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N°52

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 novembre 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur la candidature de la Roumanie à l'Union européenne,

Par M. André FERRAND,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gérard César, Gilbert Chabroux, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Union européenne.

Mesdames, Messieurs,

Ayant été désigné, l'année dernière, par la délégation pour l'Union européenne du Sénat pour assurer le suivi de la candidature de la Roumanie à l'Union européenne, en remplacement de notre collègue James Bordas, j'ai effectué, du 17 au 20 septembre 2003, ma deuxième mission d'information dans ce pays.

Ce déplacement m'a permis de rencontrer ou de retrouver un grand nombre de personnalités impliquées à divers titres dans le processus d'adhésion. En ma qualité de Sénateur représentant les Français établis hors de France, j'ai également tenu à m'entretenir avec les différentes composantes de la présence française en Roumanie (1(*)).

Je voudrais exprimer ici ma reconnaissance à l'ensemble de mes interlocuteurs, qui m'ont permis d'avoir, malgré la brièveté de mon séjour, une vue aussi précise que complète de l'état et des enjeux de la candidature de la Roumanie à l'Union. Je remercie également l'Ambassadeur de France en Roumanie, S.E. M. Philippe Etienne, et ses collaborateurs, pour leur aide précieuse dans l'organisation et le bon déroulement de cette mission d'information.

Les relations étroites entre la France et la Roumanie revêtent aujourd'hui une importance particulière avec l'entrée prochaine de la Roumanie dans l'Union européenne.

C'est la raison pour laquelle, après une présentation des perspectives sur le calendrier de l'adhésion, et une analyse de l'état de préparation au regard des critères requis par l'Union, j'ai souhaité consacrer une place au rôle de la France dans ce processus.

I. LA ROUMANIE SE FIXE L'OBJECTIF D'ACHEVER LES NÉGOCIATIONS D'ADHÉSION EN 2004 ET DE REJOINDRE L'UNION EN 2007

1. Ayant été écartée du prochain élargissement, la Roumanie se fixe l'objectif d'adhérer à l'Union au 1er janvier 2007

La Roumanie a été le premier et pendant longtemps le seul pays d'Europe centrale et orientale à avoir établi des relations contractuelles avec la Communauté européenne, dès les années 1970, au grand dam des autres « pays frères ». Jusqu'à la fin des années 1980, l'Union soviétique et ses pays satellites ont toujours refusé de reconnaître la Communauté européenne et de nouer des relations avec elle, estimant que celle-ci constituait un « porte-avion » des États-Unis. Or, la Roumanie a procédé à la reconnaissance de facto de la Communauté par la signature d'un accord en 1980. En effet, bien que soumis à un régime qui n'avait rien à envier à celui de ses voisins et qui a même dégénéré en folie tyrannique sous les dernières années Ceausescu, la Roumanie a affiché à l'extérieur une certaine indépendance vis-à-vis de Moscou, refusant même de participer à l'intervention des troupes du Pacte de Varsovie à Prague en 1968.

Après le renversement du régime de Nicolae Ceausescu, la Roumanie a fait de l'adhésion à l'Union européenne un objectif majeur de sa politique étrangère, avec l'entrée dans l'OTAN.

La candidature à l'adhésion à l'Union européenne a été présentée le 22 juin 1995 par le Gouvernement roumain.

N'ayant pas été retenue dans la première vague de six pays invités à ouvrir des négociations d'adhésion à Luxembourg, la Roumanie a dû patienter jusqu'au Conseil européen d'Helsinki, de décembre 1999, qui a décidé l'ouverture des négociations avec les six autres pays. Les négociations d'adhésion avec la Roumanie ont donc débuté en février 2000, soit plus d'un an après l'ouverture des négociations d'adhésion avec les six premiers pays candidats. Or, si la plupart des pays candidats de la deuxième vague ont réussi à rattraper les premiers pays candidats en termes d'ouvertures et de fermetures provisoires de chapitres et même à en dépasser certains, à l'image de la Lituanie, la Roumanie a, quant à elle, accentué son décrochage à l'égard des autres pays candidats, y compris de la Bulgarie.

En effet, avec seulement dix-neuf chapitres provisoirement clos à ce jour sur trente, la Roumanie se situe au dernier rang des pays candidats, assez loin derrière la Bulgarie qui en a fermé plus de vingt-cinq.

Certaines personnalités roumaines entendues par votre rapporteur ont imputé ce retard à l'ancienne coalition gouvernementale de centre-droit, qui a gouverné le pays de 1996 à 2000. D'autres interlocuteurs roumains ont, cependant, admis que la Roumanie avait fait des erreurs tactiques, par exemple en ouvrant certains chapitres sans pouvoir les clôturer rapidement. Une autre explication tient au fait que la Roumanie est partie de beaucoup plus loin que les autres pays candidats. Ainsi, jusqu'en 1989, la Roumanie se caractérisait par l'absence de propriété privée, à la différence d'autres pays du bloc communiste, tels que la Pologne, la Hongrie ou la République tchèque.

Compte tenu de son retard, la Roumanie a été écartée, avec la Bulgarie, de la prochaine vague d'adhésion à l'Union, qui devrait voir dix pays candidats adhérer à l'Union en 2004.

2. Les autorités roumaines souhaitent ardemment conclure les négociations d'adhésion avant l'achèvement du mandat de l'actuelle Commission en 2004

Si les autorités roumaines se fixent l'objectif de la date du 1er janvier 2007 pour l'adhésion à l'Union européenne, elles expriment des craintes vis-à-vis d'une entrée différée de plusieurs années dans l'Union.

Ces craintes tiennent essentiellement au risque que les futurs États membres d'Europe centrale et orientale se montrent réticents à l'entrée de nouveaux membres. C'est la raison pour laquelle les autorités roumaines souhaitent impérativement achever les négociations au plus tard au premier semestre de l'année 2004, afin d'éviter de négocier non plus avec les Quinze mais avec vingt-cinq États et que les dix nouveaux États membres disposent d'un droit de veto sur leur adhésion. Une conclusion des négociations d'adhésion au premier semestre 2004 présenterait, en outre, l'avantage pour la Roumanie de ne pas avoir à négocier avec une nouvelle Commission puisque le mandat de la Commission Prodi s'achève à l'automne 2004. En effet, il y aurait des inconvénients certains à ce que ce ne soit pas le même collège de commissaires qui adopte des positions puis ensuite les négocie. Enfin, le Gouvernement roumain voit avec inquiétude les perspectives ouvertes pour l'adhésion d'autres pays, comme la Turquie ou la Croatie, qui pourraient inciter à retarder l'entrée de la Roumanie pour attendre l'arrivée d'une deuxième vague de pays.

Les autorités roumaines se fixent donc pour objectif de conclure les négociations d'adhésion avant l'été 2004 pour signer le traité d'adhésion en 2005 et adhérer à l'Union européenne au 1er janvier 2007.

Comme l'ont fait savoir à votre rapporteur le ministre de l'Intégration européenne, Mme Hildegard Puwak (qui a démissionné depuis, en raison de l'affaire des contrats Leonardo attribués à des membres de sa famille) et le négociateur en chef, M. Vasile Puscas, les autorités roumaines espèrent fermer au moins cinq chapitres de négociation sous présidence italienne (deuxième semestre 2003). Il s'agit des chapitres transports, contrôle financier, libre circulation des personnes, libre circulation des services et de l'énergie. Ils ont indiqué que le Gouvernement roumain n'hésiterait pas à consentir les sacrifices nécessaires que requérait la mise à niveau, malgré leur coût politique à l'approche des élections.

En contrepartie, les autorités roumaines attendent une accélération du processus de négociation car l'opinion publique roumaine a besoin de messages d'encouragement pour savoir que les efforts demandés par le Gouvernement ne sont pas vains.

Or, sur ce point, les autorités roumaines ont fait part à votre rapporteur d'une certaine inquiétude sur les lenteurs des négociations et les difficultés rencontrées par la Commission. Les représentants du Gouvernement roumain se sont, en effet, interrogés sur l'expertise de la Commission et sur les conséquences de la récente réorganisation interne des services en charge de l'élargissement, retournant ainsi le reproche adressé par la Commission à la Roumanie sur l'insuffisance des capacités administratives.

Plus généralement, le Gouvernement roumain insiste tout particulièrement sur l'exigence d'équité qui devrait conduire l'Union à traiter la Roumanie avec les mêmes égards que la Pologne ou les autres pays candidats. Les autorités roumaines expriment surtout une forte attente à l'égard de l'Union pour la poursuite du processus d'élargissement.

3. Répondant aux attentes roumaines, l'Union a confirmé la poursuite du processus d'élargissement

Sensibles aux préoccupations des autorités roumaines et grâce en particulier au soutien de la France, les chefs d'État et de gouvernement des Quinze ont adressé un signal politique fort à la Roumanie lors du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002. Lors de ce sommet, l'Union européenne s'est donné pour objectif d'accueillir la Roumanie et la Bulgarie en tant que nouveaux États membres de l'Union européenne en 2007.

Le Conseil européen de Copenhague a également endossé les « feuilles de route » proposées par la Commission, fixant pour Bucarest et Sofia des objectifs précis d'alignement sur l'acquis communautaire d'ici 2007.

Ces feuilles de route seront accompagnées, à partir de 2004, d'une augmentation importante (+ 40 % d'ici 2006) de l'aide de préadhésion versée au titre des programmes PHARE, ISPA et SAPARD. La Roumanie, qui reçoit aujourd'hui autour de 650 millions d'euros par an d'aide de pré-adhésion, recevra ainsi 2,8 milliards d'euros de 2004 à 2006 (860 millions d'euros en 2004, 931 millions d'euros en 2005, 1 milliard en 2006). C'est à la demande de la France que le Conseil européen de Copenhague a confirmé que cette aide renforcée serait affectée à des domaines clés et tout particulièrement au chapitre « Justice et Affaires intérieures ».

Enfin, à Copenhague, les quinze membres actuels et les dix nouveaux qui adhéreront le 1er mai 2004 ont marqué leur accord sur une déclaration conjointe dite « Une seule Europe », qui est annexée au traité d'adhésion, confirmant le caractère « continu, inclusif et irréversible » du processus d'élargissement, assurant ainsi à Bucarest et Sofia que les résultats atteints jusque là dans les négociations ne seraient pas remis en cause. Enfin, le Conseil Affaires générales du 14 avril 2003 a adopté un partenariat d'adhésion révisé pour la Roumanie.

Le Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003 a rappelé l'objectif de l'Union d'accueillir la Roumanie et la Bulgarie en tant que nouveaux États membres en 2007. Le Conseil européen a également soutenu les efforts de ces deux pays pour atteindre l'objectif de conclusion des négociations en 2004. Le Conseil européen de décembre 2003 devrait évaluer les progrès réalisés et fixer un cadre de conclusion des négociations.

Si les chefs d'États et de gouvernement des quinze ont apporté leur soutien à la Roumanie en vue de la conclusion des négociations en 2004 et d'une adhésion au 1er janvier 2007, cela ne doit pas pour autant inciter les autorités roumaines à relâcher leurs efforts dans la préparation de l'adhésion à l'Union.

En effet, les conclusions du Conseil européen de Copenhague de 2002 rappellent que les négociations d'adhésion se poursuivront sur la base des mêmes principes que ceux qui ont guidé les négociations d'adhésion avec les dix premiers pays adhérents et que chaque pays candidat sera évalué sur ses mérites propres.

Elles précisent même qu'« il est essentiel que la Roumanie et la Bulgarie saisissent cette occasion d'accélérer leur préparation, notamment en respectant et en mettant en oeuvre les engagements pris lors des négociations d'adhésion ».

Elles soulignent, plus particulièrement, qu'« il importe de mener les réformes administratives et judiciaires qui contribueront à faire avancer l'ensemble des tâches préparatoires à l'adhésion (...) ce qui garantira la progression de tout le processus dans les meilleures conditions sur la base des résultats obtenus jusqu'à présent ».

Interrogé sur le calendrier des négociations par votre rapporteur, le délégué de la Commission en Roumanie, M. Jonathan Scheele, a estimé que l'objectif de la Roumanie d'adhérer à l'Union en 2007 paraissait raisonnable, mais il s'est montré inquiet sur la possibilité de conclure les négociations d'adhésion avant l'achèvement du mandat de l'actuelle Commission, à l'automne 2004. Il considère que les élections au Parlement européen de juin prochain risquent de perturber ce calendrier et de mobiliser les services de la Commission. Par ailleurs, la Commission aura à gérer l'adhésion des dix premiers pays candidats, dont certains connaissent encore d'importantes difficultés.

Le délégué de la Commission a jugé plus raisonnable d'envisager la conclusion des négociations d'adhésion à la mi-2005, ce qui ne devrait pas empêcher la Roumanie d'adhérer en 2007. Cela représenterait, en outre, l'avantage de contraindre les autorités roumaines à ne pas relâcher leurs efforts jusqu'à cette date.

Faut-il que les contraintes de calendrier aient des conséquences sur les négociations d'adhésion avec la Roumanie ?

Votre rapporteur ne le pense pas et considère, pour sa part, que l'Union européenne devrait soutenir les efforts entrepris par la Roumanie pour terminer les négociations d'adhésion avant l'achèvement du mandat de l'actuelle Commission, à l'automne 2004, comme le mentionnent d'ailleurs les conclusions du Conseil européen de Thessalonique.

Par ailleurs, votre rapporteur tient à rappeler que l'évaluation des pays candidats ne s'achève pas avec la conclusion des négociations d'adhésion, mais se poursuit au delà, ce qui permet à l'Union européenne d'exercer toute la vigilance requise dans les préparatifs à l'adhésion.

* (1) Le programme de ce déplacement, ainsi que la liste des personnalités entendues, figure en annexe 1.