CHAPITRE VIII :
UTILISER LA LOI ORGANIQUE COMME
LEVIER DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le gouvernement a présenté le 16 juin 2004 son projet finalisé de nouvelle nomenclature du budget de l'Etat , structurée en missions et en programmes.
Pierre angulaire de la réforme budgétaire, la définition des nouvelles règles de présentation et d'adoption du budget de l'Etat tend notamment à assurer une transparence accrue des finances publiques et une plus grande lisibilité de l'action de l'Etat : chaque mission - unité de vote ministérielle ou interministérielle - regroupe les crédits inscrits aux différents programmes participant d'une même politique publique.
Dans deux rapports d'information 133 ( * ) , les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée Nationale ont présenté leurs propositions de modification du premier projet de maquette présenté par le gouvernement le 21 janvier 2004. La reprise d'un grand nombre de leurs observations dans la nomenclature rendue publique par le gouvernement le 16 juin, témoigne de l'association continue des assemblées parlementaires à la préparation du passage à la LOLF, pour assurer le succès de la réforme budgétaire initiée par le Parlement . C'est cette maquette qui devrait à présent servir de base à la double présentation du projet de loi de finances pour 2005, selon l'ancienne et la nouvelle nomenclatures. Dans un an, le projet de loi de finances pour 2006 devrait être, pour la première fois, adopté selon les nouvelles règles de présentation du budget de l'Etat prévues par la LOLF.
La nouvelle nomenclature forme également le vecteur d'une responsabilisation accrue des gestionnaires de programmes. Ceux-ci disposeront d'une liberté étendue pour gérer les crédits au sein d'enveloppes « fongibles », mais ils devront, en contrepartie, s'engager sur des objectifs et des résultats. Votre rapporteur général a donc également souhaité faire un point sur l'élaboration des indicateurs et des objectifs de performance associés à chaque programme.
I. LES PROGRÈS DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE DU BUDGET DE L'ÉTAT
Les modifications apportées par le gouvernement à la maquette qu'il avait présentée le 21 janvier se traduisent aux trois niveaux de la nomenclature budgétaire, et reprennent de nombreuses propositions formulées par votre commission des finances :
- la création de nouvelles missions, répondant à l'objectif d'une meilleure identification des politiques publiques et à la suppression des missions « mono-programmes » ;
- l'augmentation du nombre de programmes, principalement en scindant les « méga-programmes », conformément à la volonté de respecter pleinement les compétences du Parlement ;
- au niveau des actions, des aménagements de nomenclature qui traduisent une meilleure prise en compte du périmètre de certaines politiques publiques.
La nouvelle maquette budgétaire est désormais composée de 47 missions, parmi lesquelles 10 sont interministérielles, et de 158 programmes. Pour le seul budget général de l'Etat, on compte 34 missions, dont 9 interministérielles, ainsi que 132 programmes et près de 580 actions , alors que la maquette initiale présentée par le gouvernement le 21 janvier comportait 32 missions (dont 8 étaient interministérielles 134 ( * ) ) et 126 programmes.
A. LA CRÉATION DE NOUVELLES MISSIONS RENFORCE LE CARACTÈRE INTERMINISTÉRIEL DE CERTAINES POLITIQUES PUBLIQUES
1. L'identification de deux nouvelles missions interministérielles
La maquette présentée par le gouvernement le 16 juin propose la création de deux nouvelles missions interministérielles :
- d'une part, une mission « Sécurité » regroupant les crédits de la police et de la gendarmerie nationales : il s'agissait d'une demande majeure exprimée conjointement par le Sénat et l'Assemblée nationale afin de prendre en compte le concours commun de la police et de la gendarmerie nationales au service public de la sécurité ;
- d'autre part, une mission « Politique des territoires » regroupant les programmes « Stratégie en matière d'équipement », « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », « Information géographique et cartographique », « Tourisme » relevant du ministère de l'équipement, et les programmes « Aménagement du territoire » et « Interventions territoriales de l'Etat » des services généraux du Premier ministre.
Votre commission des finances avait proposé la création d'une telle mission, à l'instar de l'Assemblée nationale, en rappelant que l'aménagement du territoire constitue l'une des priorités constantes de l'action gouvernementale. Elle proposait toutefois le rattachement du programme « Tourisme » à la mission « Politique économique », en insistant sur le caractère essentiellement économique de l'activité touristique. En tout état de cause, le programme « Tourisme » ne relève plus comme cela était proposé dans la maquette du 21 janvier, de la mission « Logement, aménagement et tourisme » dont votre commission des finances jugeait le contenu hétéroclite.
Votre rapporteur général se félicite de la création de nouvelles missions interministérielles, conformément à la position de principe constante du Sénat tendant à ce que la LOLF ne reproduise pas l'actuelle structuration par ministère des débats budgétaires au Parlement. A cet égard, on peut rappeler que, lors de la discussion de la proposition de loi organique relative aux lois de finances, un amendement avait été adopté à l'initiative du Sénat qui précisait, au premier alinéa de l'article 7 de la LOLF, que les missions peuvent regrouper des crédits « relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères ».
Votre rapporteur général regrette cependant que n'aient pas été retenues les propositions de votre commission visant à créer deux autres missions interministérielles :
- suivant une approche commune avec l'Assemblée nationale, la mission « Ecologie et maîtrise des risques » aurait regroupé l'ensemble des crédits concernant la maîtrise des risques écologiques et industriels et la protection des populations 135 ( * ) ;
- par ailleurs, votre commission des finances proposait de constituer une mission « Transparence et régulation de l'action publique » formée des programmes « Juridictions financières » et « Autorités administratives indépendantes ».
Il faut toutefois rappeler que la nouvelle nomenclature budgétaire n'est pas figée , mais pourrait évoluer pour s'adapter à l'apparition de nouvelles priorités de l'action publique. Votre rapporteur général s'attachera donc à faire prévaloir dans l'avenir les positions approuvées par votre commission des finances.
* 133 Sénat, rapport d'information n° 292 (2003-2004), mai 2004 ; Assemblée nationale, rapport d'information n° 1554 (XII ème législature), mai 2004.
* 134 Suite à la nouvelle délimitation des périmètres ministériels résultant du changement de gouvernement intervenu entre la présentation des deux maquettes budgétaires, le nombre de misions interministérielles dans le projet de nomenclature présenté le 21 janvier ne s'élevait qu'à 7.
* 135 Dans le sens de la meilleure identification des risques industriels souhaitée par le Parlement, votre rapporteur général relève toutefois la constitution d'un programme « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » dans la mission « Développement et régulation économique » (mission requalifiée par rapport à la maquette du 21 janvier où elle s'appelait « Politique économique »).