Suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003,

B. LE PARTAGE DES POUVOIRS

La vie politique demeure marquée par la bipolarisation entre le Rassemblement et son allié, le FCCCI, d'une part, et les différentes composantes indépendantistes, d'autre part. Les élections provinciales du 9 mai 1999 et les élections municipales des 11 et 18 mars 2001 ont confirmé le rapport de force entre les premiers, majoritaires, et les seconds.

Le partage du pouvoir est à l'évidence, comme l'a rappelé avec force M. Jacques Lafleur, président de l'assemblée de la province Sud, à votre délégation, l'un des éléments clefs du consensus institutionnel. Il repose principalement sur le découpage du territoire en trois provinces, dotées de la compétence de droit commun et de réels pouvoirs financiers : les élections ont conduit les indépendantistes à assumer la gestion des provinces Nord et des Iles tandis que la province Sud restait sous la responsabilité du Rassemblement.

Au-delà de cette répartition politique, l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, en particulier à travers un gouvernement représentatif de l'ensemble des partis, invite à un dialogue constant pour définir des orientations communes.

Les principales forces de Nouvelle-Calédonie

- Le Rassemblement pour la Calédonie dans la République ( RPCR ), devenu en 2000 le Rassemblement , défend, depuis sa création le 25 juin 1978 par M. Jacques Lafleur, le principe du maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République. Il constitue la force majoritaire en Nouvelle-Calédonie (24 sièges sur 54 au congrès et 38 % des voix aux élections provinciales de mars 2004).

- Le Front de libération nationale kanak et socialiste ( FLNKS ) créé le 24 septembre 1984 est une fédération de formations indépendantistes : l' Union calédonienne - UC - (composante majoritaire) ; le Parti de libération kanak - Palika - dont l'audience s'est beaucoup accrue au cours des quatre dernières années et qui contrôle la Province Nord ; l' Union progressiste Mélanésienne - UPM - ; le Rassemblement démocratique océanien - RDO - composé principalement de membres de la communauté wallisienne et futunienne ralliés aux indépendantistes.

- La Fédération des Comités de coordination des indépendantistes - FCCI - partisan d'un partenariat avec le rassemblement en poursuivant néanmoins l'objectif de créer à terme les conditions de l'indépendance dans un cadre démocratique.

- L' Alliance (ex. Une Nouvelle-Calédonie pour tous -UNCT) opposée à l'indépendance mais soucieuse de limiter l' « hégémonie » du Rassemblement.

- Les trois provinces ont été créées par la loi référendaire du 9 novembre 1988 et confirmées par la loi organique du 19 mars 1999 ⁷ ( * ).

Les provinces s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct (à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sur des listes bloquées) pour une durée de cinq ans.

Ces assemblées sont dominées par des majorités différentes : le Rassemblement pour la province Sud, la mouvance indépendantiste pour les provinces Nord et des îles (FLNKS-palika pour la première ; FLNKS-UC pour la seconde). Chacune des assemblées élit un président (respectivement, MM. Jacques  Lafleur, Paul Neaoutyine, Robert Xowie), exécutif de la collectivité.

Les provinces disposent de la compétence de droit commun : elles sont compétentes « dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la loi organique ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie » (loi organique, art. 20). En pratique, les responsabilités des provinces s'exercent plus particulièrement dans les domaines de l'agriculture, du développement économique (notamment l'aide aux entreprises) de la santé et de l'urbanisme. Les provinces possèdent également un domaine public maritime (zone des cinquante pas dit géométriques, rivages de la mer, sol et sous-sol des eaux intérieures et des eaux territoriales). Par ailleurs, si la réglementation des ressources minières incombent au congrès, les décisions d'application de cette réglementation sont prises par les assemblées de province. Ainsi, au titre de leurs compétences propres, les autorités provinciales disposent d'importants leviers pour valoriser les ressources en nickel de l'île au profit du développement économique de leur territoire.

La compétence de droit commun reconnue aux provinces limite nécessairement les responsabilités dévolues aux communes . Celles-ci, collectivités territoriales de la République, fonctionnent essentiellement, sous réserve de certaines adaptations, selon les dispositions du code des communes métropolitaines de 1977. La fiscalité locale classique -taxe d'habitation, taxe professionnelle, taxes foncières- ne peut être transposée à la Nouvelle-Calédonie en raison de la concentration de la matière imposable dans l'agglomération de Nouméa et du problème prévisible que soulèverait la taxation des terres coutumières.

L'essentiel des ressources de fonctionnement des communes provient dès lors des dotations de la Nouvelle-Calédonie ou de l'Etat. Ainsi, 72 % des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget de la Nouvelle-Calédonie en 2002 ont une vocation redistributive au profit des provinces et des communes (auxquelles sont exclusivement réservés 16 % des recettes).

L'article 27 de la loi organique ouvre la perspective à terme d'une organisation des communes propre à la Nouvelle-Calédonie. En effet, il donne au congrès la faculté, à compter de 2009, d'adopter une résolution afin que lui soit transférée, par une loi organique ultérieure, la compétence en matière d'administration, de contrôle de légalité et de régime comptable et financier des provinces et des communes.

- A l'échelle de la collectivité dans son ensemble, le congrès , mis en place en mai 1999, est l'émanation des provinces ; en effet, ses 54 membres sont issus des trois assemblées de province (32 des 40 membres de l'assemblée de la province du Sud ; 15 des 22 membres de l'assemblée de la province du Nord ; 7 des 14 membres de l'assemblée de la province des îles Loyauté). Cette institution est actuellement dominée par une majorité composée du Rassemblement (24 sièges) et de la FCCI (4 sièges), l'opposition indépendantiste est représentée par deux groupes distincts (l'Union calédonienne du congrès et le groupe FLNKS).

Le congrès tient chaque année deux réunions ordinaires dont la durée ne peut excéder deux mois (la première s'ouvre en juin -session administrative - la seconde en novembre - session budgétaire). Il peut également se réunir en session extraordinaire. Il élit chaque année son président -actuellement notre collègue, M. Simon Loueckhote (RPCR)- son bureau ainsi qu'une commission permanente composée de sept à onze membres siégeant en-dehors des sessions et chargée de régler les affaires pour lesquelles elle a été habilitée. La loi organique -et ce fut sa principale innovation- a permis au congrès d'adopter des lois du pays . Ces lois du pays peuvent intervenir dans une douzaine de matières (principes fondamentaux du droit du travail, règles concernant le nickel...). Adoptées après avis du Conseil d'Etat, elles peuvent donner lieu, dans un délai de quinze jours, notamment à la demande du haut-commissaire, à une deuxième délibération. Celle-ci conditionne une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel appelé à se prononcer dans les trois mois. Au terme de cette procédure, les lois du pays sont promulguées par le haut-commissaire ; elles acquièrent alors valeur législative et ne peuvent être contestées devant les tribunaux administratifs.

A ce jour, 29 lois du pays ont été adoptées (une seule, la loi du pays relative à l'institution d'un taxe générale sur les services, a été, à l'initiative du président de la province des îles Loyauté, déférée au Conseil constitutionnel qui l'a validée). Les lois du pays récemment adoptées illustrent l'étendue des champs couverts par cette nouvelle catégorie d'acte juridique : la loi du pays n° 2002-23 du 30 décembre 2002 relative à la taxe communale sur l'électricité, la loi du pays n° 2003-1 du 29 janvier 2003 portant diverses dispositions d'ordre fiscal en matière de fiscalité des entreprises ou encore la loi du pays n° 2003-3 du 27 mars 2003 instituant une taxe de soutien aux actions de lutte contre la pollution.

Par ailleurs, le congrès est consulté sur les projets de loi modifiant le droit applicable en Nouvelle-Calédonie. Il peut enfin créer des commissions d'enquête.

- L'exécutif , longtemps confié au représentant de l'Etat -à l'exception des statuts Lemoine (1984) et Pons (1988) qui n'entrèrent jamais vraiment en vigueur- est désormais confié à un gouvernement de cinq à onze membres élus à la proportionnelle par le congrès pour la durée de la mandature. Le gouvernement réunit ainsi des représentants de la majorité et de l'opposition. Il constitue un organe collégial, chargé de préparer et d'arrêter les projets de délibérations et de lois de pays et de veiller à leur exécution après leur adoption par l'assemblée délibérante. Le gouvernement élit son président. Celui-ci exerce les prérogatives classiques de l'exécutif d'une collectivité : il dirige notamment l'administration ; il représente en outre la collectivité dans l'exercice des compétences internationales qui lui ont été dévolues (et notamment la signature des accords avec les Etats, territoires ou organismes régionaux). Mais l'originalité de cette fonction repose sur le rôle d'animation et de négociation ⁸ ( * ) qui incombe au président, non seulement au sein d'un gouvernement composé pour partie de la minorité politique mais aussi entre les provinces, éléments essentiels de l'équilibre institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

La composition d'un gouvernement formé à la proportionnelle peut être source de difficultés ⁹ ( * ).

Le gouvernement actuel, le troisième depuis la mise en place des nouvelles institutions, a été élu le 28 novembre 2002 à la suite de la démission d'office consécutif à la démission de M. Gérard Cortot, membre du groupe de l'Union calédonienne et de ses suivants de liste. En effet, l'article 121 de la loi organique prévoit le remplacement automatique d'un membre ayant cessé d'exercer ses fonctions par le suivant de liste sur laquelle le candidat sortant a été élu. Si la liste est épuisée, l'exécutif est alors considéré comme démissionnaire car il n'est plus représentatif de l'équilibre politique voulu par le congrès.

Le gouvernement actuel comprend dix membres au lieu de onze dans le gouvernement précédent (six issus du Rassemblement et un FCCI pour la majorité ; pour l'opposition : trois membres indépendantistes -un Palika, un FLNKS et un Union calédonienne). Comme l'a indiqué M. Pierre Frogier à votre délégation, ces fluctuations politiques ont mis en évidence un risque d'instabilité qui pourrait être corrigé par une modification de la loi organique afin que la démission du gouvernement ne puisse résulter que d'une décision de la majorité de ses membres, de la démission ou du décès de son président, ou du vote d'une motion de censure par le Congrès.

Une telle modification supposerait la révision de la loi organique ; or, il ne semble pas opportun aujourd'hui de remettre en cause le statu quo institutionnel.

Malgré ces difficultés, selon les témoignages recueillis par votre délégation auprès des principaux acteurs politiques du territoire, le Rassemblement et les indépendantistes ont pris l'habitude de tenir des réunions informelles , en principe hebdomadaire, (alternativement dans la province Nord et dans la province Sud), afin de surmonter leurs différends. C'est là sans doute le signe le plus encourageant de la conviction largement partagée par les mouvements politiques que l'avenir de la collectivité ne peut être qu'un avenir partagé dont les contours doivent être définis de manière consensuelle.

* ⁷ Dans sa décision n° 99-410 du 15 mars 1999, le Conseil constitutionnel a relevé que si les provinces ne figuraient pas à l'article 2 de la loi organique -lequel énumère les institutions de la Nouvelle-Calédonie- contrairement à l'accord de Nouméa, l'existence du titre IV de la loi organique tout entier consacré aux provinces conférait « implicitement mais nécessairement aux assemblées de provinces les caractéristiques d'une institution de la Nouvelle-Calédonie ».

* ⁸ Les institutions de la Nouvelle-Calédonie, ouvrage collectif sous la direction de Jean-Yves Faberon et François Garde, Editions île de Lumière, mai 2002.

* ⁹ Source de difficulté mais non de paralysie car en tout état de cause, comme le prévoit l'article 128 de la loi organique, « ses décisions sont prises à la majorité de ses membres ».