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Situation de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)

 

III. LES PREMIERS RÉSULTATS : LES DIVIDENDES CONFISQUÉS

A. DE L'ÉTAT PRÊTEUR À L'ÉTAT PRÉDATEUR : LES AMBIGUÏTÉS D'UN PARTENAIRE GOURMAND

Vouée à incarner à sa manière la responsabilité financière de la sécurité sociale, la CADES n'a jamais joui de la tranquillité que cette autonomie devait lui conférer.

En effet, conçue comme une boîte fermée pour une période de treize ans, elle a, au cours de ses sept premières années d'existence, été rouverte cinq fois, une première fois dès 1998 pour alourdir sa mission, mais le plus souvent afin d'être mise à contribution dans le cadre d'un bouclage budgétaire.

De prêteur en dernier ressort de la sécurité sociale, l'État est devenu une sorte de prédateur qui, disposant par définition de « la compétence de la compétence » de la CADES, a instrumentalisé à différentes reprises cette dernière pour des missions qui ne sont pas les siennes.

1. Une variable d'ajustement budgétaire

L'ordonnance n° 96-50 prévoyait, en effet, que la CADES verserait à l'État une somme de 12,5 milliards de francs par an pendant treize ans. D'aucuns aujourd'hui pourraient penser que ce versement a fait « entrer le ver dans le fruit ».

A l'origine de ce versement, se trouve la dette de 110 milliards de francs (16,7 milliards d'euros) contractée par l'ACOSS auprès de la caisse des dépôts et consignations.

Intervenant comme garant de la sécurité sociale, l'État avait repris cette dette en 1994 pour la consolider avec la dette du Trésor.

Immédiatement, le FSV fut créé et doté par une augmentation de CSG des moyens d'apurer par annuité cette dette de 110 milliards de francs. Un échéancier avait ainsi prévu les modalités de versement, correspondant à un taux actuariel de 6,10 %. Aussi, au titre d'une dette reprise de 110 milliards de francs, le FSV devait verser à l'État une somme cumulée sur treize ans de 162,5 milliards de francs (24,77 milliards d'euros), soit treize annuités de 12,5 milliards (1,91 milliard d'euros).

Bénéficiant d'une franchise de deux ans pour entamer l'amortissement du capital, le FSV n'a versé en 1994 et 1995 que des sommes correspondant aux seuls intérêts.

Lors de la création de la CADES, il fut précisé qu'elle se substituerait au FSV en reprenant à sa charge les versements au budget de l'État selon l'échéancier déjà fixé.

Le budget général, qui disposait, en quelque sorte, d'une créance sur le produit de la CSG, a dès lors échangé celle-ci contre une créance sur le produit de la CRDS.


Que sont devenues les marges de manoeuvre du FSV ?

Le rapport d'activité du fonds solidarité vieillesse pour l'année 1996 précise en sa page 16 l'extension des prises en charge du FSV permises par le transfert du service de sa dette à la CADES .

« Grâce à la suppression des dépenses du FSV liées à la dette de 1993, les transferts au profit du régime général ont pu être majorés. Il a ainsi été procédé au relèvement de l'assiette servant de base à la validation des périodes assimilées au chômage et Service national de 60 % à 90 % de la valeur du SMIC (décret 96.532 du 14 juin 1996).

« Cette mesure a permis de renforcer les transferts de solidarité au profit des régimes d'assurance vieillesse à hauteur de 11,61 milliards de francs (montant estimé lors du passage des provisions titre de l'exercice 1996). La suppression de la charge correspondant au remboursement de la dette des organismes de sécurité sociale, fixée pour 1996 à 12,5 milliards de francs par l'échéancier du remboursement de la dette des 110 milliards, a donc, de plus, permis de rééquilibrer le FSV à hauteur de 918 millions de francs. »

En réalité, en 1996 et 1997, les perspectives du régime général d'assurance vieillesse demeuraient très dégradées, la CNAVTS accusant au moment de la création de la CADES un déficit prévisionnel de 14,4 milliards de francs. Aussi, par une modification opportuniste de la base de calcul de certains remboursements du FSV aux régimes de retraite, a-t-on pu combler une partie non négligeable des déficits de ceux-ci.

En réalité, l'économie réalisée en transférant à la CADES le service de la dette ancienne a permis d'éviter la reconstitution d'une dette plus grande au sein du régime d'assurance vieillesse...

Les finances sociales présentent parfois certaines circonvolutions. Cette modification des bases de calcul a joué dernièrement en défaveur des régimes d'assurance vieillesse puisque, au mois de novembre dernier, le Gouvernement a décidé d'inclure dans le calcul de la compensation vieillesse généralisée les sommes versées par le FSV à la CNAVTS au titre de la prise en compte des périodes de chômage. Le coût de cette mesure a été, pour cette dernière, d'environ 850 millions d'euros, soit 5,4 milliards de francs, en 2003, essentiellement au bénéfice de l'État

Cet échéancier a été respecté jusqu'à la fin d'année 2000, le capital restant dû s'élevant alors à 77,3 milliards de francs.

Le montant des annuités a ensuite été modifié une première fois en loi de finances pour 2001. Il a été diminué de 355 millions de francs (54 millions d'euros) en compensation très partielle de la mesure d'exonération de CRDS des chômeurs non imposables.

L'article 38 de la loi de finances pour 2002 a, pour sa part, remplacé les sept versements de 12,15 milliards de francs (1,85 milliard d'euros) prévus dans l'échéancier redéfini par la loi de finances pour 2001, par quatre versements de 19,7 milliards de francs (3 milliards d'euros).

Profils de remboursement des 110 milliards de francs
(16,77 milliards d'euros) avant et après mesures

(en milliards d'euros)

 

PROFIL INITIAL

APRÈS MESURES 2001

APRÈS MESURES 2002

 

Capital restant

Intérêts

Amort.

Versements

Capital restant

Intérêts

Amort.

Versements

Capital restant

Intérêts

Amort.

Versements

1996

16,769

1,02334

0,882

1,906

16,769

1,023335

0,882

1,906

16,769

1,02334

0,882

1,906

1997

15,887

0,9695

0,936

1,906

15,887

0,969495

0,936

1,906

15,887

0,9695

0,936

1,906

1998

14,951

0,91237

0,993

1,906

14,951

0,91237

0,993

1,906

14,951

0,91237

0,993

1,906

1999

13,958

0,85176

1,054

1,906

13,958

0,851758

1,054

1,906

13,958

0,85176

1,054

1,906

2000

12,904

0,78745

1,118

1,906

12,904

0,787488

1,118

1,906

12,904

0,78745

1,118

1,906

2001

11,786

0,71921

1,186

1,906

11,786

0,635

1,127

1,852

11,786

0,635

1,217

1,852

2002

10,599

0,64681

1,259

1,906

10,569

0,569

1,283

1,852

10,569

0,558

2,442

3,000

2003

9,341

0,57

1,336

1,906

9,286

0,500

1,352

1,852

8,127

0,429

2,571

3,000

2004

8,005

0,48849

1,417

1,906

7,934

0,428

1,425

1,852

5,556

0,293

2,707

3,000

2005

6,588

0,40201

1,504

1,906

6,509

0,351

1,502

1,852

2,849

0,151

2,849

3,000

2006

5,084

0,31026

1,595

1,906

5,008

0,270

1,582

1,852

0,000

     

2007

3,489

0,2129

1,693

1,906

3,425

0,185

1,668

1,852

       

2008

1,796

0,10961

1,796

1,906

1,758

0,095

1,758

1,852

       
 

0,000

   

1,906

0,000

             

Total

-

-

16,77

24,77

-

-

16,77

24,35

-

-

16,77

23,38

Source CADES

Sauf nouvelle modification de l'ordonnance, la dette initiale de 110 milliards de francs sera éteinte fin 2005, l'ensemble des ressources de la CADES devant, à compter de cette date, être consacrées au service et au remboursement des dettes reprises en 1996 et 1998.

D'un premier coup d'oeil, la légitimité de ce remboursement n'apparaît pas critiquable. Pour autant, sa traduction comptable et les conditions de sa réalisation appellent un certain nombre de critiques :

le principe d'avoir institué deux fois une taxe pour une même raison. En effet, le remboursement de cette dette ancienne devait déjà être acquitté au moyen d'une augmentation de la CSG. Lors de la reprise de cette dette au FSV, le taux de CSG lui étant affecté n'a pas été diminué, dégageant ainsi des marges de manoeuvre pour le fonds. Ce constat doit toutefois être tempéré puisque, ainsi qu'il a été évoqué plus haut, ces marges de manoeuvres ont été affectées indirectement à la couverture des déficits de l'assurance vieillesse. CSG et CRDS ont bien été consacrées au remboursement de la dette sociale ;

une inscription budgétaire fort peu orthodoxe. La loi du 22 juillet 1993, qui a créé le fonds de solidarité vieillesse, a prévu que la reprise de cette dette se traduirait en une sorte de « contribution » de ce fonds vers l'État

Alors que les versements correspondant aux 177 milliards9(*) étaient inscrits annuellement en recettes non fiscales, le capital initial des 110 milliards permettant la reprise de la dette de l'ACOSS, avait été directement consolidé sans transiter par le budget.

Comme le souligne la Cour, le « parallélisme des descriptions comptables » aurait dû conduire à ne pas inscrire au budget les sommes correspondant au remboursement du capital. A contrario, l'inscription de ces dernières permet d'améliorer artificiellement le solde budgétaire pendant 13 ans de ce montant.

En poussant les conséquences de ce type de mécanisme à l'extrême, le budget de l'État pourrait, en reprenant opportunément les dettes de certains organismes publics contre remboursement échelonné, afficher un équilibre permanent tout en grossissant sa dette année après année...


La proposition de la Cour des comptes

La Cour des comptes, consciente de l'orthodoxie relative de ce montage, a formulé vainement une proposition permettant de neutraliser partiellement l'effet budgétaire de ce versement.

Elle s'en explique à la page de 104 de son rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 1994 :

« La Cour, pour respecter les décisions du législateur, tout en réintroduisant le parallélisme de descriptions comptables plus adéquates, a souhaité que la créance en capital de 110 milliards de l'État sur le FSV soit inscrite à l'actif de son bilan et que les versements afférents du FSV viennent, pour les montants correspondant au capital à rembourser, en tant que ressources de trésorerie, en diminution de la créance de l'État. Aux charges de trésorerie de 110 milliards correspondrait alors une ressource de trésorerie équivalente. Seul le remboursement de la partie correspondant aux intérêts viendraient alors abonder les recettes non fiscales de l'État »

la transformation de la CADES en variable d'ajustement du budget de l'État. Même s'il était parfaitement neutralisé, l'accélération des versements décidés par le précédent gouvernement dans la loi de finances pour 2002 traduit une absolue préférence pour le présent, cette accélération privant les gouvernements futurs, entre 2005 et 2008, de la recette budgétaire prévue par le législateur de 1996 ;

une cohérence incertaine avec la reprise par la CADES de la dette du FOREC à l'égard des organismes de sécurité sociale. En effet, la CADES a été invitée à se substituer à l'État, pour rembourser en 2003 la moitié de la créance détenue par les organismes de sécurité sociale sur le FOREC, fonds centralisant les recettes destinées à compenser pour le compte de l'État les exonérations de cotisations sociales qu'il a lui-même décidées. Elle apparaît ainsi comme une chambre obscure de compensation entre l'État et la sécurité sociale, simultanément créanciers et débiteurs mutuels ...

2. Un outil de débudgétisation

En effet, et pour l'histoire, deux griefs financiers essentiels peuvent être retenus contre ce fonds :

- il a été doté de recettes précédemment affectées la sécurité sociale, cette dernière se compensant en quelque sorte elle-même le coût des exonérations décidées par l'État ;

- il s'est trouvé rapidement en déficit, d'où en 2000, une dette de 2,6 milliards d'euros à l'égard de la sécurité sociale que le Gouvernement d'alors a refusé d'honorer.

Dans ce dernier cas, celui-ci avait d'abord déclaré qu'elle ne serait pas recouvrée, puis, dans la loi de financement de sécurité sociale pour 2002, il avait proposé, « marquant sa volonté de transparence » et « refusant de céder à la facilité », de l'effacer purement et simplement. Saisi par la majorité sénatoriale, le Conseil constitutionnel avait alors annulé cette disposition qui rouvrait des comptes déjà clos.

Cette anecdote ne doit pas masquer la réalité des responsabilités car le FOREC n'est qu'un « faux nez » de l'État, à qui l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994 impose de compenser intégralement les exonérations de charges sociales qu'il décide.

L'insuffisance de dotations du FOREC relève de la responsabilité pleine et entière de l'État. Établissement public administratif, le FOREC bénéficie des mêmes garanties de solvabilité et de liquidité que l'État accorde, comme établissement public administratif national, à la CADES.

Mieux ou pire, cette garantie est en elle-même superfétatoire puisque l'article 5 de la loi n° 99-1140, toujours en vigueur, prévoit qu'en cas d'insuffisance des recettes de ce fonds, s'appliqueraient les dispositions de la loi du 25 juillet 1994 précitée : en bref, en cas de dotation insuffisante du FOREC, l'État doit s'y substituer.

Pour autant, léonin par nature, celui-ci se permet d'infliger à un créancier public - la sécurité sociale - ce que ne souffrirait pas un créancier privé. Chacun devine que le moindre écart de remboursement à l'égard de ces derniers entraînerait inéluctablement une dégradation de la note de l'État sur les marchés financiers qui coûterait fort cher au Trésor.

Devant cette impasse, et afin d'atténuer le forfait de l'État, le Gouvernement a décidé de mettre à la charge de la CADES, sans diminuer toutefois les versements de cette dernière à l'État, le remboursement de la moitié de la dette du budget à l'endroit de la sécurité sociale.

Jugeant quasiment certain, au vu des déclarations du Gouvernement, un second versement à la sécurité sociale en 2004 au titre de la seconde moitié de la dette du FOREC, la CADES, dans un souci de transparence à l'égard des investisseurs, a décidé d'inscrire à son « hors bilan » cet « engagement ».

La commission a déjà formulé son avis sur cette mesure ambivalente qui certes améliore la situation de la sécurité sociale mais complexifie davantage les flux financiers entre la sécurité sociale et l'État, et dispense ce dernier d'assumer ses obligations.

Cette mesure dégrade le résultat de la CADES de 1,3 milliard d'euros en 2003 et, si l'anticipation retenue par la caisse se confirmait, d'un même montant en 2004. Aussi, dans cette configuration, la caisse réaliserait probablement des résultats négatifs jusqu'en 2005 ce qui obérerait, sur cette période, sa faculté à rembourser ses emprunts.

Évolution du résultat de la CADES

Une analyse moins complaisante pourrait conclure que ce montage ne permet pas véritablement de sortir du piège FOREC : en effet, la CADES, organisme de sécurité sociale, au moyen de la CRDS dont il est aujourd'hui juridiquement établi10(*) qu'il s'agit d'une cotisation sociale, dédouane le budget de ses responsabilités à l'égard de la sécurité sociale, celle-ci in fine se remboursant elle-même.

3. Un instrument de politique fiscale

La tentative avortée : l'article 3 de la loi de financement de sécurité sociale pour 2001

Dans le projet de financement la sécurité sociale pour 2001, le Gouvernement avait alors proposé une mesure fiscale prétendument destinée à encourager l'activité professionnelle, en instaurant une ristourne de CSG et de CRDS calculée de manière dégressive jusqu'à 1,4 SMIC. Cette mesure permettait, encore et surtout, d'apaiser le mécontentement constaté alors chez les salariés modestes, qui furent victimes de la modération salariale générée par les 35 heures.

Le coût de cette mesure pour la CADES devait être de l'ordre de 300 millions d'euros en année pleine, mais, constatant qu'elle ne respectait pas le principe d'égalité devant les charges publiques, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition.

Les conséquences de l'article 89 de loi de finances pour 2001

L'article 89 de la loi de finances pour 2001 a prévu une exonération de CRDS des demandeurs d'emploi et des retraités non imposables. Cette exonération entraîne une perte de recettes pour la CADES de 457 millions d'euros par an. Elle n'a été, comme il a été dit, que très partiellement compensée.

L'impact de cette mesure, d'après les simulations de la CADES, s'élève à un peu plus de 4 milliards d'euros, soit presque une année de perception de la taxe.

Dans le cadre du scénario initial d'une croissance de la CRDS sur un rythme annuel de 3,5 %, la valeur finale estimée de la CADES en fin de vie tombe de 8,2 milliards à 4,9 milliards, et, dans le cadre du scénario moins favorable d'une croissance sur un rythme de 2,5 %, cette valeur finale chuterait de 4,9 milliards d'euros à seulement 700 millions.

Impact des exonérations de CRDS décidées en 2001

 

Année de situation nette nulle

Valeur finale au 31.01.2014
(en milliards d'euros)

Assiette CRDS Initiale

Croissance 3,5 %

2011

8,2

Croissance 2,5 %

2012

4,9

Assiette CRDS modifiée (- 457 millions d'euros par an dès 2003)

Croissance 3,5 %

2012

4

Croissance 2,5 %

2013

0,7

Source CADES

Ces projections mettent en lumière que la ristourne dégressive de CRDS, opportunément censurée par le Conseil constitutionnel, aurait accru très significativement la probabilité d'un résultat négatif de la CADES à l'échéance.

* 9 En 1994 et 1995, le FSV a versé des sommes correspondant aux seuls intérêts, soit 7 et 7,5 milliards de francs auxquels devaient être ajoutés les 162,5 milliards de francs correspondant aux 13 annuités. La créance totale de l'État s'élevait donc à 177 milliards de francs (162,5 + 14).

* 10 La Cour de Justice des Communautés européennes, par un arrêt en date du 15 février 2000, a précisé que la CRDS était, à l'instar de la CSG, non pas une « imposition de toute nature » mais une « cotisation sociale » (affaire [34-98]).