PREMIÈRE PARTIE :
UNE MÉTHODE ORIGINALE MISE EN oeUVRE
PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'originalité de la démarche retenue par votre commission des finances a résidé notamment dans le choix de recourir aux services d'experts extérieurs à l'administration , pour analyser le fonctionnement des forces de sécurité intérieure.
Votre rapporteur a piloté l'ensemble du processus d'évaluation, selon des modalités précisées dès l'adoption de la LOPSI, à l'issue d'un travail d'enquête sur le terrain mené par ACCENTURE du 5 mars au 22 mai 2003. Des échanges de votre rapporteur, tant avec les administrations centrales qu'avec les forces de sécurité intérieure ou leurs représentants, lui ont permis de disposer d'un double regard interne et externe à la police et à la gendarmerie nationales.
Le présent rapport est le fruit de cette démarche originale et constructive, s'inscrivant pleinement dans l'esprit de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
I. L'ÉVALUATION DE L'ORGANISATION INITIALE DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE APRÈS L'ADOPTION DE LA LOPSI
Dans le cadre de son rapport pour avis au nom de votre commission des finances sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) 1 ( * ) , votre rapporteur avait défendu l'idée que l'évaluation annuelle de l'exécution de la LOPSI devait s'appuyer sur un point de départ incontestable.
Le rapport de votre commission sur la LOPSI préconisait ainsi la réalisation « d'un audit portant état des lieux du fonctionnement et de l'organisation de nos forces de sécurité intérieure en 2002 » 2 ( * ) .
Le présent rapport vise à dresser un état des lieux initial avant la pleine mise en oeuvre des moyens supplémentaires prévus par la LOPSI. Parallèlement, une évaluation régulière de la LOPSI doit permettre de mesurer les progrès accomplis .
A. L'ÉVALUATION DES RÉSULTATS DE LA LOPSI
1. La censure par le Conseil constitutionnel, pour des raisons formelles, des dispositions relatives à l'évaluation de la LOPSI
L'article 5 du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) déposé par le gouvernement a posé le principe d'une évaluation régulière des résultats de la LOPSI par une instance extérieure aux services concernés.
En première lecture, l'Assemblée nationale a amendé ces dispositions à un double titre.
D'une part, un amendement parlementaire a prévu la présentation annuelle d'objectifs de performance de la police et de la gendarmerie, dans le cadre de la loi de finances initiale. Cette disposition anticipait une obligation prévue à partir de 2006 pour l'ensemble des ministères par l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En outre, sur le modèle de l'article 54 de la LOLF, ces résultats devaient faire l'objet d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement.
D'autre part, un amendement de l'Assemblée nationale a prévu le dépôt par le gouvernement d'un rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la loi d'orientation.
Le Parlement exprimait ainsi sa volonté de mesurer les résultats de la politique de sécurité, compte tenu de l'effort budgétaire sans précédent dont elle bénéficiait.
Ce dispositif a toutefois été censuré par le Conseil constitutionnel pour deux raisons formelles 3 ( * ) . Le juge constitutionnel a rappelé que, conformément à l'article 1 er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, les dispositions législatives relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques devaient figurer dans une loi de finances. En outre, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur ordinaire n'avait pas compétence pour que soient appliquées de façon anticipée des dispositions relevant d'une loi organique.
* 1 Rapport du Sénat n° 375, 2001-2002.
* 2 Ibid., p. 104.
* 3 Décision du Conseil constitutionnel n° 2002-460 DC du 22 août 2002 sur la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.