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La candidature de la Turquie à l'Union européenne

 

Communication de M. Louis Le Pensec devant la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur la candidature de Chypre à l'Union européenne (7 avril 2004)

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Chypre va entrer dans l'Union européenne le 1er mai prochain, mais nous ne sommes pas encore certains de savoir de quelle Chypre il s'agira. Seule reconnue internationalement, mais n'ayant une autorité effective que sur les deux tiers sud de l'île, la République de Chypre a négocié l'adhésion, les Chypriotes turcs refusant à l'origine de s'intégrer à ce processus.

Ces négociations d'adhésion se sont toujours très bien déroulées avec ce pays dont le niveau de développement est le plus élevé de l'ensemble des pays candidats. Dans le rapport d'information que je vous avais présenté en mai 2001, j'avais souligné quelques chapitres qui pouvaient poser problème. Le volontarisme chypriote a permis de surmonter ces difficultés et le rapport de suivi de la Commission de novembre 2003 note « un niveau élevé d'alignement sur l'acquis communautaire ».

En ce qui concerne la lutte contre le blanchiment, Chypre a adopté des mesures législatives et a mis en place des capacités humaines et techniques satisfaisantes, si bien que, selon la Commission, elle répond dorénavant aux critères européens.

Dans le domaine du transport maritime, Chypre a considérablement renforcé son dispositif d'inspection au titre de l'État du port. Le pourcentage de navires contrôlés dans les ports chypriotes s'élève à 28 % en 2003, soit plus que le minimum requis. Le taux de détention à l'étranger de navires battant pavillon chypriote baisse tendanciellement, mais reste à un niveau supérieur à ce qui est souhaitable : 7,6 % en 2003. Chypre devrait cependant passer cette année de la « liste noire » à la « liste grise » du mémorandum de Paris. La sécurité maritime est l'un des deux points pour lesquels la Commission réclamait en novembre 2003 des mesures décisives et immédiates. Le délégué de la Commission m'a confirmé que ce dossier est maintenant quasiment clos ; il continuera bien évidemment d'être suivi par la Commission au titre de l'application du droit communautaire par les États membres, dont les infractions peuvent être sanctionnées par la Cour de justice.

Le second point mis en avant par la Commission concernait l'agriculture. La Commission reprochait à Chypre de ne pas avoir mis en place son agence des paiements agricoles : celle-ci a été inaugurée quelques jours avant ma visite des 4 et 5 mars derniers.

En ce qui concerne l'environnement, Chypre connaît encore des retards comme beaucoup d'États candidats, ainsi que de nombreux États membres. La délimitation des zones protégées dans le cadre de Natura 2000 devrait être achevée fin avril et Chypre a obtenu une période transitoire jusqu'en 2011 dans le domaine des déchets urbains : il n'y a aujourd'hui ni tri sélectif ni incinération à Chypre.

Globalement, l'ensemble des questions restant en suspens a été réglé ou le sera d'ici le 1er mai. La véritable question de l'adhésion réside maintenant dans l'entrée ou non d'une île réunifiée dans l'Union européenne.

I. LE PROCESSUS DE NÉGOCIATIONS SUR LA QUESTION CHYPRIOTE

Le 11 novembre 2002, le Secrétaire général des Nations unies avait présenté au Conseil de sécurité les grandes lignes d'un plan de règlement global pour Chypre. Des rencontres intercommunautaires ont ainsi eu lieu début 2003, mais n'ont pas abouti, le contexte politique général n'étant certainement pas encore assez mûr. En novembre 2002, la Turquie a élu un Parlement profondément renouvelé avec une majorité absolue pour le parti AKP « islamiste modéré ». Quelques mois plus tard, en mars 2003, Recep Tayyip Erdogan est devenu Premier ministre de Turquie. Le 17 février 2003, les Chypriotes grecs ont élu un nouveau Président de la République, Tassos Papadopoulos. Le 21 avril 2003, la « République turque de Chypre du nord » (« RTCN »), non reconnue par la Communauté internationale, a autorisé ses ressortissants à se rendre librement dans le sud de l'île : en dix jours, 130 000 personnes ont ainsi franchi la « ligne verte ». En décembre 2003 ont eu lieu des élections législatives dans la « RTCN » : elles ont montré une forte poussée des partis favorables à l'intégration européenne et donc à un rapprochement avec les Chypriotes grecs. Ce « Parlement » se trouve cependant profondément divisé entre quatre partis issus de deux alliances électorales divergentes. Toutefois, Rauf Denktash reste « président » de la « RTCN ». Enfin, le Premier ministre turc a demandé à Kofi Annan, lors d'une rencontre à Davos en janvier 2004, de reprendre les négociations.

Dans ce nouveau contexte politique - il ne faut pas oublier l'approche du 1er mai, date d'adhésion officielle de la République de Chypre à l'Union européenne -, les parties se sont retrouvées à New York à partir du 10 février 2004 et ont abouti le 13 février à un accord dont la grande innovation est la mise en place d'un calendrier qui permet de dépasser le strict cadre de négociations intercommunautaires.

En effet :

- des négociations bilatérales ont dans un premier temps eu lieu du 19 février au 22 mars, d'une part au plan politique entre MM. Papadopoulos et Denktash, d'autre part au sein de comités techniques, sous la supervision de l'ONU. Leurs résultats ont été faibles et décevants, mais peu étonnants face au délai très court et à l'ampleur de la tâche ;

- les Chypriotes grecs et turcs se sont ensuite retrouvés en Suisse avec la Grèce et la Turquie pour prolonger les négociations jusqu'à la fin du mois de mars. Entre les 29 et 31 mars étaient ainsi présents à Bürgenstock le Secrétaire général des Nations unies, les premiers ministres grec et turc, le Président de la République de Chypre, le « Premier ministre » du nord, ainsi qu'un certain nombre d'émissaires, dont celui des États-Unis. Kofi Annan a présenté le 31 mars une dernière version de son plan. Les parties chypriotes s'étaient engagées dès le 13 février à le soumettre à leurs populations respectives par référendum. La date fixée par Kofi Annan pour ces deux referenda simultanés est celle du 24 avril 2004.

Ce processus est novateur car il permet de ne pas s'en tenir aux négociations intercommunautaires traditionnelles et de soumettre un plan global à référendum. Cependant, le temps est extrêmement limité, d'une part pour négocier, d'autre part pour organiser une campagne référendaire si importante. De plus, le plan Annan présente des zones d'incertitudes non négligeables.

II. LE PLAN DU SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DES NATIONS UNIES

Le plan de Kofi Annan prévoit la création de deux « États constituants » et d'un « État commun » de type confédéral. Les compétences déléguées au gouvernement fédéral seraient limitées aux affaires étrangères, y compris les relations avec l'Union européenne, et aux affaires monétaires et financières. Toutes les autres compétences seraient exercées par les deux États constituants, chypriote grec et chypriote turc : ordre public, justice, éducation, agriculture, industrie, santé...

1) Les institutions

Pour assurer l'équilibre des pouvoirs, une Cour suprême aurait une compétence étendue d'arbitrage et serait composée de trois Chypriotes grecs, trois Chypriotes turcs et trois personnalités étrangères. Le pouvoir exécutif fédéral serait exercé par un Conseil présidentiel de neuf membres, composé d'un côté de quatre Chypriotes grecs et deux Chypriotes turcs pouvant participer aux votes, et d'un autre côté de deux Chypriotes grecs et un Chypriote turc ne pouvant pas participer aux votes. La présidence serait assurée en alternance par un Chypriote grec pour quarante mois et par un Chypriote turc pour vingt mois. Un vice-président (Chypriote turc si le président est Chypriote grec et réciproquement) accompagnerait le Président lors des Conseils européens. Sur le plan législatif, le Parlement fédéral serait bicaméral - actuellement, il est monocaméral -, avec un Sénat composé à égalité entre les deux Communautés et une Chambre des députés représentant le poids démographique des communautés.

2) Les rétrocessions de territoires et de propriétés

Selon le plan, une partie du territoire actuellement sous contrôle chypriote turc serait rétrocédée à l'État constituant chypriote grec selon un calendrier extrêmement complexe en six phases : l'État constituant chypriote turc passerait de 36 % à 29 % de la surface de l'île. De ce fait, environ 120 000 Chypriotes grecs devraient à terme retrouver leur maison. Un certain nombre de Chypriotes grecs devraient également être autorisés à se réinstaller au nord et seraient donc résidents de l'État chypriote turc. Les autres réfugiés devraient recevoir des compensations, dont la dernière version du plan prévoit qu'elles prendront la forme d'obligations d'État sans toutefois en fixer le montant. Dans le même temps, seule une partie des colons turcs installés au nord depuis l'occupation serait autorisée à rester dans l'île, mais il semble à ce stade difficile d'en connaître le nombre.

3) La démilitarisation de l'île

Le plan prévoit par ailleurs une démilitarisation de l'île qui consiste en fait en une démilitarisation des Chypriotes, puisque la Grèce et la Turquie pourront stationner chacune 6 000 militaires sur l'île jusqu'en 2011, puis 3 000 jusqu'en 2018 (ou jusqu'à la date d'adhésion de la Turquie à l'Union européenne si celle-ci intervenait avant). Ensuite, la Grèce pourra conserver 950 soldats et la Turquie 650. Actuellement, la Turquie entretient environ 40 000 soldats sur l'île et la Grèce moins de 2 000. De plus, il ne faut pas oublier que la Grande-Bretagne entretient à Chypre deux bases militaires représentant environ 2 % du territoire et dont la souveraineté et l'extra-territorialité sont reconnues dans le traité d'indépendance de la République et dans le traité d'adhésion de Chypre à l'Union européenne : le protocole n° 3 du traité, intégré au droit primaire européen, concerne ainsi « les zones de souveraineté du Royaume-Uni à Chypre ».

III. LES DIFFICULTÉS DU PROCESSUS DE NÉGOCIATIONS

La visite que j'ai effectuée à Chypre les 4 et 5 mars 2004, au milieu de la période de négociations intercommunautaires, m'a permis de pointer les grandes difficultés du processus en cours.

Au Nord, j'ai rencontré trois leaders de partis politiques, dont Mehmet Ali Talat, nouveau « Premier ministre » depuis décembre 2003, dont j'avais fait la connaissance lors d'une précédente visite, il y a trois ans, alors qu'il était en opposition avec Rauf Denktash. Celui-ci reste « Président » de la « RTCN » et principal négociateur. Les différentes propositions d'amendements au plan qu'il a transmises tendent à renforcer le caractère « bizonal » et « binational » de la future République unie. Dans ce cadre, Rauf Denktash souhaitait limiter le nombre de réfugiés admis à revenir s'installer au nord et étaler dans le temps la rétrocession des territoires. Les Chypriotes grecs installés au nord pourraient participer aux élections municipales dans l'État constituant chypriote turc, lieu de leur résidence, mais voteraient au niveau fédéral dans l'État constituant chypriote grec. De nombreuses propositions visaient à renforcer le parallélisme des formes entre Chypriotes grecs et Chypriotes turcs, afin en définitive de renforcer les États constituants au détriment de l'État fédéral. Plusieurs amendements permettaient à l'État constituant chypriote turc de prendre des mesures unilatérales de sauvegarde en matière de liberté de propriété ou de libre établissement économique et industriel, « jusqu'à ce que la Turquie adhère à l'Union européenne ». Les propositions chypriotes turques visaient également à réduire le nombre de réfugiés chypriotes grecs autorisés à revenir au nord et à autoriser les colons turcs installés légalement avant l'entrée en vigueur de l'accord à rester sur l'île.

Du côté chypriote grec, j'ai en particulier rencontré le Président de la République, le ministre des Affaires étrangères, le Président du Parlement et plusieurs leaders politiques. Leurs principales propositions d'amendement portaient sur le calendrier de mise en place des nouvelles institutions, sur la mise en oeuvre des différentes dispositions, ainsi que sur la « fonctionnalité » du plan de règlement. Les différents entretiens que j'ai eus avec les Chypriotes grecs, hommes politiques ou personnalités de la société civile, ont révélé leur inquiétude quant à la disparition de la République de Chypre actuelle pour une période transitoire incertaine durant laquelle les institutions seront mises en place et les traités ratifiés par les parties garantes. Ils souhaitaient ainsi que les principales lois permettant le fonctionnement de la future République soient écrites et acceptées avant la mise en oeuvre effective du traité fondateur. Les Chypriotes grecs mettaient enfin en avant un certain nombre de dispositions assurant un meilleur fonctionnement des futures institutions.

La dernière version du plan, soumise le 31 mars aux parties par Kofi Annan, prend en compte certaines demandes des Chypriotes. Elle prévoit par exemple que les trois puissances garantes (Grèce, Turquie, Royaume-Uni) auront jusqu'au 29 avril 2004 pour signer deux traités réglant les questions militaires entre elles. Elle répond également à certaines interrogations qui avaient pu naître sur la conformité de certaines dispositions avec le droit international et européen, comme les traités et conventions du Conseil de l'Europe ou les principes généraux du droit européen.

Je voudrais insister sur ce point. Le plan Annan est un plan naturellement complexe - je ne vois pas comment une telle question pourrait être résolue autrement à ce stade -, il est précis sur certains points, vague sur d'autres et il a été principalement rédigé par un juriste suisse qui s'est inspiré du modèle fédéral suisse et de son système de cantons. En incluant les annexes, ce plan représente plusieurs milliers de pages ! Or, certaines de ses dispositions constituent des dérogations aux principes fondateurs du droit communautaire que sont en particulier les libertés de circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, ainsi que la liberté d'établissement. En effet, les Chypriotes turcs, moins nombreux que les Chypriotes grecs, ont mis en avant leur peur d'être « envahis » et ont souhaité des protections que la dernière version du plan leur accorde en partie. Aucun changement de résidence ne sera ainsi autorisé entre les deux parties de l'île dans les cinq ans qui suivent la réunification, si l'État constituant en décide ainsi. Dans les quatorze années suivantes, les Chypriotes grecs pourront s'installer en zone nord sans pour autant que leur proportion ne dépasse 18 % du total de la population de la zone. Les Chypriotes grecs ne pourront pas acheter de terrain au nord pendant vingt ans, à moins que d'ici là le produit intérieur brut du nord n'atteigne 85 % de celui du sud. Pour mémoire, malgré des statistiques peu fiables, on considère généralement que le PIB du nord ne représente que 30 % de celui du sud. Enfin, le plan prévoit que le règlement négocié pour Chypre soit intégré dans l'acquis communautaire afin que les dérogations prévues ne puissent pas être remises en cause. Dernier point, le turc sera langue officielle de la République unie de Chypre, et donc de l'Union européenne, afin d'assurer la pleine représentation des Chypriotes turcs dans l'Union.

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Que penser du résultat de ces « négociations » ? Tout d'abord, le plan qui va être proposé à la population chypriote n'est pas le résultat de négociations ; celles-ci n'ont pas véritablement eu lieu et il s'agit bien du plan - légèrement remanié - des Nations unies. Lorsque les participants à la réunion de Bürgenstock se sont séparés le 1er avril, seules les Nations unies et la Turquie ont soutenu le plan. Le Premier ministre grec a rejeté le plan, tout en indiquant que « la décision était maintenant dans les mains du peuple chypriote et de ses dirigeants ». Quelques jours plus tard, il a indiqué que « ce plan était le produit d'un compromis » et qu'il « contenait des aspects positifs, mais aussi des points difficiles pour toutes les parties ». Les communautés chypriotes ne se sont pas beaucoup exprimées. Rauf Denktash, qui n'avait pas fait le déplacement en Suisse, a rejeté lui aussi le plan de réunification, mais son « Premier ministre » et les deux chefs de partis de l'opposition que j'avais rencontrés ont appelé à voter « oui » au referendum. Les Chypriotes grecs ont jugé le plan déséquilibré en faveur des Chypriotes turcs et le Président de la République a déclaré à son retour à Chypre : « Je ne ramène rien qui m'aiderait à défendre le plan [...] ; il y a cependant certains points positifs ». Les principaux partis chypriotes grecs doivent adopter une position officielle dans les tout prochains jours. Une télévision chypriote grecque a publié un sondage réalisé avant la conclusion des pourparlers, qui indique que 74 % des Chypriotes grecs voteraient contre et 4 % voteraient pour... Un sondage réalisé par une télévision grecque les 1er et 2 avril donne 85 % pour le « non », 91,5 % des Chypriotes grecs sondés estimant que le plan était « injuste ».

Dans ce contexte, les Nations unies ne semblent guère conscientes de la manière dont peut se dérouler un referendum et une campagne référendaire. Kofi Annan a ainsi déclaré : « Le choix est entre cette solution et pas de solution ». Il propose de soumettre le plan à référendum seulement trois semaines après son élaboration définitive et sans l'accord des Chypriotes grecs, des Chypriotes turcs et de la Grèce. La Turquie est, quant à elle, enthousiaste et estime avoir « remporté une victoire diplomatique », ce qui n'est d'ailleurs pas fait pour rassurer les Chypriotes grecs. Dans le même esprit, Günter Verheugen, commissaire européen chargé de l'élargissement, a déclaré devant le Parlement européen que « l'alternative est ce plan ou rien du tout ».

En ce qui concerne la Turquie, elle considère que la position qu'elle a adoptée lui permet de montrer aux Européens qu'elle a fait tous les efforts possibles pour résoudre la question chypriote. Or, si ce règlement n'est pas une condition préalable à l'ouverture des négociations d'adhésion, la Commission européenne en a fait un élément important pour l'appréciation qu'elle doit fournir au Conseil européen en octobre 2004 sur l'ouverture ou non de ces négociations. Le rejet du plan par la Grèce renforce ainsi l'image de la Turquie, alors même que plusieurs dispositions retenues finalement par les Nations unies répondent plutôt à des demandes chypriotes turques. Le ministre turc des affaires étrangères a, par ailleurs, déclaré le lundi 5 avril qu'en cas de « non » de la part des Chypriotes grecs, il demanderait la reconnaissance de la « RTCN » par la communauté internationale.

En conclusion, l'Union européenne a eu une place inconfortable durant ces négociations : elle n'en faisait pas officiellement partie, mais plusieurs experts de la Commission ont participé aux groupes de travail. Le Conseil européen des 25 et 26 mars derniers a réaffirmé « sa préférence marquée pour l'adhésion d'une Chypre réunifiée à l'Union européenne ». Ce plan présente pourtant des dispositions très spécifiques vis-à-vis du droit communautaire et, en organisant une confédération souple, il répond assez largement aux attentes des chypriotes turcs. Günter Verheugen a cependant insisté pour dire que le plan ne prévoyait pas en définitive de dérogations permanentes au droit européen, seulement des longues périodes de transition. De plus, le plan devra être financé : les Chypriotes grecs ne pourront pas - seuls - tout à la fois indemniser les réfugiés et investir pour permettre le rattrapage économique du nord. Le Conseil européen des 25 et 26 mars derniers s'est, à cet égard, « félicité de la proposition de la Commission d'organiser une conférence internationale de haut niveau le 15 avril pour préparer la tenue d'une conférence des donateurs ». Il semble d'ailleurs que, à ce stade, seul un effort financier conséquent de la Communauté internationale pourrait convaincre les populations, en particulier les Chypriotes grecs, d'adopter le plan des Nations unies.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Del Picchia :

Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? Je connais bien le sujet des négociations chypriotes, puisque je l'ai suivi en tant que journaliste durant vingt ans. Après avoir connu les négociations sur le nom que devait avoir la conférence de négociations, ou encore les négociations indirectes - chacun dans sa pièce -, je ne suis guère étonné du résultat actuel. Il semble que le Sud s'apprête à voter non. Je trouve d'ailleurs que le fait que les parlements grec et turc votent l'accord avant même le referendum pose un problème. En tout état de cause, l'Union européenne sera, en cas de refus du plan, obligée d'accepter en son sein un pays occupé. En cas d'accord, il est possible que les vingt-quatre autres États membres de l'Union aient à ratifier une modification des traités.

M. Louis Le Pensec :

Pour le referendum, le problème du corps électoral se pose dans le nord de l'île ; c'est un problème complexe, que j'avais eu à régler pour la Nouvelle-Calédonie. Lorsque j'étais à Chypre au début du mois de mars, personne au Sud ne pensait encore précisément à la campagne référendaire, car les dispositions du plan n'étaient pas définitives. Il reste donc maintenant très peu de temps pour organiser cette campagne et les Chypriotes grecs auront peut-être tendance à se demander pourquoi sauter dans l'inconnu, alors que leur République entre dans l'Union le 1er mai.

J'ai par ailleurs noté, lors de ma mission, la capacité de l'Union européenne à réagir vite par l'envoi d'experts, ainsi que sa volonté de s'investir pour aboutir à une solution. Quoi qu'il se passe, des enveloppes financières d'aide au développement sont d'ailleurs prévues pour le Nord de l'île.