II. LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE, EN TANT QU'ENSEMBLE DE RÈGLES, EST-IL FORMELLEMENT UNE MODALITÉ ACCEPTABLE D'ENCADREMENT DES POLITIQUES BUDGÉTAIRES NATIONALES ?
Si, au cours du colloque, le problème de la pertinence au fond des règles du pacte de stabilité et de croissance (PSC) a fait l'objet d'analyses et d'échanges nourris, la question de sa pertinence formelle a également été présente dans la discussion.
Au vu du fonctionnement concret du dispositif, cette question est, en effet, d'importance . On peut en résumer les enjeux en renvoyant au problème de crédibilité du cadre de la politique budgétaire en Europe et, partant, de cette politique même .
A. QU'EST-CE QUE LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE ?
Le pacte de stabilité et de croissance est composé d'un ensemble d'actes à la nature juridique hétérogène mais qui chacun représente un jeu d'engagements internationaux qui, non seulement, circonscrivent la souveraineté des Etats, mais encore, compte tenu de l'organisation institutionnelle de l'Europe, viennent réduire la portée des fondations démocratiques nationales.
Le PSC est donc un mécanisme aux enjeux de principe tout à fait éminents que ne doivent pas conduire à négliger les habituels débats techniques qu'il suscite .
On pourrait être tenté, en première approximation, de déduire des appréciations portées sur la pertinence « au fond » des règles du pacte un jugement implicite sur sa crédibilité. Dans cette optique, des règles « adaptées » établiraient la crédibilité du pacte et, inversement, de mauvaises règles affecteraient la crédibilité du pacte.
Cette approche serait trop simpliste. Le pacte de stabilité et de croissance n'est pas un corps de règles d'application automatique .
Il comporte certes des règles constituant autant d'obligations pour les Etats. Et, on a pu, à bon droit, évoquer une coordination des politiques économiques par les règles qui, faute d'un gouvernement européen chargé de conduire une politique économique européenne, encore virtuelle, encadre l'action des différents Etats européens.
Mais, il ne faut pas négliger certaines considérations. Le pacte de stabilité et de croissance fonde aussi un système institutionnel qui organise un gouvernement économique européen , sans doute limité , mais doté de compétences qu'il ne faut pas mésestimer.
Le débat sur le pacte de stabilité et de croissance ne peut donc être un débat global sur la seule pertinence du contenu des règles qu'il comporte. Il doit comporter un volet plus formel qui comporte deux questions :
- celle de la qualité formelle des règles du pacte ;
- celle de la qualité institutionnelle du pacte .
Avant d'aborder ces questions, il n'est pas inutile de préciser ce qu'est le pacte de stabilité et de croissance.
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Le pacte de stabilité et de croissance est formellement mentionné depuis la résolution du Conseil européen d'Amsterdam du 17 juin 1997. Il est constitué, outre de cette résolution 5 ( * ) , de deux règlements en date du 7 juillet 1997, chacun de ces règlements s'adossant à un article du traité du 7 février 1992 instituant la Communauté européenne. Le premier règlement (règlement n° 1466/97) précise et renforce la surveillance des positions budgétaires ainsi que la coordination des politiques économiques des Etats prévues par l'article 99 du traité.
Le second (n° 1467/97) vise à
accélérer et clarifier la mise en oeuvre de la procédure
concernant les
déficits excessifs
, organisée par
l'article 104
du traité.
La nature de ces actes est variable. Si la résolution du Conseil européen d'Amsterdam représente un engagement politique, sans portée juridique évidente sauf à la considérer comme un traité international, ce qui serait audacieux, les deux règlements, qu'il faut rattacher aux articles du traité correspondants, constitue des éléments du droit positif européen porteurs en tant que tels d'obligations juridiques pour les Etats membres. Les deux règlements partagent la caractéristique commune d'appartenir au droit européen dérivé et, à ce titre, d'être soumis au respect de règles de fond et de formes sanctionnables. Ils doivent en particulier être conformes au traité et, notamment, aux articles dont ils sont directement issus, les articles 99 et 104. |
Une chose est sûre : le pacte comporte des obligations juridiques pour les Etats membres .
Cependant, poursuivant l'analyse juridique du pacte, il faut également souligner que la dimension prescriptive de ses règles est souvent seulement relative, soit que seul un objectif soit prescrit , comme c'est le cas pour la règle de retour à une position budgétaire proche de l'équilibre voire excédentaire, soit que la règle ne soit pas sanctionnable comme c'est le cas pour cette même règle, soit encore que la règle , même si elle prescrit une obligation d'apparence stricte, soit assortie de tempéraments parfois considérables , comme c'est le cas pour la règle interdisant les déficits excessifs supérieurs à 3 points de PIB.
* 5 Ainsi que l'indique le III de la résolution du Conseil européen d'Amsterdam.