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Voyage au bout .... de l'immobilier universitaire

 

B. UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE DÉSORMAIS CONTRACTUALISÉE : L'ÉMERGENCE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES ÉTABLISSEMENTS

Alors que la politique immobilière universitaire apparaît comme une composante essentielle de la politique menée en matière d'enseignement supérieur et de recherche, force est de constater que l'État n'a plus aujourd'hui qu'un rôle secondaire d'expertise préalable et d'approbation du contenu des projets de contrat de plan.

1. Un changement de cadre : les contrats de plan État-régions

Si la politique du patrimoine immobilier de l'enseignement supérieur a profondément changé d'ampleur depuis quinze ans, elle a aussi changé de cadre et le rôle de l'administration centrale y est plus réduit qu'auparavant.

La décision en matière de construction universitaire est désormais partagée et fait l'objet d'une négociation périodique avec les collectivités territoriales dans le cadre des contrats de plan, d'autant plus que depuis dix ans, la quasi-totalité des crédits de construction universitaire, à l'exception de quelques chantiers nationaux comme les grands travaux, s'inscrit dans le cadre des CPER.

Si cette contractualisation a eu des effets très positifs, en permettant de mobiliser un effort important des collectivités territoriales, elle a eu aussi quelques inconvénients, ce « tout CPER » n'ayant sans doute pas entraîné une répartition optimale des financements : ceux accordés aux universités parisiennes, aux universités et UFR de lettres et de sciences humaines, voire aux réhabilitations, peuvent être considérés comme insuffisants parce qu'ils n'entraient pas dans les priorités des partenaires territoriaux.

Dans certains cas, ce cofinancement systématique de l'immobilier a aussi entraîné une dilution trop forte de la carte universitaire, même si la mise en place de formations supérieures de premier cycle ou professionnalisées, de proximité dans les villes moyennes, a contribué à démocratiser l'accès à l'université.

Il convient également de noter que ce rôle des collectivités territoriales a été fortement renforcé par la possibilité pour les collectivités territoriales, comme il sera vu plus loin, d'exercer la maîtrise d'ouvrage.

Compte tenu de cette contractualisation, la gestion des crédits de construction a été déconcentrée sur les préfets, et par subdélégation de ceux-ci, aux recteurs d'académie.

Au total, l'administration centrale ne conserve aujourd'hui qu'une fonction préalable d'expertise de la faisabilité des opérations et d'approbation globale du contenu des projets de contrats de plan.

2. L'irruption d'un nouvel acteur partenaire de l'État : l'établissement d'enseignement supérieur

Comme il a été vu, la loi de 1989 a reconnu à cet établissement les droits et obligations du propriétaire, et donc la compétence de droit en matière de maintenance, mais aussi, les responsabilités qui incombent au propriétaire, qui s'est accompagnée d'une prise de conscience progressive des impératifs de sécurité.

L'établissement peut également se voir confier la maîtrise d'ouvrage des constructions universitaires et en pratique, il s'implique beaucoup plus que par le passé dans la définition et le suivi des projets immobiliers le concernant.

Sur un plan plus général, il convient également de souligner le changement de comportement de l'État à l'égard des établissements : on est passé, à cet égard, d'une culture traditionnelle de contrôle a priori, consistant en mesures réglementaires générales qui ne s'appliquaient qu'à une quinzaine d'universités, à une politique de contrats quadriennaux passés avec des établissements aujourd'hui dix fois plus nombreux et diversifiés, ces contrats visant aussi bien les activités de formation et de recherche que la sécurité et l'entretien du patrimoine immobilier.

Cette contractualisation, qui ne visait au départ que la seule recherche, s'est étendue à tous les aspects de la vie universitaire, et même jusqu'à l'habilitation des diplômes nationaux qui prend aujourd'hui en compte les réalités du terrain, et se traduit par un véritable dialogue entre le ministère et les experts, par exemple pour l'habilitation des licences professionnelles.

Ce contexte nouveau a conduit les universitaires, comme d'ailleurs les collectivités territoriales, à s'impliquer en matière de sécurité, alors qu'ils considéraient par le passé que ces problèmes n'entraient pas dans le champ de leurs compétences, à l'exception du secteur de la recherche.

Il reste que la rentabilisation du patrimoine immobilier universitaire suppose l'existence de ressources propres et une plus grande ouverture des établissements sur l'extérieur.

A cet égard, la loi de 1984 qui fait du président d'université un élu -primus inter pares- représentant peut-être trop exclusivement la communauté universitaire, devrait sans doute être aménagée, et autoriser notamment la généralisation du conseil d'orientation, comme dans les universités nouvelles qui sont davantage ouvertes vers l'extérieur ; dans cette perspective, une possibilité de renouvellement immédiat du mandat présidentiel, peut-être raccourci de cinq à quatre ans, serait la bienvenue et permettrait aux « bons présidents » de mettre en oeuvre dans la durée et la continuité leur projet d'université, alors que celui-ci est aujourd'hui le plus souvent mis en oeuvre par leur successeur, après une dernière année de mandat peu productive où la démagogie n'est parfois pas absente.

3. Les conséquences de la contractualisation : un bilan globalement positif

La mise en place des plans U2000 et U3M17(*) et la signature des CPER 2000-2006 traduisent l'effort engagé par les collectivités territoriales avec l'État en matière d'immobilier universitaire.

Le débat engagé sur la véritable portée du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, ainsi que sur la décentralisation, conduit cependant à s'interroger sur l'évolution souhaitable des rôles respectifs de l'État, des collectivités et des établissements en ce domaine, et plus largement sur la mise en oeuvre d'une politique universitaire nationale.

a) Un interventionnisme croissant des collectivités territoriales
(1) Une contribution multipliée par quatre en vingt ans

Si l'on analyse depuis vingt ans, à travers le compte de l'éducation nationale, la part des différents financeurs en matière d'enseignement supérieur, l'augmentation de la contribution des collectivités territoriales a été multipliée par quatre, mais ne représente toutefois que 5,5 % de la dépense totale d'enseignement supérieur ; celle-ci doit être entendue au sens large, c'est-à-dire l'ensemble des formations d'enseignement supérieur, aussi bien universités et écoles d'ingénieurs que sections de techniciens supérieur (STS) et classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE), les deux dernières s'exerçant dans les lycées et relevant partiellement, depuis les lois de décentralisation, de la compétence des régions, dans le cadre notamment des schémas prévisionnels des formations.

(2) La mobilisation de l'ensemble des collectivités : régions, départements, communes

Tout naturellement, s'agissant des contrats de plan État-Région, les régions ont été en première ligne. Elles ont vu dans le soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche universitaire un moyen à la fois de contribuer au développement économique régional et d'affirmer leur rôle. A partir du milieu des années 1980, les villes moyennes et les départements ont été conduits à intervenir lorsqu'ils n'avaient pas d'implantations universitaires. Le plan U200018(*) a marqué l'entrée en lice des départements les plus peuplés et des grandes villes, à l'exception notable de Paris. Enfin, le plan U3M comporte un engagement significatif à la fois de la région Île-de-France et de la Ville de Paris, qui s'est traduit notamment par la signature, après adoption à l'unanimité par le Conseil de Paris, le 25 octobre 2000, d'une convention avec l'Etat sur le développement de l'enseignement supérieur.

Depuis deux décennies, toutes les collectivités territoriales se sont donc impliquées dans l'enseignement supérieur, même si le rôle de la région reste évidemment prépondérant.

(3) Des actions ciblées dans chaque contrat de plan

Le premier contrat de plan (1984-1988) a privilégié le soutien à la recherche universitaire dans les secteurs jugés d'avenir (biotechnologies, matériaux, filière électronique) et le développement des filières technologiques (ingénieurs et IUT) ; les filières universitaires classiques ont été moins concernées. C'est à partir de 1986 que s'est développé, à l'initiative des villes et des conseils généraux, le soutien à la création d'antennes universitaires et à la délocalisation des universités.

Le deuxième contrat de plan (1989-1993) se situe au coeur du plan U2000. Il se caractérise par l'accroissement sur tout le territoire des capacités d'accueil pour faire face à l'augmentation rapide du nombre d'étudiants, le développement des IUT, notamment dans les villes moyennes et la création des universités nouvelles en région parisienne, en Nord-Pas-de-Calais et en Poitou-Charente. Ces objectifs seront poursuivis par le 3e contrat de plan (1994-1999).

La quatrième génération de contrats de plan (2000-2006) accorde une part importante à la recherche universitaire, en liaison avec les grands organismes, aux bibliothèques, au logement étudiant (construction et réhabilitation). Elle couvre les sciences humaines et sociales (constructions de locaux, maisons de sciences de l'homme). Elle prend en compte, pour la première fois, les insuffisances du patrimoine immobilier en Île-de-France, avec le démarrage de projets de grande ampleur, notamment l'installation de l'Université Paris VII et du Pôle Langues et Civilisations sur la ZAC Paris Rive Gauche (Tolbiac) et de nombreux regroupements et restructurations.

On rappellera toutefois que les contrats de plan n'épuisent pas toutes les formes d'aides à l'enseignement supérieur pratiquées par les collectivités locales, comme par exemple l'octroi de bourses permettant à ces étudiants de faire une thèse ou d'effectuer un semestre d'études à l'étranger, ou à des chercheurs étrangers de haut niveau d'être accueillis en France.

b) Un engagement régional et local légitime

Même si l'immobilier post-baccalauréat n'entrait, et n'entre toujours pas dans les compétences régionales, à l'exception des STS et des CPGE implantées en lycée, il convient de rappeler que de nombreuses villes dans les années 60-70 ont cédé des terrains pour permettre l'installation de nouvelles universités19(*).

L'effort engagé au cours des années 80 traduit d'abord une prise de conscience progressive que l'enseignement supérieur et la recherche constituent des facteurs de développement économique régional au local, notamment dans des périodes de difficultés économiques : en témoignent les mesures prises en faveur des pôles de conversion, notamment en Lorraine et dans le Nord qui prévoyaient très généralement l'implantation des filières d'enseignement technologique ou professionnalisé.

Le développement d'un secteur informatique en Lorraine autour de l'INRIA, et l'implantation d'un centre de l'École Supérieure d'Électricité à Metz datent de 1984. Ce type de mesures est d'ailleurs proposé par la DATAR, qu'il s'agisse des villes touchées par les difficultés des industries de l'armement (Bourges, Roanne, Tarbes, Tulle), ou plus récemment de Moulinex en Basse-normandie.

Cette prise de conscience s'est affirmée depuis que l'existence d'un enseignement supérieur de qualité est considéré comme un facteur d'attraction pour l'implantation d'entreprises. Les débats autour des assises de l'innovation et de la loi innovation et recherche ont réaffirmé le rôle de l'enseignement supérieur dans le développement économique et ont créé les instruments (incubateurs, plate-forme technologique) facilitant cet objectif.

Ce même changement d'attitude se retrouve au niveau des villes. Si les villes universitaires traditionnelles se sont parfois méfiées des universités, rejetées loin des centres villes, dans des campus peu accessibles, elles considèrent désormais que la présence de l'enseignement supérieur est un moyen de revivifier les centres villes, et de dynamiser les activités locales. L'enseignement supérieur est donc aujourd'hui un des éléments déterminants du développement urbain, en même temps qu'il est largement pris en compte dans les plans de transport collectif en site propre (métro ou tramways) qui incluent la desserte des campus universitaires (Rennes, Lille, Lyon, Strasbourg, Orléans, Toulouse). On rappellera que certaines villes (Aix-en-Provence, Rennes, Montpellier, Besançon, Poitiers) ont une population étudiante avoisinant ou dépassant 10 %, voire 20 % de la population de l'agglomération.

L'engagement des régions est lié à leur montée en puissance à partir du début des années 1980, à la création de la région comme collectivité territoriale et à la mise en oeuvre de la procédure des contrats de plan prévues par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification. Cette procédure, qui vise à mutualiser sur des objectifs communs les efforts de l'État et ceux des régions, a incité ces dernières à contribuer à des priorités nationales.

Enfin, en raison de la croissance rapide de la démographie étudiante, qui s'est accentuée à partir de la fin des années 80, la pression de la demande étudiante et sociale était telle qu'il n'y avait sans doute pas pour les collectivités territoriales d'autre choix que de participer : à cet égard, la décision prise au début des années 90 de doubler le nombre de départements d'IUT, avec une priorité à l'installation dans les villes moyennes, a sans doute contribué à lever les dernières réticences régionales et locales.

Il en est de même de la possibilité offerte aux collectivités territoriales par la loi de juillet 1990 d'exercer la maîtrise d'ouvrage des constructions universitaires et de pouvoir récupérer la TVA.

4. Les aspects négatifs de la contractualisation

a) Une dilution de la carte universitaire

Globalement, la participation des collectivités locales au développement de l'enseignement supérieur a été bénéfique ; l'accroissement considérable des effectifs étudiants de 1988 à 1995 n'aurait pas été supporté par les établissements d'enseignement supérieur sans cet effort conjoint de l'État et des collectivités territoriales. On a par ailleurs assisté à un net regain d'intérêt des acteurs économiques et politiques locaux pour l'enseignement supérieur, comme à la renaissance de l'architecture universitaire, sans dérive excessive des coûts.

Il reste que ce résultat a été obtenu au prix d'une certaine dilution de la carte des implantations d'enseignement supérieur. Il existe aujourd'hui hors Île-de-France 161 sites accueillant une formation universitaire (université, école d'ingénieurs, IUT, IUFM) et même 575 si l'on prend en compte les STS. Aucun point du territoire métropolitain n'est à plus de 150 kms d'une ville siège d'une université. Le nombre de villes accueillant des départements d'IUT a quasiment doublé après université 2000. On a donc très nettement amélioré l'accessibilité géographique à l'enseignement supérieur, même si celui-ci reste encore concentré, puisque moins de 10 % des étudiants sont inscrits en dehors des sièges d'universités.

Cette dissémination de l'enseignement supérieur, parfois critiquée, était néanmoins inévitable dans la mesure où l'accroissement démographique s'accompagnait d'une nécessaire démocratisation de l'accès à l'enseignement supérieur. Si l'existence d'une offre de proximité peut induire des comportements captifs, elle favorise cependant la poursuite d'études supérieures. Les critiques se sont en particulier focalisées sur les antennes universitaires qui sont implantées hors du siège de l'université de rattachement et qui offrent une ou plusieurs formations supérieures conduisant à des diplômes nationaux (hors DUT et titres d'ingénieurs). La situation de ces antennes est variable, leur fréquentation varie de moins de 20 à plus de 2 500 étudiants, mais l'appartenance à une antenne semble plutôt être un facteur de réussite pour le DEUG. Cependant, des interlocuteurs de la mission ont estimé que le maillage du territoire national était aujourd'hui suffisant et qu'il devait plutôt être coordonné et organisé, qu'enrichi par de nouveaux sites.

La mission tient également à souligner que la mise en oeuvre du plan U2000 a souffert d'une absence de coordination interministérielle et d'un manque de coordination régionale et interrégionale ; le recteur et le préfet apparaissent souvent en position de faiblesse face aux diverses collectivités qui s'engagent dans le contrat de plan.

Au total, force est de constater que les pressions locales se sont conjuguées, en se contrariant parfois, pour « faire de l'étudiant », via la création d'antennes universitaires, de premiers cycles, de départements d'IUT et de STS en lycée, qui trop souvent se concurrencent en proposant des formations professionnalisées voisines sans régulation par la centrale, voire de petites universités de plein exercice très en dessous de la taille critique, souvent créées par subsidiarité.

Il en est résulté une balkanisation universitaire sans doute excessive, acceptée d'ailleurs avec la bénédiction des enseignants-chercheurs soucieux du déroulement de leur carrière, celle-ci risquant en outre de se traduire, si elle se poursuivait, par un retour de l'organisation facultaire prévalant avant la réforme Edgar Faure de 1968, voire à une secondarisation de l'université.

Cette évolution intervient enfin, on l'a vu, dans un contexte de baisse ou de stabilisation de la démographie étudiante, due certes à l'évolution des naissances mais aussi à un plafonnement de l'accès au baccalauréat, alors que les besoins d'encadrement de notre économie deviendront de plus en plus importants du fait des départs massifs en retraite de la génération née après la guerre.

Bref, des pans entiers de notre tissu universitaire fraîchement implanté risquent d'être désertés dans les années à venir, et notamment les nouveaux sites délocalisés concurrencés par les grands centres à forte tradition universitaire alliant la formation et la recherche et tournés vers l'extérieur.

Sans méconnaître la légitimité des aspirations régionales et locales en matière d'enseignement supérieur, et sauf à voir « couler du béton » ultérieurement coûteux en termes de fonctionnement et de maintenance, voire à assister au développement de friches universitaires, un pilotage d'État minimum reste indispensable pour définir une politique universitaire et de recherche, selon une carte universitaire répondant aux besoins à venir et qui commande dans une large mesure la pratique immobilière des universités.

Dans la perspective d'une décentralisation annoncée de l'enseignement supérieur, et notamment du bâti immobilier, ces données devront rester présentes à l'esprit de ses inspirateurs.

b) L'implantation anarchique des formations courtes professionnalisées

Les DEUG, DUT, CPGE et STS relèvent depuis la réforme de l'organisation du ministère d'une même sous-direction de la vie étudiante et des formations post-baccalauréat, que celles-ci soient dispensées à l'université ou dans les lycées ; cette sous-direction comporte un bureau des formations courtes professionnalisées.

Cette structure administrative est en théorie chargée de la cohérence du dispositif et notamment des engagements contractuels dans le cadre du schéma académique des formations post-bac : ce schéma comporte une carte des formations et un volet orientation ; à ce titre, le recteur doit veiller à ce que les bacheliers technologiques soient accueillis prioritairement en STS ou en IUT et non pas renvoyés vers des enseignements supérieurs longs où ils sont souvent condamnés à l'échec.

(1) L'implantation des départements d'IUT : une création relativement régulée

Les IUT accueillent aujourd'hui environ deux tiers de bacheliers généraux tandis que 50 % seulement des bacheliers technologiques se dirigent vers ces instituts.

Le fonctionnement d'une première année d'un nouveau département d'IUT nécessite la création de quatre emplois d'enseignants et de deux emplois de personnels IATOS. La création d'un département d'IUT suppose un flux d'étudiants relativement important, et donc la construction d'un amphithéâtre, alors qu'une demi-section de STS peut être créée en lycée avec une douzaine d'étudiants. Les sections de BTS sont réparties entre 1 800 lycées, alors que 120 000 étudiants sont accueillis dans les 622 départements des 122 IUT. Dans la pratique, un département peut être créé avec un vivier de 25 à 50 étudiants, alors que les plus anciens « tournent » avec une centaine d'étudiants et que les plus récents accueillent des effectifs sensiblement inférieurs.

Les dossiers de création de départements d'IUT sont « montés » au plan local, soumis éventuellement à l'avis du recteur et instruits par les commissions pédagogiques qui contrôlent le contenu et la cohérence des formations, en fonction des réalités économiques régionales.

Pour sa part, la commission consultative nationale donne un avis et définit la carte nationale des IUT : sa doctrine la plus récente la conduit à refuser de nouvelles implantations locales créées ex nihilo, à renforcer les petits sites d'IUT existants et à s'opposer à la croissance des Instituts importants constitués de plus de cinq départements.

Au terme de cette chaîne d'avis, le ministre se prononce sur la création du département demandé. Dans la pratique, 10 à 15 départements sont créés chaque année, les « bons » dossiers techniques ou politiques étant d'ailleurs « signalés » à la commission nationale qui refuse cependant, selon une règle non écrite, des demandes répétées sur un même site au cours de la même année. Les départements créés peuvent figurer dans le contrat de plan et les villes peuvent s'engager sur leurs crédits propres.

La mission notera par ailleurs que la commission consultative nationale des IUT a « donné son feu vert » à une troisième année d'études dans le cadre de la licence professionnelle. Un tel allongement peut s'envisager dans le cadre d'un dispositif 2 + 1 piloté par les IUT, ou d'un système intégré sur trois ans de type licence universitaire de technologie, mais est cependant de nature à perturber l'équilibre existant entre les formations supérieures longues et courtes. Il reste que les employeurs, mais aussi les directeurs d'IUT, sont divisés sur la question de l'allongement de la scolarité à trois ans, la durée actuelle de deux ans répondant aux besoins des chefs d'entreprise.

Enfin, la centrale prend en compte les conséquences de l'ouverture de départements d'IUT dans les villes moyennes, notamment au regard de l'accueil et des conditions de vie étudiante (logement, restauration..) et a la possibilité de saisir les CROUS.

Les instituts disposent d'un patrimoine dédié et leurs directeurs bénéficient de dotations budgétaires propres versées au titre de l'article 33 dérogatoire de la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur, qui permettent d'assurer le fonctionnement et la maintenance de l'IUT.

La mission soulignera enfin l'intérêt d'une mutualisation de la gestion immobilière des IUT, qui sont des composantes des universités, car les dépenses de maintenance et de sécurité peuvent difficilement être assurées par une seule composante.

(2) La création des STS : le fait du prince rectoral

S'agissant des STS, la décision d'ouverture d'une section appartient au recteur qui dispose d'une dotation globale d'heures et de postes : une cinquantaine de sections sont ainsi créées chaque année sans autorisation de la centrale.

La prolifération des STS s'explique aussi par le souci des proviseurs de lycée de mettre en place des classes post-bac conduisant au BTS ; si ce diplôme est apprécié par les étudiants et les employeurs, il n'est pour l'instant pas adapté à la poursuite d'études dans l'enseignement supérieur.

Dans la pratique, les interventions politiques locales conduisent à abaisser (de 15 à 9) le seuil requis pour la création d'une STS ; pour leur part, les commissions pédagogiques ont donné, au cours de l'année, 23 avis favorables pour 53 demandes, la commission nationale ayant donné le même nombre d'avis favorables ne portant d'ailleurs pas sur les mêmes demandes d'ouverture : certaines sections peuvent ainsi être créées, malgré un avis défavorable si elles bénéficient d'un soutien solide.

Toutes les créations de STS remontent au niveau de la centrale, qui n'a cependant pas la faculté de s'opposer à la décision du recteur, la seule limite résultant de la dotation budgétaire qui lui est attribuée. En revanche, l'ouverture d'une classe préparatoire aux grandes écoles par le recteur doit être autorisée par l'administration centrale.

(3) Une absence de coordination nationale et locale

D'une manière générale, la coordination entre IUT et STS n'est pas satisfaisante et l'évolution respective du nombre des départements et des sections se fait sans coordination nationale, ni d'ailleurs régionale, l'explosion des STS s'expliquant par le fait que leur création est laissée aux seules mains des recteurs.

On notera enfin que les commissions pédagogiques sont constituées de professionnels et de représentants des départements d'IUT et de STS existants, ce qui conduit à un certain malthusianisme de leur part.

Compte tenu de l'implantation anarchique de ces formations courtes qui se concurrencent fréquemment au plan local en offrant des enseignements similaires, et des gaspillages financiers générés par de trop nombreux doublons, même si deux-ci résultent souvent des pressions locales, la mission ne peut que souhaiter une coordination plus sérieuse des initiatives au niveau de la centrale et des régions et un renforcement du rôle des commissions pédagogiques.

c) Une surenchère entre les collectivités territoriales

La recherche de cofinancements, conjuguée au fait que l'ensemble des chapitres budgétaires consacrés aux constructions universitaires sont contractualisés dans les contrats de plan, a eu sans doute également pour conséquence d'infléchir la répartition des crédits au détriment d'opérations ne correspondant pas forcément aux priorités des contractants territoriaux. Le rapport du Sénat sur les troisièmes contrats de plan État-régions a ainsi reproché à l'État de « mettre aux enchères » ses crédits entre les régions.

La répartition n'a pas été optimale : l'Île-de-France n'a pas bénéficié de crédits correspondant à ses besoins alors que, dans un souci d'équilibre global des contrats de plan, l'État a dû consentir dans certaines régions des efforts peut-être pas toujours nécessaires. Les universités de sciences humaines et sociales, malgré de grands progrès, n'ont pas toujours été favorisées. Les collectivités locales ont préféré logiquement financer les constructions neuves que les restructurations et réhabilitations.

Il reste que le risque d'une ingérence des collectivités locales dans le fonctionnement des universités, en contrepartie de leur financement, ne paraît pas fondé. Tout au plus peut-on reprocher dans certaines régions aux autorités universitaires « d'être à la remorque » de querelles ou de rivalités entre villes proches, alors qu'il serait nécessaire de rechercher des complémentarités plutôt que des concurrences.

A cet égard, on peut constater que la situation s'est même nettement améliorée depuis le début des contrats de plan : il est plus difficile aujourd'hui à un universitaire ou à une équipe isolée de négocier directement son projet avec les collectivités territoriales, sans que la demande transite par l'université. Les présidents d'université, surtout en région, sont des autorités reconnues par les responsables locaux. Enfin, la conjonction des deux politiques contractuelles, celle de l'État avec ses établissements et celle de l'État avec les régions, a permis le plus souvent de dégager de vraies priorités et de donner en matière de recherche et de formation professionnelle une identité plus forte à l'université.

Au total, la coopération entre l'État et les collectivités territoriales pour le développement de l'enseignement supérieur a engendré des progrès notables : elle a permis de faire face à l'afflux des étudiants, elle a réconcilié les décideurs politiques et économiques avec l'université, elle a réintroduit l'université au coeur même de la vie urbaine.

5. L'articulation des plans U2000 et U3M avec les contrats de plan : la répartition des financements entre l'État et les régions

a) Le bilan quantitatif du schéma Université 2000
(1) Le rappel des objectifs du schéma

Le schéma Université 2000, arrêté en conseil des ministres le 23 mai 1990, avait pour objectif de pallier, par un effort important de construction, le déficit de locaux des établissements d'enseignement supérieur dans un contexte de croissance forte des effectifs étudiants. Il correspondait initialement à un programme d'investissement de 32 milliards de francs sur cinq ans (1991-1995), cofinancé à parité par l'État et les collectivités locales.

Au terme de trois années d'exécution, le schéma Université 2000 a été intégré dans les contrats État-régions (XIe plan : 1994-1998). La réinscription dans les CPER de toutes les opérations non programmées avant 1994 n'a cependant pas été systématique. Certaines ont été abandonnées parce qu'elles se sont avérées à l'expérience peu adaptées aux besoins, d'autres ont été remplacées par des projets différents définis au niveau régional.

Ainsi, 70 % des investissements actés dans les CPER (soit 15,7 milliards de francs sur 23 milliards de francs) sont des opérations du schéma Université 2000 reprises dans le XIe plan. Ces investissements ont par ailleurs été complétés par des opérations nouvelles (8 milliards de francs) qui prolongent l'effort de construction entrepris.

(2) Les réalisations

Le schéma Université 2000 prolongé dans les CPER aura permis de construire 3 500 000 m2 de locaux neufs destinés à l'enseignement et à la recherche, et notamment :

- 8 universités nouvelles, dont 4 en Île-de-France ;

- 196 départements d'IUT et 24 IUT de plein exercice ;

- 7 pôles européens.

85 % des surfaces nouvelles concernent des locaux d'enseignement (UFR, IUT, IUP, Écoles d'ingénieurs), et 15 % concernent plus spécifiquement les bibliothèques, les restaurants universitaires et les autres services inter-universitaires.

Au terme du XIe contrat de plan État-régions, le schéma Université 2000 et son prolongement ont permis d'un point de vue quantitatif de résorber globalement le déficit de surfaces que connaissaient les établissements au début des années 1990, et de faire face à la forte augmentation des effectifs de l'enseignement supérieur qui a caractérisé les premières années de la décennie.

(3) Les aspects financiers

En termes de financement, les engagements cumulés depuis 1991 sur budget Université 2000 de 1991 à 1993 (6,022 milliards de francs), puis sur budgets CPER de 1994 à 1999 (9,441 milliards de francs), excèdent l'engagement initial prévu dans U2000. Le bilan d'Université 2000 apparaît donc étroitement lié au bilan des CPER achevés en 1999.

Le schéma Université 2000, relayé par les CPER 94-99, constitue donc une masse globale d'investissements de 40,3 milliards de francs sur neuf ans, financés par l'État, les collectivités locales, et dans une moindre mesure par les fonds européens (FEDER).

Ces 40 milliards de francs se décomposent de la manière suivante :

- opérations U2000 : 16,6 milliards de francs ;

- opérations U2000 reportées dans le XIe plan : 15,7 milliards de francs ;

- opérations nouvelles du XIe plan : 8 milliards de francs.

(4) Les enseignements tirés

Comme il a été vu, la nécessité de consacrer l'essentiel des moyens à la création de surfaces nouvelles pour l'enseignement n'a que peu permis de prendre en compte d'autres aspects, tels que les locaux de vie étudiante, les locaux de recherche des universités nouvelles et les bibliothèques.

Par ailleurs, l'augmentation importante des locaux nouveaux n'a pas été accompagnée d'un effort sur la maintenance et la mise aux normes du patrimoine existant. A partir de 1995, l'état de dégradation d'une partie du patrimoine ancien, mis en lumière par les exigences croissantes des commissions de sécurité, a amené le gouvernement à lancer un plan d'urgence de 2 milliards de francs, permettant d'engager un certain nombre de travaux prioritaires de sécurité, en faisant appel à une mobilisation des subventions de maintenance et à l'autofinancement des établissements.

Tous les besoins n'ont pu être satisfaits, tout particulièrement dans les établissements parisiens.

SURFACES RÉALISÉES ET MISES EN SERVICE À LA FIN DE L'ANNÉE 1999

Académie

Surface en m2

Aix-Marseille

113 531

Amiens

122 928

Besançon

123 548

Bordeaux

123 206

Caen

106 818

Clermont-Ferrand

72 604

Corse

9 410

Créteil

178 691

Dijon

67 610

Grenoble

99 193

Guadeloupe/Guyane/Martinique

14 260

La Réunion

25 426

Lille

391 294

Limoges

19 869

Lyon

160 250

Montpellier

136 232

Nancy-Metz

201 103

Nantes

158 714

Nice

84 579

Orléans-Tours

112 492

Pacifique

17 478

Paris

61 933

Poitiers

147 679

Reims

78 041

Rennes

188 661

Rouen

148 960

Strasbourg

54 575

Toulouse

150 447

Versailles

257 029

Total surface

3 466 560

Les chiffres ci-dessus concernent les mètres carrés mis en service (parfois après réhabilitation) à la fin de l'année 1999 dans le cadre du Xe plan U2000, U2000, U2000/XIe plan.

RÉALISATION DE SURFACES ATTENDUES EN 2000, 2001 ET 2002,
TOUTES ACADÉMIES CONFONDUES

Année

2000

2001

2002

Surfaces en m2

270 000

300 000

260 000

Le total des surfaces réalisées au titre du plan U2000 s'élève donc à 4,3 millions de m2.

Les années 2000 et 2001 correspondent à des opérations du XIe plan mises en oeuvre en 1998 et 1999. Les années de réalisations projetées s'expliquent par la durée moyenne des opérations pour lesquelles il faut compter, études et travaux confondus, environ 2,5 à 3 années.

Les chiffres communiqués dans le tableau précédent concernent exclusivement les opérations en cours ou à lancer dans le cadre du XIe plan et s'étendent hors U3M et grands travaux.

EVOLUTION DU BUDGET DES CONSTRUCTIONS UNIVERSITAIRES 1990-1999 HORS U3M ET GRANDS TRAVAUX

                       

Chapitre / Article

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

TOTAL

56 - 10 - 10

627

1 370

1 375

1 521

1 030

982,500

912

486 400,000

608

491,860

9 403,760

86 - 73 - 10

80

200

800

755

925

855

819,500

727,940

608

767,800

6 538,240

Total Ens Sup

707

1 570

2 175

2 276

1 955

1 837,500

1 731,500

1 214,340

1 216

1 259,660

15 942

52 - 12 / 56 - 10 - 50

45,400

30

18

18

18

18

12

10

10

 

179,400

66 - 73 - 50

 

30

50

50

50

50

50

45

45

 

370

Total Recherche

45,400

60

68

68

68

68

62

55

55

 

549,400

Total Ens Sup +
Recherche

752,400

1 630

2 243

2 344

2 023

1 906

1 794

1 269

1 271

1 259,660

16 491,400

 

Xe plan

           
   

U2000

       
         

XIe plan

 
b) Le financement du plan U3M et des contrats de plan

Le plan U3M, qui associe l'État et les collectivités territoriales, est un plan de grande ampleur, de l'ordre de 50 milliards de francs. Il s'inscrit dans une démarche d'ensemble, celle du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

(1) Les opérations visées

Cet effort de 50 milliards correspond à deux types d'opérations :

- les CPER pour plus de 42 milliards de francs, répartis à parité entre l'État et les collectivités territoriales, notamment les régions, et complétés par des fonds européens ;

- des opérations qui relèvent du seul effort de l'État, pour près de 8 milliards de francs et qui concernent :

· le désamiantage et la mise en sécurité du campus de Jussieu (3,8 milliards) ;

· la mise en sécurité des établissements d'enseignement supérieur et résidences universitaires (2,7 milliards) ;

· le début de la rénovation du Muséum et la participation du ministère de l'éducation nationale à la réalisation du Musée du Quai Branly.

(2) Un contexte nouveau

On rappellera que le plan U3M et sa traduction dans les contrats de plan 2000-2006 se déroulent dans un contexte différent du plan Université 2000 et des contrats de plan précédents. Alors que les plans précédents étaient avant tout orientés vers l'accueil de générations d'étudiants toujours plus nombreux et donc axés sur la construction de locaux supplémentaires, le plan U3M se situe dans un contexte de stabilité des effectifs étudiants. Le plan U3M comporte donc des axes plus qualificatifs, conformes aux grandes orientations du schéma de services collectifs :

· une importance toute particulière est accordée à la vie étudiante sous ses différents aspects : restauration et logement étudiant, équipements sportifs et culturels, développement des bibliothèques universitaires ; les opérations intéressant la vie étudiante représentent environ 25 % du total des contrats de plan. Un rattrapage en matière de bibliothèques universitaires sera effectué entre 2000-2006 avec 300 000 m2 de places de bibliothèques supplémentaires. Enfin, l'effort de réhabilitation et de construction de logements universitaires est particulièrement important ;

· la recherche universitaire, en liaison étroite avec l'ensemble des organismes de recherche, trouve également une place significative dans ce contrat de plan, avec le renforcement ou la création de pôles de compétences et la constitution de réseaux d'équipements structurants (génopôles, animaleries, maisons des sciences de l'homme, ...) ;

· l'enseignement supérieur et la recherche apparaissent clairement comme contribuant au développement économique local et régional. Cet aspect se traduit tout particulièrement par la mise en place de plates-formes technologiques situées principalement dans les villes moyennes, qui doivent favoriser le transfert de technologie et la collaboration entre les structures d'enseignement (universités et leurs IUT, STS, écoles d'ingénieurs) et le tissu économique local des PME et PMI.

Enfin, les sciences humaines et sociales, au contraire des contrats de plan précédents, bénéficient aussi largement du plan U3M. Ce soutien passe par la structuration de la recherche à travers le réseau des maisons des sciences de l'homme ; les formations de ce secteur sont aussi les premières bénéficiaires de l'effort en faveur des bibliothèques et bénéficieront d'opérations importantes de construction ou de restructuration (Tolbiac, Toulouse le Mirail, Nantes, Lyon, Institut National d'Histoire de l'Art).

Pour la première fois, ces contrats de plan couvrent l'ensemble des domaines d'activité de l'enseignement supérieur et de la recherche. Ils associent également l'ensemble des collectivités territoriales, y compris la région Île-de-France et la Ville de Paris, dans une démarche de partenariat. Les années 2000 et 2001 traduisent les nouveaux engagements de l'État et correspondent au total à 2/7e du contrat de plan. De nombreux projets importants ont été d'ores et déjà engagés et notamment ceux concernant la région parisienne, en particulier le lancement du transfert de l'université Paris VII sur la ZAC Tolbiac.

(3) La ventilation des crédits

ENVELOPPE DES CRÉDITS D'ÉTAT U3M DANS LE CPER 2000-2006 PAR RÉGION

 

CPER

Crédits État
en millions d'euros

 

1994-1999

2000-2006

Alsace

426,78

558,00

85,07

Aquitaine

402,14

700,00

106,71

Auvergne

222,94

305,00

46,50

Bourgogne

321,20

352,00

53,66

Bretagne

852,34

986,00

150,31

Centre

496,15

548,50

83,62

Champagne-Ardenne

360,93

310,00

47,26

Corse

79,00

150,00

22,87

Franche-Comté

269,55

295,00

44,97

Île-de-France

1 883,50

4 000,00

609,80

Languedoc-roussillon

760,61

825,00

125,77

Limousin

178,38

360,00

54,88

Lorraine

739,00

700,00

106,71

Midi-pyrénées

475,39

850,00

129,58

Nord-Pas-de-Calais

1 444,33

1 186,00

180,80

Basse-Normandie

376,17

420,00

64,03

Haute-Normandie

352,78

468,00

71,35

Pays de Loire

517,91

850,00

129,58

Picardie

355,38

350,00

53,36

Poitou-Charentes

411,94

560,00

85,37

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

720,80

935,00

142,54

Rhône-Alpes

903,42

1 500,00

228,67

Total Métropole

12 550,64

17 208,50

2 623,42

Guadeloupe

123,80

250,00

38,11

Guyane

39,55

210,00

32,01

Martinique

61,30

160,00

24,39

La Réunion

212,30

345,00

52,59

Total DOM

436,95

965,00

147,11

TOTAL

12 987,59

18 173,50

2 770,53

LES INVESTISSEMENTS U3M INSCRITS DANS LES CPER, PAR RÉGION,
HORS DOM(1) TOUS FINANCEURS CONFONDUS

rapportés à la population étudiante régionale (universités, IUFM, écoles d'ingénieurs)
et rapportés à la population régionale totale

 

Population étudiante

Population totale en milliers

CPER-U3M(2) en millions de francs

CPER-U3M par étudiant en francs

CPER-U3M par habitant en France

Alsace

48 399

1 729,8

1 241

25 641

717

Aquitaine

70 866

2 902,4

1 900

26 811

654

Auvergne

29 598

1 307,4

665

22 468

508

Bourgogne

28 128

1 609,5

722

25 668

449

Bretagne

74 913

2 902,6

1 998

26 671

688

Centre

42 646

2 437,4

1 267

29 710

520

Champagne-Ardenne

25 442

1 341,4

844

33 173

629

Corse

3 764

256

215

57 120

840

Franche-Comté

24 130

1 115,6

720

29 838

645

Île-de-france

400 515

10 925,6

9 300

23 220

851

Languedoc-Roussillon

64 871

2 293,4

1 530

23 585

667

Limousin

15 173

710

593

39 082

835

Lorraine

58 540

2 308,1

1450

24 769

628

Midi-pyrénées

82 689

2 548,60

2 150

25 998

843

Nord-Pas-de-Calais

106 499

3 990,2

2 600

24 413

651

Basse-Normandie

27 284

1 420,60

823

30 164

579

Haute-Normandie

35 825

1 777,40

1 190

33 217

670

Pays de Loire

64 286

3 218,50

1 900

29 555

590

Picardie

25 968

1 855,90

845

32 540

455

Poitou-charentes

32 992

1 637,20

1 270

38 494

775

PACA

113 788

4 494,20

3 250

28 562

723

Rhône-Alpes

158 719

5 634,30

3 570

22 493

634

Total métropole

1 535 044

58 416,30

40 043

26 086

685

(1) L'intervention des fonds européens dans les DOM est très importante. Leurs montants n'étant pas stabilisés, il n'est pas significatif de présenter des données incomplètes.

(2) Ces chiffres sont à considérer comme une estimation : dans certains cas, ils incluent des hypothèses de financement par les fonds européens ; par ailleurs, la participation des collectivités territoriales autres que les régions n'est pas toujours complètement stabilisée.

LA RÉPARTITION DES ACTIONS CONTENUES DANS LES CONTRATS DE PLAN

Action

En MF

En %

Vie étudiante (dont logements CROUS 2 400 et
restauration CROUS 740)

5 700
(868,96 M€)

14,2

Bibliothèques

3 800
(579,31 M€)

9,5

Recherche et technologie (y compris constructions et
équipements scientifiques liés)

15 200
(2 317,23 M€)

37,8

Pédagogie

15 500
(2 362,96 M€)

38,5

Total

40 200
(6 128,46 M€)

100

     

Part Etat

17 208,50
(2 623,42 M€)

 

Globalement la part de l'État est de 43 %. Pour 14 régions, elle est comprise entre 40 et 50 %. Elle est supérieure à 50 % dans 4 régions, dont le Limousin (61 %) et la Corse (70 %), et inférieure à 40 % dans 4 autres, dont Provence-Alpes-Côte-d'Azur à 29 %.

Le poids relatif des opérations dédiées à la vie étudiante et aux bibliothèques respecte globalement l'objectif de représenter le quart des financements engagés dans les CPER, d'autant plus qu'il faut y adjoindre la bonification des emprunts éventuellement contractés pour la construction des résidences. Par région, le bilan n'est pas uniforme, ce qui n'est pas surprenant compte tenu de situations régionales contrastées. La part des CPER consacrée à la vie étudiante et aux bibliothèques varie ainsi de 12 à 37 %, 15 régions (sur 22 hors DOM) se situant entre 20 et 31 %, 5 en dessous de 20 % et 2 au-dessus de 31 %.

Ces opérations en faveur de la vie étudiante inscrites dans les CPER viennent en appui du plan social étudiant, qui a conforté les moyens disponibles et précisé les directions d'actions, comme le guichet « unique ». Elles constituent souvent le volet investissement d'actions prévues dans les contrats d'établissements. Si les situations sont encore inégales selon les établissements ou les sites universitaires, la diversité des projets qui figurent dans les contrats d'établissements et dans les CPER (maisons de l'étudiant, politique culturelle des universités, etc.) témoigne de la mobilisation de tous les acteurs, collectivités territoriales comprises.

* 17 Les 50 milliards de francs se répartissent en 42,5 milliards inscrits dans les CPER, dont 18,4 milliards de l'État et 7,5 milliards hors contrats de plan (Jussieu, Quai Branly, Muséum, sécurité...)

* 18 Les contrats de plan au titre du plan U 2000 montrent que 53,2 % des crédits ont été apportés par les collectivités territoriales (28 % par les régions, 13,8 % par les départements et 11,4 % par les communes) et 46,8 % par l'État.

* 19 Cet engagement n'est pas nouveau : l'édification de la nouvelle Sorbonne avait donné lieu à un contrat entre l'État et la ville de Paris qui apportait non seulement les terrains acquis par le baron Haussmann, mais aussi 33 millions de francs de l'époque, soit la moitié du coût de la construction.