2. Les propositions de méthode de votre commission des finances
a) Effectuer les arbitrages budgétaires en fonction de plafonds de recettes prédéfinis
Votre rapporteur général rejoint la Cour des comptes lorsqu'elle estime que la pratique d'élaboration des lois de finances devrait être réexaminée.
Selon elle, « la mise au point des projets de LFI se termine par l'ajustement des recettes. Ceci permet, jusqu'au dernier moment, d'arbitrer en faveur de demandes de crédits qui n'ont pas trouvé leur place dans le débat normal. Cette logique devrait être progressivement interrompue : un arbitrage plus transparent sur les recettes devrait être effectué au plus tôt, et non à la fin du processus, et rendu public : les crédits devraient être discutés dans le cadre d'enveloppes définitives et les « bonnes surprises », en matière de recettes, mises en réserve ou affectées au désendettement ».
b) La détermination du taux de croissance de référence
La Cour des comptes estime ainsi dans son rapport préliminaire précité sur l'exécution 2003, que la construction budgétaire pour cet exercice ne dégagerait pas les « marges minimales de précaution » qui auraient permis de faire face à une erreur de prévision. Elle critique des perspectives d'évolution pluriannuelles des dépenses « qui reposent sur des hypothèses dont une variation minime suffirait à remettre en cause durablement le résultat final ». Elle estime «qu'une amélioration pourrait consister à saisir la commission économique de la nation au bon moment, c'est-à-dire plus tôt dans le processus budgétaire et, en tout état de cause, avant que l'ensemble des hypothèses budgétaires ne soit quasiment figé. Dans ce cadre, elle serait invitée à donner son avis »
Elle fait en outre une proposition complémentaire : « afin d'assurer une plus grande transparence au débat budgétaire, il serait souhaitable que le gouvernement, lorsqu'il publie la batterie d'indicateurs et d'hypothèses économiques sur lesquelles il a construit la loi de finances présentée au Parlement, précise également la limite de variation de ces indicateurs au-delà de laquelle la cohérence de son projet ne pourrait plus être assurée ».
Votre rapporteur général considère qu'il y a là un élément clé de sincérité des lois de finances, principe affirmé par l'article 32 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 121 ( * ) . Comme il l'a précisé au chapitre premier du présent rapport, il estime qu'il est préférable de fonder les dépenses sur des perspectives de croissance prudentes, quitte à affecter le surplus sur des bases à définir selon les cas ex post ou ex ante . L'expérience acquise avec la loi de finances initiale pour 2004 témoigne de la justesse de cette approche de « bon père de famille ». A l'heure actuelle, envisager la préparation de la loi de finances pour 2005 sur la base d'un taux de croissance de 2,5 % ne lui semble pas conforme à ce principe de prudence dans l'élaboration des prévisions de dépenses. Mieux vaut débloquer en cours d'année des crédits supplémentaires si la conjoncture le permet, plutôt que de procéder par gels et suppressions de crédits ...
Seule cette position de sagesse est, dans l'état actuel des finances de l'Etat, de nature à accélérer le retour du déficit dans les limites du Pacte de stabilité et de croissance et le rétablissement de nos finances publiques.
* 121 « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » .