettre d'assumer leur autonomie dans ce domaine en les responsabilisant.

- Plus nuancée, l'académie d'Orléans-Tours estime qu'un transfert de propriété aux universités accroîtrait le sentiment de leurs présidents de mieux maîtriser le développement de leur établissement, avec le risque toutefois, de priver l'Etat de la possibilité, par le choix des investissements, de disposer d'un outil permettant une politique nationale de recherche et de formation ; un tel transfert les inciterait à rechercher des financements divers auprès des acteurs régionaux et locaux, mais rendrait l'élaboration d'une carte nationale plus difficile, ainsi que la maîtrise de l'évolution de la recherche et de la formation.

- Pour sa part, le président de l'université de Franche-Comté n'est pas demandeur d'un transfert de propriété : son université a actuellement en charge les travaux d'entretien, de maintenance et de mise en sécurité qu'elle réalise chaque année sur ses fonds propres ou dans le cadre de programmes spécifiques de maintenance ou d'urgence pour la sécurité ; la pleine propriété la conduirait à prendre en charge toutes les opérations lourdes d'investissement, ce qu'elle ne fait actuellement que très rarement.

Si un tel transfert de propriété devait intervenir très prochainement, il est impensable qu'une remise en état des bâtiments supportée par l'État puisse s'opérer dans les délais, sauf effort très important : l'enveloppe des crédits de maintenance et de mise en sécurité accordée à chacun des établissements dans le cadre du programme de maintenance 2000-2003 et du plan d'urgence de sécurité 2000-2006 ne couvre en effet que le tiers des besoins exprimés, soit le même ratio que celui constaté entre les besoins recensés au plan national en 2000 pour une mise en sécurité de l'ensemble des locaux universitaires et l'enveloppe nationale de 2,7 milliards de francs programmés sur sept ans.

Un transfert aux établissements -ou aux collectivités- permettrait certes d'assouplir les procédures des opérations d'investissement, tant en matière de comptabilité avec des ordonnateurs et des comptables distincts, que pour les marchés avec les différents visas et contrôles a priori du SCAR et de la trésorerie générale.

En revanche, les établissements, avec leurs moyens et services existants, ne semblent pas en mesure d'assurer une gestion des biens immobiliers qui seraient transférés, au delà des travaux courants d'entretien, de maintenance et de mise en sécurité : ces derniers mobilisent à l'heure actuelle, pour l'université de Franche-Comté, sa direction du patrimoine et pour les autres établissements, les services extérieurs traditionnels. Enfin, une mutualisation entre établissements francs-comtois, n'apparaît pas viable, compte tenu de la taille respective de ces établissements.

L'académie de Montpellier estime que le transfert de propriété des bâtiments universitaires est un sujet d'actualité et que les présidents d'université s'orienteraient volontiers vers un transfert aux établissements, même si la situation actuelle leur confère déjà les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit d'aliénation et de changement d'affectation.

En l'état, le changement ne paraît pas constituer un handicap dans la mesure où l'objet de l'établissement public reste l'enseignement et la recherche : le droit d'aliénation pourrait apporter aux universités un peu plus de souplesse en matière de gestion immobilière. Les difficultés aujourd'hui ne relèvent pas des autorisations d'aliénation, mais de la réaffectation des produits des ventes peu incitative à une gestion patrimoniale intégrant sa valorisation.

Si un transfert devait être effectué, et indépendamment des moyens financiers qui pourraient être affectés, soit par l'État, soit délégués au futur propriétaire, il apparaît que la maîtrise d'ouvrage de la remise en état serait à assurer par le propriétaire dans la mesure où cette remise en état s'accompagnera de restructurations et de transformations qui seront menées sur un temps relativement long.

S'agissant du rôle de l'État en matière d'assurance, l'évaluation des primes à verser par rapport aux sinistres recensés ne pourrait être faite qu'au niveau central, étant observé qu'aucune des universités de l'académie n'a souscrit une assurance pour les bâtiments dont elle a la responsabilité, chaque sinistre quelque peu important donnant lieu à une demande de crédits auprès du ministère.

Le transfert de propriété lèverait l'ambiguïté qui peut être rencontrée actuellement entre la responsabilité du propriétaire et celle de l'université affectataire.

Par ailleurs, une optimisation de l'utilisation du patrimoine serait certainement recherchée par les universités si elles en étaient propriétaires.

Enfin, l'académie de Montpellier rappelle que la plupart des universités de moyenne importance disposent de services techniques compétents plus ou moins structurés. Certaines commencent à bien connaître le patrimoine dont elles assurent la gestion, mais elles ne se sont pas encore dotées d'outils de gestion de la maintenance.

Reste le problème des opérations de construction ou de restructuration lourdes et ponctuelles qui peuvent difficilement être prises en charge par les services techniques des universités, tant en matière de charge de travail que de méthodologie ou de réglementation. Une mutualisation pour ces opérations semble devoir être maintenue.

L'académie de Rennes indique que, faute probablement d'informations financières sur les conditions d'un tel transfert, les présidents d'université interrogés n'ont guère fait preuve d'enthousiasme pour un transfert de la propriété des bâtiments aux établissements.

En effet, même s'ils peuvent, pour les universités les plus importantes, mettre en place les moyens humains pour assurer techniquement une décentralisation vers les établissements, ils s'interrogent sur la ressource complémentaire qui pourrait être dégagée. La décentralisation vers les régions pourrait leur convenir si celles-ci traitaient ce dossier avec la même détermination que pour les lycées, ce dont ils doutent.

La remise en état préalable est, bien entendue, souhaitable, mais de manière différenciée, suivant l'état et l'histoire des sites universitaires.

D'après les présidents d'université interrogés, une telle remise en état représenterait environ dix fois leur dotation annuelle de maintenance et de sécurité. Néanmoins, les services n'ont pas constaté de graves lacunes en termes de maintenance et de sécurité, ce qui semble indiquer que l'enveloppe annuelle permet, au moins, de faire face à ces problèmes pour la majorité des établissements. En revanche, il est évident que certains bâtiments sont mal adaptés à un fonctionnement « moderne », ce qui fait plutôt souffrir l'établissement d'un déficit d'image (ancien IUT, par exemple) ou représente un surcoût de fonctionnement (taille des salles de cours ou d'examen dans les structures plus anciennes). La remise à niveau, en tant que telle, apparaît ainsi comme un problème mineur par rapport à celui d'un éventuel amortissement des surfaces considérables construites lors des plans U2000 et U3M.

L'académie de Clermont-Ferrand, en s'appuyant sur l'opinion des présidents de ses deux universités, indique qu'elle serait favorable à un transfert de propriété aux établissements sous réserve de doter ces derniers des finances et moyens en personnels nécessaires à cette prise de responsabilité, en particulier pour ce qui concerne le fonctionnement. Elle estime qu'un tel transfert aurait pour avantages de responsabiliser les établissements, de permettre des arbitrages au plus proche du terrain et d'apporter plus de souplesse de trésorerie.

Dans cette hypothèse, elle s'interroge cependant sur l'entité qui aurait la charge de l'amortissement et se demande s'il ne conviendrait pas d'imaginer un mécanisme de dotation aux amortissements financés par une autre institution que les universités.

Elle considère enfin que la remise en état du patrimoine est un préalable indispensable à tout transfert, compte tenu des sommes importantes restant à consacrer au dossier sécurité du patrimoine immobilier.

- S'agissant du transfert de la propriété des bâtiments universitaires, l'université de Bordeaux estime enfin sur un plan plus général, qu'il convient de se placer en terme de service rendu à l'étudiant et au chercheur, en recherchant une optimisation des moyens. Le choix de l'institution responsable du patrimoine (Etat, Région, Université) importe moins que la pertinence des règles et des modalités de mise en oeuvre de la politique immobilière. Les outils et procédures actuelles révèlent en effet certaines limites : dans le domaine de l'investissement immobilier, la procédure instaurée par la circulaire du 19 août 1994 et reprise par la circulaire du 26 septembre 2001, a pour objectif de vérifier la cohérence des projets immobiliers avec la carte des formations et les possibilités budgétaires en emplois et en fonctionnement.

Mais, dès lors que cette procédure porte sur des projets déjà inscrits au contrat de plan Etat-Région, elle aboutit fatalement à des conclusions favorables ; et ce d'autant que dans un projet pris isolément, il est toujours possible de justifier de nouveaux locaux pour une nouvelle discipline. Cette méthodologie privilégie l'extension du patrimoine au détriment d'une redistribution ou d'une requalification des locaux. Ce phénomène a été accentué lors des négociations du CPER avec les collectivités locales qui ont souhaité assurer les maîtrises d'ouvrage et se sont engagées d'autant plus facilement qu'il s'agissait de constructions neuves.

L'académie constate, à cet égard, que, malgré la stabilisation des effectifs étudiants, l'actuel contrat de plan comporte essentiellement des projets de construction et d'extension de locaux, tant pour la recherche que pour l'enseignement. On peut s'interroger sur la pertinence des choix opérés quand on observe en particulier que les programmes consacrés à l'amélioration de la vie étudiante (logement et restauration) sont réduits à la portion congrue.

L'amélioration qui pourrait être apportée à la procédure de décision en matière de construction universitaire suppose que l'on substitue à la pratique du « catalogue de projets » établi à partir des remontées des établissements, une réflexion en amont plus globale de type « schéma directeur immobilier » par université et parfois par site, ce qui introduirait prospective et cohérence.

Pour atteindre cet objectif de cohérence et d'efficacité, l'élaboration et le suivi du « schéma directeur immobilier » devraient être systématiquement réalisés au niveau académique : en effet celui-ci dispose, en particulier, des éléments d'analyse de l'évolution de la population étudiante par université, par cycles et par disciplines, évalués par le service statistique rectoral dans le cadre de l'élaboration du schéma de développement des formations post-baccalauréat à partir des données du système SISE.

Le schéma directeur négocié, puis approuvé, devrait conduire par la suite à une plus grande autonomie des établissements pour la mise en oeuvre des dispositions qui y seraient arrêtées. L'affectation du patrimoine immobilier universitaire à d'autres usages que ceux de l'enseignement et de la recherche ne pourrait être raisonnablement envisagée qu'après l'élaboration de tels schémas.

3. Un transfert du patrimoine immobilier universitaire aux régions ?

L'idée d'un transfert du patrimoine immobilier universitaire aux régions n'est pas nouvelle et s'inscrivait d'ailleurs dans la logique des plans U2000 et U3M de construction et de rénovation universitaire, mis en place depuis les années 90 pour répondre à la massification de l'enseignement supérieur, et qui ont conduit les régions à s'impliquer très fortement dans le bâti universitaire en finançant à parité avec l'État chacun de ces deux plans.

Une telle hypothèse préconisée il y a un peu plus de deux ans par le rapport Mauroy sur la décentralisation prend aujourd'hui une dimension nouvelle avec les projets décentralisateurs ambitieux du gouvernement, notamment dans le domaine de l'éducation, et plus particulièrement pour l'enseignement supérieur.

a) Le rapport Mauroy

On rappellera que le rapport de la commission pour l'avenir de la décentralisation, remis par M. Pierre Mauroy au gouvernement le 17 octobre 2000, comporte un important volet sur l'enseignement supérieur.

Ce rapport souligne notamment l'implication des collectivités territoriales dans le fonctionnement du système éducatif et rappelle d'abord que les départements et les régions consacrent chaque année, depuis le début des années 90, près de 20 milliards de francs à l'immobilier scolaire et universitaire, c'est-à-dire à la construction, à l'entretien et à la maintenance des locaux.

Selon le rapport, « la logique implique maintenant que les 95 000 personnels affectés aux tâches d'entretien et de maintenance soient mis à disposition des collectivités territoriales », les collectivités gérant et entretenant ces bâtiments alors que les personnels compétents ne sont pas placés sous leur autorité.

Outre cette mise à disposition des personnels IATOS, figurant dans la proposition n° 22, le rapport propose surtout que la construction et l'entretien des établissements d'enseignement supérieur soient transférés aux régions.

Rappelant le précédent réussi des collèges et des lycées dans le domaine de la construction, de la rénovation et de l'entretien, il propose de l'étendre aux universités et aux grandes écoles au profit des régions, « le besoin d'une plus grande ouverture des universités sur leur environnement (plaidant) en faveur de cette nouvelle étape de la décentralisation ».

Le rapport estime que les régions, seul niveau de collectivité susceptible de prendre en charge les universités, équipements d'intérêt régional et non local, pourront ainsi contribuer à la modernisation et à l'essor de l'enseignement supérieur, étant rappelé que les régions interviennent déjà dans le cadre des contrats de plan en faveur des universités.

La proposition n° 23 du rapport prévoit ainsi « un transfert de la construction et de l'entretien des établissements d'enseignement supérieur aux régions dans le respect d'un schéma national des équipements et formations ».

L'État conserverait la maîtrise de l'implantation des universités, du contenu des enseignements, de la responsabilité des personnels enseignants, des programmes et des diplômes nationaux. Cette proposition vise donc à étendre à l'enseignement supérieur le schéma existant dans le premier et le second degré, les personnels IATOS correspondants étant mis à la disposition des régions. Une proposition n° 24 prévoyait en outre une « adaptation des conseils d'administration des universités aux nouvelles responsabilités des régions », les nouvelles compétences en matière de formation professionnelle supposant une représentation adaptée de ces collectivités au sein des conseils d'administration.

Il est intéressant de rappeler les réactions de l'époque des responsables régionaux et universitaires à ces propositions : la CPU regrettait ainsi l'approche trop exclusivement territoriale de ce rapport qui ne prendrait pas suffisamment en compte les besoins propres du service public ; son premier vice-président de l'époque observait que « la véritable garantie de l'efficacité, c'est le renforcement de l'autonomie des universités, ce qui passe par la maîtrise de nos moyens, y compris la gestion des ressources humaines ».

Pour sa part, l'actuel Premier ministre se déclarait à l'époque réservé sur ce type de délégation de responsabilité qui ne permettrait pas aux régions de s'impliquer dans la gestion, celles-ci n'ayant ni la liberté de recruter, ni celle de gérer les carrières de ces agents : « s'impliquer, oui, mais à condition d'avoir une gestion complète ».

En revanche, les présidents d'université semblaient prêts à associer les responsables régionaux à la procédure des contrats quadriennaux passés avec l'État.

b) Les interrogations de la mission d'information

Tout au long de ses travaux, la mission s'est interrogée sur l'opportunité de transférer le patrimoine immobilier universitaire aux régions, à défaut d'une dévolution générale aux établissements, qui soulève des difficultés précédemment analysées, en s'appuyant sur le précédent réussi des lycées, dont l'état était encore plus préoccupant que celui des universités.

La CPU a estimé que ce précédent n'était pas pertinent, car les lycées sont des EPLE à autonomie réduite, soumis à un « canevas uniforme » qui n'autorise pas une grande diversité ; à l'inverse, les universités ont des compétences plus larges, notamment en matière de recherche, de relations avec l'extérieur, qui impliquent une nécessaire autonomie de décision.

En outre, les lycées sont répartis plus également sur le territoire que les universités qui restent soumises à un certain impératif de concentration, en dépit de leur rôle structurant dans l'aménagement du territoire.

On peut également se demander si les conseils régionaux auraient tous les moyens d'assurer la gestion du patrimoine universitaire, si celui-ci leur était transféré, alors qu'ils interviennent déjà fréquemment dans le financement des activités de recherche.

Il reste que les régions disposent de ressources propres, à la différence de la majorité des universités et que celles-ci seraient davantage en mesure de supporter les conséquences financières d'un transfert de propriété, surtout dans l'hypothèse d'un transfert sans remise préalable en l'état.

Pour sa part, le président du conseil régional de la région Île-de-France a déclaré devant la mission ne pas être hostile à ce qu'une décentralisation accrue confie aux régions la propriété du patrimoine universitaire, même si le bâti universitaire parisien est resté à l'écart du plan U2000 et se trouve dans l'état que l'on sait, mais il a souhaité, dans cette hypothèse, qu'une telle évolution se fasse dans un cadre légal assorti des transferts financiers correspondants.

L'ancienne directrice de l'enseignement supérieur a rappelé que les présidents d'université étaient assez réservés sur le principe d'un transfert de propriété aux régions, toutes d'ailleurs ne le souhaitant peut-être pas, à l'exception des plus riches, même si les conseils régionaux ont accepté de contribuer de manière plus ou moins spontanée, au financement des plans U 2000 et U3M, qui ont répondu aux objectifs fixés en terme de construction de surfaces d'enseignement.

c) Les fortes réserves exprimées par les académies

L'académie de Lyon considère qu'un transfert de la propriété des bâtiments universitaires aux régions s'inscrirait en prolongement des transferts de compétence opérés pour les lycées : à cet égard, le conseil régional de Rhône-Alpes a mis en place des services beaucoup plus structurés que ceux dont dispose le ministère de l'éducation nationale, tant au niveau de la centrale qu'au niveau académique, pour conduire une politique de gestion et de maintenance du patrimoine.

Dans cette perspective, et compte tenu du précédent des lycées, le financement d'une remise en état préalable des locaux constituerait à l'évidence un enjeu majeur de la négociation d'un transfert, mais, dans la plupart des cas, l'importance du patrimoine concerné, l'absence d'indicateur fiable sur sa gestion et sur son état ne permettent d'avancer aucune estimation sur le coût d'une telle opération.

L'académie d'Orléans-Tours estime pour sa part que le transfert du patrimoine immobilier universitaire aux régions présenterait sans doute l'avantage de dynamiser les investissements, mais aurait aussi l'inconvénient d'affaiblir une nécessaire politique nationale coordonnée et incitative de formation et de recherche : ce défaut pourrait toutefois être atténué avec la mise en place d'une instance de coordination de l'action des régions dans ce domaine, ou d'une contractualisation spécifique entre l'État et les régions.

En outre, les régions souhaiteraient vraisemblablement que le transfert porte sur des bâtiments en bon état.

Par ailleurs, si le transfert confiait les bâtiments à un autre propriétaire que l'État, et si celui-ci avait la charge des entretiens, il semble difficile d'imaginer que l'État puisse rester l'assureur des bâtiments, et qu'un tel transfert favorise un entretien satisfaisant de ces locaux et ne soit pas à l'origine de nombreux litiges.

Il reste qu'un transfert aux régions pourrait avoir pour double effet d'accélérer certains travaux et de permettre aux collectivités de peser davantage sur les orientations des universités.

S'agissant de la capacité de ces dernières à assurer la gestion directe de leur patrimoine immobilier, celle-ci est évidemment liée au renforcement de leurs services et de son financement.

L'académie de Besançon a indiqué que la région de Franche-Comté ne serait favorable à un transfert de propriété, comme pour les lycées, que dans le cadre d'une nouvelle politique de décentralisation négociée avec l'État et avec l'attribution de moyens correspondants.

L'académie de Clermont-Ferrand n'est pas favorable à un transfert de propriété à la région et les deux universités interrogées souhaitent plutôt accroître leur autonomie que changer simplement de « tuteur » et rappellent que leur interlocuteur naturel reste l'État.

Si le précédent des lycées a montré la forte implication des régions, un transfert à leur profit de la propriété du patrimoine immobilier universitaire risquerait de créer des disparités en raison de la disparité de la richesse régionale et de la disparition du rôle régulateur de l'État.

d) Les perspectives d'une nouvelle vague de décentralisation pour l'enseignement supérieur
(1) Le projet décentralisateur du gouvernement

Devant les recteurs et les inspecteurs d'académie réunis à la Sorbonne le 24 septembre 2002, le Premier ministre a précisé ses intentions en matière de décentralisation dans l'éducation, « sans toucher au coeur même régalien de la mission d'éducation nationale » : programmes scolaires, recrutement et statut des enseignants, diplômes.

On rappellera brièvement que les trois principales étapes du processus retenu étaient les suivantes :

- discussion d'une loi constitutionnelle en octobre 2002 permettant des dérogations et autorisant le lancement d'expérimentations régionales pluriannuelles : dans ce cadre, les collectivités pourront prendre des initiatives pouvant aller de la prise en charge du logement étudiant à la mise en place de services régionaux d'orientation scolaire, en passant par une plus grande implication des régions dans l'enseignement professionnel ;

- organisation d'un grand débat national sur la décentralisation dans les régions, entre octobre et janvier, sous la forme d'assises des libertés locales auxquelles les recteurs d'académie sont priés de participer ;

- définition par une loi organique des expérimentations proposées par les recteurs et les collectivités locales, qui pourront être généralisées après évaluation, tout en étant réversibles, de manière à ce que les projets soient prêts pour la rentrée 2003.

(2) Des régions partagées sur l'expérimentation de nouvelles compétences, notamment en matière de constructions universitaires

· Selon une enquête récente du quotidien Le Monde menée à l'automne 2002 auprès des 22 régions, la quasi totalité des présidents de conseil régional se disent prêts à expérimenter de nouvelles compétences, notamment en matière de construction des universités et de formation professionnelle, tout en souhaitant des garanties sur le transfert des financements.

Le président du conseil régional Languedoc-Roussillon souligne ainsi que « depuis la mise en oeuvre du plan U2000, les régions sont devenues des acteurs à part entière dans la programmation et la réalisation des structures d'accueil universitaires qui relèvent pourtant, au regard de la loi, de l'exclusive compétence de l'État ».

Le président du conseil régional d'Île-de-France propose aussi un transfert de la construction des universités : « l'expérience acquise avec les lycées et l'engagement actuel de la région dans le plan U3M justifie non pas une « expérimentation » dans un cadre fragile, mais le transfert par la loi de cette compétence ».

Ce souci est partagé par les Pays-de-la-Loire, le Limousin, Midi-Pyrénées, la Haute-normandie, le Nord-Pas-de-Calais, tandis que des régions comme l'Île-de-France, Poitou-Charentes et PACA réclament en outre la prise en charge des logements étudiants.

D'autres sont encore plus ambitieuses, telle la région Rhône-alpes qui revendique « la responsabilité de l'élaboration de la carte des formations supérieures avec le financement et le fonctionnement des établissements », ainsi que l'Alsace et l'Aquitaine qui souhaitent pouvoir définir la carte de l'enseignement supérieur professionnalisé (STS, IUT, IUP).

On rappellera cependant que ces aspirations risquent de se heurter aux présidents d'université, la CPU déclarant dès juillet 2002 son hostilité « à tout transfert de tutelle vers les régions », et que l'expérimentation de nouvelles compétences suppose pour les régions des transferts financiers correspondants, précédés d'audits ou d'états des lieux pour évaluer l'importance des futures dépenses : elles gardent en effet un souvenir mitigé de la première grande vague de décentralisation des années 80, et notamment de celle des lycées, qui ne s'est pas accompagnée de dotations d'État suffisantes pour les collectivités.

· Soucieuse de recueillir les avis les plus autorisés, la mission a entendu le 22 octobre 2002, M. Gérard Longuet, président de l'association des régions de France.

Celui-ci a précisé que l'ARF n'avait pas encore arrêté une position définitive à l'égard de l'immobilier universitaire et que le débat sur la régionalisation devrait permettre de clarifier la position des régions en ce domaine.

Après avoir rappelé les compétences régionales concernant les lycées et la formation professionnelle, il a estimé que la région ne pouvait se désintéresser des débouchés des diplômes universitaires, d'autant que les établissements d'enseignement supérieur ont vocation à développer des partenariats dans le domaine la formation continue.

Il a également souligné le rôle joué par les élus dans le cadre d'une politique régionale de l'aménagement du territoire, qui a conduit à délocaliser certaines formations comme les IUT, ou plus récemment les licences professionnelles, dans des villes sans tradition universitaire.

Le président de l'ARF a en revanche indiqué que les régions étaient aujourd'hui très partagées sur le problème de la dévolution du bâti universitaire, et semblaient plutôt disposées à soutenir les universités les plus dynamiques, dans le respect de leur autonomie, et notamment celles dont les formations répondent aux besoins locaux des entreprises. Ce partenariat peut emprunter plusieurs approches, et d'abord celle qui consiste à développer ce qui existe : la région Lorraine privilégie ainsi les crédits d'investissement et de fonctionnement au bénéfice des thésards, des bourses de troisième cycle et des étudiants étrangers.

Il a en revanche tenu à préciser que sa région ne revendiquait ni la propriété des bâtiments universitaires, ni la maîtrise d'ouvrage et qu'elle tentait plutôt de mobiliser les villes et les départements en faveur de l'université.

Répondant à ceux qui estiment que la décentralisation réussie des lycées doit servir de modèle à une décentralisation du bâti universitaire, il a exprimé ses réserves quant à une dévolution de la propriété aux régions : alors que le lycée est un produit immobilier standard, relativement facile à gérer, il n'en est pas de même pour les universités, dont les bâtiments sont « plus techniques » que ceux des EPLE, et dont les responsables, à la différence de ceux des hôpitaux, manquent sans doute d'aptitudes techniques pour gérer leur parc immobilier.

Il a estimé que les deux tiers des régions n'étaient pas favorables à un transfert de propriété, les positions étant cependant susceptibles de varier en fonction de la situation des villes universitaires d'accueil.

D'après lui, la région peut apparaître comme un client ou un partenaire, qu'il s'agisse de certaines filières où la région est prête à investir, ou des conditions de la vie étudiante qui sont très diverses selon les départements.

Il a souligné la nécessité pour la région d'assurer une certaine égalité « territoriale » en figeant les sites universitaires existants, qui devraient en principe regrouper des cursus du premier au troisième cycle, incluant la recherche universitaire, même si certains premiers cycles délocalisés, comme les DEUG scientifiques, fonctionnent de manière satisfaisante avec un encadrement de qualité ; les étudiants doivent, selon lui, bénéficier d'un traitement égal en matière de transports et de logement, ce qui passe par un effort des villes d'accueil qui bénéficient par ailleurs du pouvoir d'achat non négligeable de leur population étudiante.

S'agissant de l'utilisation des bâtiments universitaires, et dans l'hypothèse où leur propriété serait transférée aux régions, il a également estimé que les régions seraient nécessairement conduites à s'impliquer dans le fonctionnement même de l'université, qu'il s'agisse de l'accès aux bibliothèques, de l'organisation de l'année universitaire ou de la mise en place de travaux en petits groupes. Il a considéré que les régions n'étaient majoritairement pas prêtes à faire ce choix et que la position annoncée par le président de la région Île-de-France conduirait nécessairement ce dernier à en assumer toutes les conséquences.

Il a déclaré préférer la formule du partenariat qui permet par exemple à la région, après concertation, de cofinancer la construction de superficies supplémentaires, au fait pour la région d'exercer les droits du propriétaire.

*

* *

Au total, force est de constater que la question d'une décentralisation de l'enseignement supérieur vers les régions, qui se verraient confier les mêmes compétences qu'en matière de lycées, semble se heurter à de fortes réticences de la communauté universitaire. Celle-ci souhaiterait plutôt la poursuite de ce qui a été entrepris depuis une dizaine d'années, un accroissement de l'autonomie des universités, voire une dévolution aux établissements du patrimoine immobilier et des moyens pour développer un partenariat avec l'État comme avec les collectivités territoriales. Le renforcement des capacités de négociation des universités devrait s'effectuer dans le cadre du schéma de services collectifs qui fixe les grandes lignes de l'aménagement du territoire universitaire.

4. Une gestion mutualisée du patrimoine immobilier universitaire ?

A côté d'un transfert de propriété aux établissements eux-mêmes ou à la région, l'idée d'une gestion extérieure ou mutualisée du patrimoine immobilier universitaire, via une structure spécifique de type établissement public administratif, a été évoquée par divers interlocuteurs de la mission.

a) Un dispositif susceptible de s'appliquer à quelques sites universitaires importants

L'ancienne directrice de l'enseignement supérieur a notamment estimé que dans l'hypothèse d'un transfert de la gestion du patrimoine universitaire à la région, celle-ci était susceptible d'être confiée à un EPA, en particulier dans des régions à fort potentiel universitaire, comme Rhône-alpes, où peuvent exister des politiques communes entre établissements suscitant des échanges ou des partages de patrimoine.

De telles structures de gestion immobilière pourraient également être expérimentées puis évaluées pour les pôles européens, tels Strasbourg, Bordeaux ou Grenoble qui développent depuis longtemps de fortes relations inter-universitaires, et notamment pour des sites universitaires scientifiques importants (Louis Pasteur à Strasbourg, Bordeaux I, Toulouse...).

Elle a cependant considéré qu'une telle superstructure administrative, qui coifferait des sites universitaires moins importants, comme Toulon ou Perpignan, ne constituerait qu'une sorte d' « emplâtre administratif » et ne pourrait conduire qu'à allonger le processus de décision en matière de gestion.

Elle a cependant noté que le précédent de l'EPA de Jussieu, qui a été créé pour mener à bien, dans « une situation politique devenue ingérable », une opération très complexe de mise en sécurité et de restructuration, dépassant de très loin la seule gestion immobilière quotidienne, ou même lourde, pouvait difficilement être transposé et servir de modèle aux autres universités ; à cet égard, la mission s'est étonnée légitimement que la présidence de cet établissement public administratif ait été confiée à un universitaire -ses qualités n'étant évidemment pas en cause- dont ce n'est pas le métier, même s'il est assisté d'un ingénieur des Ponts et Chaussées, et même si les présidents d'université tendent à devenir depuis quelques années, par la force des choses, de redoutables gestionnaires amenés à négocier périodiquement avec l'État, dans le cadre des contrats quadriennaux, et avec la région, dans le cadre des contrats de plan.

Sur un plan général, et dans l'hypothèse d'une mutualisation de la gestion immobilière des universités, la mission se demande si l'établissement public susceptible d'être créé devrait être dirigé par un enseignant-chercheur ou par un directeur général « ingénieur » ?

Pour sa part, l'actuel directeur de l'enseignement supérieur a exprimé quelques doutes quant à la capacité des établissements à gérer un patrimoine de plus en plus important et diversifié, sauf à disposer d'une organisation inter-universitaire très professionnalisée, par ailleurs compatible avec le respect de l'autonomie universitaire. Il a ainsi indiqué qu'une politique mutualisée de gestion des sites universitaires, dans un dispositif de type établissement public, évaluée par les chancelleries, autoriserait un niveau d'expertise satisfaisant.

Rappelant, à cet égard, le rôle du dispositif académique comme maître d'ouvrage dans la mise en oeuvre du plan U2000, il a estimé qu'un niveau académique trop faible conduisait le plus souvent la collectivité territoriale à prendre le relais : il importe donc de trouver le meilleur niveau régional ou inter-régional pour assurer une gestion immobilière satisfaisante.

Selon lui, alors que les besoins universitaires territoriaux sont aujourd'hui satisfaits, il conviendrait de renforcer l'organisation du système universitaire en créant un nouvel établissement public d'enseignement supérieur et de recherche, intégrant toutes les composantes de l'enseignement supérieur, qui pourrait fournir un véritable dispositif d'expertise aux universités, notamment dans leurs relations avec les collectivités territoriales.

b) Les réactions des académies

La création éventuelle d'un établissement public immobilier, au niveau académique, ayant pour mission de gérer un patrimoine immobilier qui serait loué par les établissements universitaires ou par les grandes écoles suppose que soient définis la dotation initiale de cet établissement public immobilier ainsi que les liens contractuels qu'il devrait entretenir avec les établissements d'enseignement supérieur concernés.

- Selon l'académie de Lyon, une telle solution permettrait d'individualiser des données techniques et économiques fiables relatives à la gestion du patrimoine et serait de nature à introduire davantage de professionnalisme dans la gestion immobilière d'universités ou de grandes écoles, dont l'activité reste centrée sur l'enseignement et la recherche : l'équilibre budgétaire de l'établissement public immobilier conduirait nécessairement à développer une gestion prévisionnelle, une planification pluriannuelle des programmes de maintenance et de grosses réparations, dont le financement serait assuré par la constitution de dotations aux amortissements.

Une telle formule n'est pas inédite puisque des entreprises ou des services publics sont fréquemment conduits à isoler la gestion de leur patrimoine de leur activité principale : une société anonyme peut ainsi être locataire d'une société civile immobilière, Réseau ferré de France est distinct de la SNCF, Voie navigable de France exploite un réseau que lui a remis l'État et pour lequel les usagers versent une redevance...

L'académie de Clermont-Ferrand rappelle que les universités ont besoin de se doter des moyens nécessaires, en particulier en terme de postes de techniciens.

Elle estime que la mutualisation serait une bonne formule permettant d'éviter de « recréer les mêmes compétences » dans des établissements voisins, en notant qu'il s'agirait plus d'un problème de partage d'expertise que de « masse critique » et que cette mutualisation pourrait par exemple être envisagée pour l'acquisition de nombreux progiciels.

- S'agissant d'une éventuelle mutualisation de la gestion de plusieurs universités, l'académie d'Orléans-Tours l'estime difficile à mettre en oeuvre dans la mesure où chaque université prend souverainement ses décisions au sein de son conseil d'administration : si la mutualisation est techniquement envisageable au niveau du rectorat, ou de la chancellerie des universités, qui a déjà le statut d'établissement public, celle-ci apparaîtrait en fait plus comme une mesure de déconcentration que comme un transfert de propriété.

L'académie de Besançon a indiqué pour sa part qu'une gestion des biens immobiliers au niveau du rectorat, en dehors des tâches courantes qui resteraient à la charge des établissements, reviendrait à confier au service des constructions existant une mission peu différente de l'actuelle en termes d'objectifs, mais différente au fond : la maîtrise d'ouvrage sur les opérations dont l'État n'aurait plus la propriété serait déléguée et se substituerait à une maîtrise d'ouvrage directe sur des bâtiments d'État.

5. Les propositions de la mission

Compte tenu de l'état du patrimoine immobilier universitaire et des réticences exprimées par les responsables d'établissement et les régions quant aux modalités de dévolution susceptibles d'être retenues, la mission estime qu'aucune solution générale ne s'impose pour le transfert de la propriété des bâtiments universitaires.

Elle considère que le maintien de la situation actuelle, sauf effort budgétaire de l'Etat bien improbable dans la conjoncture actuelle, conduirait à la poursuite de la politique actuelle qui consiste à « bricoler » des solutions improvisées pour mettre aux normes de sécurité le tiers du bâti universitaire.

Elle note qu'un transfert systématique de propriété aux universités serait irréaliste si des moyens financiers supplémentaires n'étaient pas alloués aux établissements : dans cette hypothèse, les universités continueront à quémander des moyens à l'Etat et aux collectivités.

Elle observe par ailleurs que les présidents d'université, en raison de leur mode de désignation, et d'une pérennité aléatoire, du fait que leur mandat n'est pas immédiatement renouvelable, sont fragilisés dans leur pouvoir de décision, notamment s'agissant d'opérations immobilières importantes dépassant la durée d'un seul mandat.

L'hypothèse d'une dévolution territoriale du bâti universitaire, contrairement à la démarche des plans U2000 et U3M qui a conduit l'Etat à quémander de l'argent aux collectivités, amènerait cette fois les régions à demander des moyens supplémentaires à l'Etat ; dans ce cas, où placer le pouvoir de décision, de contrôle et de régulation, en fonction notamment de l'évolution de la démographie étudiante ?

Au total, la mission proposera d'expérimenter à une échelle suffisamment large un transfert de propriété aux régions ou aux établissements volontaires, cette dévolution expérimentale réversible devant faire l'objet d'une évaluation au bout de cinq ans pour être éventuellement consolidée voire étendue.

Afin d'assurer le succès de l'expérimentation, des aides seraient susceptibles d'être accordées aux collectivités et aux établissements volontaires.

En tout état de cause, l'Etat devrait rester le garant de la politique immobilière universitaire, ce qui suppose une évaluation des expérimentations de transfert de propriété, et toute décentralisation du bâti universitaire suppose un transfert correspondant des ressources, cette condition étant indispensable pour maintenir la participation et la motivation des régions au financement des constructions universitaires.

La mission estime enfin qu'une gestion immobilière mutualisée pourrait être expérimentée, sur une base volontaire, au travers d'un établissement public spécifique dans quelques sites universitaires importants, de type pôles européens, ou relevant par exemple de deux académies d'une même région.

* 16 D'après la Cour des comptes, l'analyse des comptes financiers des EPSCP tend à montrer que les ressources budgétaires viennent alimenter les excédents financiers des établissements. Le poste consolidé des bilans appelé « réserves » augmente chaque année. Cette question des réserves des universités et l'analyse de leur montant appellent cependant la prudence. Une analyse des ressources des universités doit privilégier les notions de fonds de roulement et de trésorerie, qui seules permettent d'approcher, avec un minimum de rigueur, la réalité des moyens disponibles et la situation financière des universités.

La synthèse effectuée par la direction de l'enseignement supérieur, à partir des comptes financiers des établissements, révèle que le total de ces fonds de roulement atteint, en 1999, 6,5 millions de francs (0,99 millions d'euros), ce qui représente une somme supérieure au montant de la subvention de fonctionnement (5,6 millions de francs (0,85 millions d'euros) inscrit à l'article 10 du chapitre 36-11 en 2000). La trésorerie des établissements, d'un niveau équivalent à celui du fonds de roulement, s'élève, sur cette même année, à 6,7 millions de francs (1,02 millions d'euros).

Indicateurs financiers des EPSCP (1995-1999)

(en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998

1999

Fonds de roulement

5 282

5 651

6 184

6 355

6 517

En jours de dépenses de fonctionnement

213

213

230

227

230

Trésorerie

5 238

5 838

6 190

6 412

6 718

En jours de dépenses de fonctionnement

211

220

230

230

237

La Cour des comptes constate que le montant global du fonds de roulement augmente sur la période 1995-1999 de 23 % en francs courants et 19 % en francs constants. Il représente par ailleurs, en 1999, 230 jours de dépenses de fonctionnement, contre 213 jours, quatre ans auparavant. Comparé à une « norme » de 90 jours retenue par le ministère de l'éducation nationale, ce montant signifie que les ressources disponibles dans les établissements d'enseignement supérieur représenteraient ainsi un volume de près de 4 milliards de francs, en considérant que tout ce qui dépasse un montant correspondant à 90 jours en dépenses de fonctionnement représente la partie mobilisable. Un tel montant, qui ne peut pas être assimilé à la seule thésaurisation des subventions reçues de l'État, appelle analyse et action de la part du ministère.