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L'exception territoriale : un atout pour la France

 

B. DES POLITIQUES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AUX EFFETS LIMITÉS

Dès 1963, le rééquilibrage du territoire apparaît comme l'objectif essentiel de la DATAR, sous deux formes principales : la décentralisation industrielle et les métropoles d'équilibre. Une des premières orientations, qui a toujours été maintenue, était de résoudre le déséquilibre Paris-province et de renforcer l'armature urbaine.

La population de l'Ile-de-France continue de progresser mais plutôt moins vite que la moyenne de la France métropolitaine (2,7 % en dix ans contre 3,5 %), cette croissance s'explique essentiellement par le solde naturel positif entre les naissances et les décès, alors que les migrations enregistrent un bilan négatif. Globalement, l'Ile-de-France perd environ 600 000 personnes au cours des dix dernières années, par excédent des départs sur les arrivées.

Sur le plan économique, la question qui se posait était formulée dans des termes simples : « si l'on veut freiner la croissance parisienne, il convient d'arrêter la concentration industrielle qui en est la cause, et tenter de reporter sur la province une part des créations d'emplois destinés à la capitale ». La voie administrative - l'agrément-redevance - a été utilisée pour limiter l'implantation de nouveaux établissements en région parisienne et pour inciter, d'autre part, les entreprises parisiennes à transférer en province leurs unités de production.

L'agrément

La procédure dite d'agrément mise en place en 1955, visait à soumettre à autorisation préalable la construction et l'occupation de locaux à usage professionnel et singulièrement de bureaux en région parisienne. Elle concernait aussi bien les services de l'Etat que le privé. Son objectif était de faire respecter les orientations de la politique d `aménagement du territoire, ainsi que de maintenir un équilibre entre les constructions de logement et de bureaux en Ile-de-France.

La situation actuelle, du moins pour ce qui concerne les bureaux, est la démonstration de l'échec d'un système, assoupli au gré des pouvoirs publics eux-mêmes, et maintes fois détourné. Il est clair que l'agrément, formule sans doute excessivement dirigiste, n'a jamais eu les faveurs des entreprises concernées. Mais la suppression de la procédure d'agrément a débouché sur la grave crise immobilière que l'on a connu . En 1985, le gouvernement a décidé de libéraliser la construction de bureaux « en blanc », c'est-à-dire sans utilisateur déclaré, et de relever le seuil au-delà duquel la construction des bureaux affectés est soumise à l'agrément. Les projets immobiliers se sont alors multipliés au détriment des tentatives de rééquilibrage des activités tertiaires sur l'ensemble du territoire.

En apparence pourtant, la décentralisation autoritaire ou incitée a été efficace. Mesurée en termes d'emplois, la région parisienne a vu ses effectifs industriels stagner au cours des années 1960, puis décroître rapidement (- 500 000 entre 1970 et 1985). Dans le même temps, 600 000 emplois industriels ont été crées en province. Plus récemment, entre 1996 et 2001, l'Ile-de-France a vu chuter de 2,1 % ses emplois dans l'industrie, alors que l'ensemble de la province en gagnait 0,3 % (Source : INSEE).

Les délocalisations industrielles ont eu un impact significatif. Un rééquilibrage a notamment été opéré avec l'implantation depuis les années 1950 de plusieurs industries à fort contenu de main d'oeuvre dans l'ouest de la France (automobiles, moteurs, biens domestiques...) et celle d'industries de haute technologie dans plusieurs métropoles du sud (construction aéronautique à Toulouse, recherche et informatique à Grenoble, technopole du littoral méditerranéen).

La première impression est celle d'un fonctionnement en vases communicants, avec pour exemples Citroën quittant le quai de Javel pour décentraliser ses usines à Rennes et à Caen, Renault qui a développé ses implantations provinciales au Mans et le long de la vallée de Seine en aval de Paris.

Mais en fait rien ne prouve que les transferts de la région parisienne vers la province ne résultent pas de facteurs purement économiques. Pour pouvoir affirmer l'efficacité de la politique de décentralisation, il faudrait que la carte des aides coïncide avec celle des créations d'emplois. Or, ce n'est pas le cas, en comparaison du Bassin parisien qui se trouvait dans une zone neutre et a été le lieu principal des créations d'emplois 4(*).

Le facteur essentiel tient vraisemblablement au mouvement d'extension du taylorisme au cours des années 1950 et 1960, à la segmentation des filières qui permettaient la reconversion des activités haut de gamme dans la capitale mais aussi à la diffusion de la fabrication dans l'ouest pour utiliser une main d'oeuvre moins coûteuse, et libérée par l'accroissement de la productivité agricole.

Les primes ont sans doute joué un certain rôle pour orienter les investissements, mais seulement à la marge. En clair, il semble s'être produit une conjonction entre une politique affichée de décentralisation et la vaste restructuration de l'industrie qui s'opérait au même moment, ce que confirment les investissements étrangers qui s'inscrivent en parfaite adéquation dans leurs choix d'implantation avec ceux des entreprises françaises.

Avec la crise économique, le redéploiement de l'industrie dans le cadre national a changé, prenant une envergure internationale. Les groupes industriels ont recherché des localisations plus intéressantes, à l'étranger, entraînant des disparitions d'emplois massives.

Aujourd'hui, l'agglomération parisienne ne concentre plus que 20 % des emplois industriels (25 % il y a vingt ans), traduisant un processus de déconcentration des fonctions de production, et d'essaimage sur le reste du territoire national. Cependant, l'aire urbaine de Paris concentre encore une part significative des établissements industriels de grande taille (plus de 200 salariés), et conserve un poids très important dans la production européenne (Figure 2.4).

Ce poids est accru par la mise en chantier, depuis 1986, de 2,2 millions de m² annuels de bureaux en Ile-de-France, soit presque autant que dans les vingt et une autres régions réunies !

Figure 2.4 - Nombre d'établissements industriels de plus de 200 salariés
localisés par aires urbaines

Le poids de l'aire urbaine de Paris demeure très
important dans la production européenne.

Source : DATAR, Aménager la France de 2020 - Mettre les territoires en mouvement, Paris,
La Documentation française, 2002, p. 37.

Bien que l'emploi en Ile-de-France ait légèrement régressé entre 1990 et 1999, le poids de la région dans l'activité économique nationale reste nettement prépondérant (un cinquième des emplois de métropole), et supérieur encore à son poids démographique.

La tendance au renforcement de la concentration des fonctions économiques semble avant tout dictée par les mutations du système de production et par la métropolisation de l'économie. Elle souligne les limites sinon l'échec des politiques d'aménagement du territoire qui visaient à l'atténuation de l'hypertrophie parisienne.

Trop longtemps l'aménagement du territoire n'a été conçu que comme une redistribution des richesses du centre vers la périphérie, de Paris vers la province. Il s'agissait en somme d'entretenir le lien entre la capitale et ses marges, sans changer la nature du lien et sans déplacer le centre de pouvoir. Ces transferts n'ont en fait jamais entamé la concentration des richesses et des pouvoirs dans la région francilienne.

L'analyse des relations entre Paris et le Bassin parisien permet d'avoir un éclairage plus net encore sur l'hypertrophie relative de la région francilienne.

* 4 F. Damette, J. Scheibling, La France, permanences et mutations, Paris, Hachette Supérieur, 1995.