Suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003,

C. LA RECONNAISSANCE DU RÔLE DE LA COUTUME

La reconnaissance du rôle de la coutume apparaît sans doute comme l'un des aspects les plus novateurs du statut de 1999. Elle s'est traduite par l'instauration de conseils coutumiers dans chacune des huit aires coutumières de Nouvelle-Calédonie ainsi que par la mise en place du sénat coutumier . Cette institution comprend seize membres désignés selon les usages reconnus par la coutume, à raison de deux représentants par aire coutumière. Son président est désigné annuellement sur la base d'une présidence tournante entre les huit aires. Le passage à l'élection des membres du sénat coutumier pourra être décidé à compter de 2005 selon des modalités que devra régler une loi du pays.

Le sénat coutumier délibère sur les projets de propositions de lois du pays relatives notamment aux domaines du statut civil coutumier, des terres coutumières et des signes identitaires. Il ne dispose toutefois pas du pouvoir d'initiative.

Par ailleurs, il est obligatoirement consulté sur les projets de délibérations de la Nouvelle-Calédonie ou d'une province « intéressant l'identité kanak ». Il peut, en outre, être consulté sur toute autre question par les présidents du gouvernement, du congrès ou d'une assemblée de province, ainsi que par le haut-commissaire. Enfin, il peut, à son initiative, saisir le gouvernement, le congrès ou une assemblée de province de toute proposition « intéressant l'identité kanak ».

Le sénat coutumier ne semble pas encore parvenu à affirmer toute sa place au sein des institutions de la Nouvelle-Calédonie. Certes, le bilan de son action n'est pas négligeable : ainsi, il a présenté en 2003 à la commission des affaires coutumières du congrès et au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, une proposition de loi du pays relative au procès-verbal de palabre coutumier ainsi qu'une proposition de délibération portant création d'une académie de langue kanak. Cependant, les membres du sénat coutumier ont regretté devant votre délégation que le congrès n'ait pas, à ce jour, donné le prolongement législatif nécessaire à ces initiatives. Par ailleurs, le sénat coutumier s'est attaché à définir les objectifs du cadastre coutumier : élaboration d'un schéma directeur, création d'une banque de données et définition d'un partenariat institutionnel.

LE DROIT COUTUMIER

Le droit coutumier peut s'appliquer dans quatre domaines principaux :

le statut civil coutumier

Le droit des personnes et le droit des biens de ces personnes peut être régi par la coutume. « L'enfant légitime, naturel ou adopté dont le père et la mère ont le statut civil coutumier a le statut civil coutumier » (art. 10 de la loi organique). En outre, le statut de 1999 permet désormais à une personne soumise au droit commun de demander à bénéficier du statut civil coutumier revenant ainsi sur une position du Conseil d'Etat, exprimée dans un avis du 16 juin 1983, qui avait alors estimé que « les personnes bénéficiant du statut civil de droit commun ne peuvent y renoncer pour être placées sous statut coutumier ». La primauté du statut de droit commun est néanmoins préservée et « toute personne de statut civil coutumier peut renoncer à ce statut au profit du statut civil de droit commun » (art. 13 de la loi organique).

les palabres coutumiers

Ils constituent les seuls documents écrits manifestant la volonté des autorités coutumières. Leur valeur juridique demeure incertaine. La loi organique du 19 mars 1999 a transféré la compétence en matière de réglementation des procès-verbaux de palabre des provinces à la Nouvelle-Calédonie. Une loi du pays sur ces questions est toujours attendue.

la médiation pénale

L'accord de Nouméa prévoit la reconnaissance du « rôle des autorités coutumières dans la prévention sociale et la médiation pénale ». La médiation pénale coutumière doit être mise en oeuvre à l'initiative et sous le contrôle du procureur de la République. Cependant, les conditions d'adaptation aux spécificités locales des dispositions pertinentes du code de procédure pénale en vigueur sur le territoire font encore l'objet de discussions.

le foncier

L'histoire de la Nouvelle-Calédonie est marquée par une occupation foncière duale entre les réserves autochtones où réside la population kanak et le domaine foncier réparti entre les propriétés privées et celles des collectivités.

La revendication foncière -qui s'est traduite par l'occupation de propriétés- a accompagné l'affirmation du mouvement indépendantiste. Un souci d'apaisement a conduit à un rééquilibrage de la répartition du domaine foncier sous l'égide d'un établissement public, l'agence de développement rural et foncier (ADRAF) créé en 1989 ¹⁰ ( * ) : le foncier kanak occupe aujourd'hui 18 % de l'espace foncier de la Grande Terre contre 10 % en 1978  - le foncier privé, 19 % en 2002 contre 25 % en 1978, les collectivités, essentiellement la Nouvelle-Calédonie, demeurant le principal propriétaire avec 64 % des superficies de la Grande Terre en 2002.

Néanmoins, l'affirmation du rôle de la coutume ne va pas sans difficulté. En premier lieu, la coutume « n'est pas encore élaborée, ni fixée ; elle est complexe et incertaine, parfois jugée dénaturée, d'autres fois désuète, excessive, critiquée... » ¹¹ ( * ).

Ensuite, l'autorité du sénat coutumier est elle-même affectée par les clivages qui traversent la communauté kanake. Elle est également contestée par certains des conseils des huit aires coutumières, soucieux de préserver leurs prérogatives

Enfin, la jeunesse mélanésienne semble manifester une désaffection croissante vis-à-vis des autorités coutumières dont le poids est désormais moins bien supporté. De même, les obligations coutumières et, en particulier, le devoir d'entraide envers les tiers se relâchent. Cette évolution explique en partie l'attrait exercé par la province sud et Nouméa car l'influence de la coutume y apparaît beaucoup plus faible.

Comme l'ont indiqué les chefs de juridiction au cours d'une réunion de travail avec votre délégation, la progression de la délinquance au cours des dix dernières années (+269 % entre 1993 et 2002) apparaît révélatrice de la perte des valeurs coutumières . L'année 2002 a confirmé cette tendance avec une progression de 16,50 % des faits constatés (8 119 contre 6 989 en 2001). Les cambriolages en particulier, enregistrent une forte hausse (+38 %) tandis que les dégradations ont plus que doublé (+110 %). Le taux de criminalité passe ainsi de 87 à 97,5 pour mille habitants, dépassant largement le taux national (69,32 pour mille habitants).

Les deux principaux facteurs de délinquance demeurent, d'une part, la consommation excessive d'alcool, sujet majeur de préoccupation notamment au regard de la sécurité routière et, d'autre part, la progression des faits de violence publique (dégradations, cambriolages, vols divers...). La part des mineurs reste importante pour les cambriolages (42,5 %), les vols à la roulotte (37 %) et les vols simples (27 %).

Au cours d'une visite du centre pénitentiaire de Nouméa, votre délégation a également pu prendre la mesure de la surpopulation chronique de cet établissement qui, d'une capacité de 192 places, accueillait au 1 ^er juillet 2003, 331 détenus (soit un taux d'occupation supérieur à 172 %). Aussi, votre délégation estime-t-elle nécessaire que soient mis en oeuvre les moyens d'une restructuration complète de l'établissement ¹ ( * ) ou d'une reconstruction sur un autre site. Faute d'une décision rapide, l'infrastructure actuelle continuera de se dégrader avec les risques d'une tension accrue au sein du centre.

* ¹⁰ Article 94 de la loi n° 89-1028 du 9 novembre 1989.

* ¹¹ Les institutions de la Nouvelle-Calédonie, sous la direction de J.Y. Faberon et F. Garde, ouvrage cité, p. 84.

* ¹ - Seul le quartier réservé aux femmes a fait l'objet d'une rénovation récente