II. DÉPENSES PUBLIQUES : PRÉPARER L'AVENIR
La France est, après la Suède et le Danemark, le pays de l'Union européenne connaissant le niveau de dépenses publiques le plus élevé. Sur la période récente, malgré une croissance exceptionnelle, la part des dépenses publiques dans le PIB n'a pas, contrairement à la tendance poursuivie dans les autres pays européens, diminué de manière significative, passant de 53,9 % en 1998 à 53,5 % en 2002. Le poids des dépenses publiques est ainsi supérieur de plus de 12 points à la moyenne de l'OCDE et de près de 5,5 points à la moyenne de la zone euro.
Il y a là une exception française qui, si elle s'explique, par exemple par le recrutement de 11.337 fonctionnaires supplémentaires en 2001 et la création de 15.892 postes en 2002, ou par la création de dispositifs de soutien à l'activité comme les 35 heures et les emplois-jeunes, l'introduction de nouveaux droits sociaux comme la couverture maladie universelle (CMU), n'en pose pas moins un véritable problème de finances publiques.
La dérive des dépenses publiques, dont le financement ne peut être assuré, tôt ou tard, que par l'impôt, a des conséquences en termes de charges pesant sur les entreprises et les ménages. Ainsi, le différentiel de dépenses publiques que la France enregistre avec la moyenne européenne correspond en prélèvements supplémentaires à la totalité de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés.
La rigidification croissante de la structure des dépenses de l'État , préemptées par la masse salariale et les charges de la dette à hauteur de 58 % en 2003, contre 50 % en 1990, limite de surcroît les marges de manoeuvre. Depuis 1990, plus de la moitié de la hausse du budget général est imputable à la charge de la dette et aux dépenses de fonction publique. Cette tendance contraint fortement les autres postes budgétaires, en premier lieu l'investissement, et obère l'avenir. Rigides à la baisse, les dépenses de l'Etat restent structurellement à un haut niveau, même en période de forte croissance du PIB. En cas de retournement conjoncturel, la tension qui s'opère sur l'équilibre des finances publiques empêche tout recours à l'instrument budgétaire et rend vain tout espoir de relance par ce biais.
L'année 2003, après une année de dérapage en matière de dépenses publiques, constitue dès lors un test majeur en ce qui concerne la maîtrise de la dépense publique.
Une remise en cause de la dynamique de la dépense dès 2003 paraît indispensable. Elle ouvrirait l'horizon d'une gestion des dépenses publiques apte à préparer l'avenir, en déjouant la pression inflationniste liée à la masse des départs en retraite des fonctionnaires sur les années à venir, en rendant possible la réforme des administrations, en concentrant les moyens disponibles sur les priorités qui feront l'Etat de demain.
A. LA SINGULARITÉ FRANÇAISE EN MATIÈRE DE DÉPENSES PUBLIQUES
1. Des administrations publiques plus dépensières en France que dans les autres pays de l'Union européenne et de l'OCDE
a) Un haut niveau de dépenses publiques en France...
Le niveau de dépenses publiques enregistré par la France a peu d'équivalents dans les autres pays de l'OCDE. Si le pourcentage de dépenses publiques dans le PIB atteint par la France n'a traditionnellement aucune commune mesure avec celui des Etats-Unis, 34,2 % en 2002, et celui du Japon, 40,2 % en 2002, il s'écarte également de manière décisive des niveaux enregistrés par les autres pays de l'Union européenne. Seuls la Suède, avec un pourcentage de dépenses publiques dans le PIB de 56,2 % et le Danemark, avec un taux de 56,3 %, atteignent un niveau plus élevé.
Parmi les pays de taille comparable de l'Union européenne, le niveau de dépenses publiques apparaît depuis 1995 durablement inférieur à celui de la France. La France est dès lors nettement au-dessus de la moyenne, tant de la zone euro (48,3 %), que de l'Union européenne (47,7 %).
Évolution de la part des dépenses
publiques dans le PIB
des principaux pays de l'Union
européenne
Source : Eurostat
b) ... lié à une structure de dépenses particulière
Le haut niveau de dépenses publiques français s'explique en partie par la structure de ces dépenses, réparties en trois blocs « étanches », administrations de sécurité sociale, administrations publiques locales et Etat, dont aucun, depuis 1978, bien au contraire, ne connaît de baisse sensible. La hausse des dépenses de sécurité sociale n'est pas compensée par une baisse des autres dépenses publiques. Le transfert toujours plus important de missions aux collectivités territoriales ne trouve aucune contrepartie dans une diminution des dépenses de l'État.
Structure de la dépense des administrations
publiques
(avant consolidation) en pourcentage du PIB depuis
1978
Source : rapport
économique, social et financier pour 2003