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II. LA FAIBLE « STRUCTURATION » DES POLITIQUES PUBLIQUES

Reflet d'un modèle politico-administratif caractérisé par une relative inorganisation des contre-pouvoirs et par une certaine polarisation sur l'action au détriment de la performance, les politiques publiques manquent fréquemment de structuration. Il faut entendre par là que leurs objectifs sont trop souvent peu repérables, et leurs impacts difficilement appréciables.

A. L'IMPRÉCISION DES OBJECTIFS DES POLITIQUES PUBLIQUES

L'évaluation des politiques publiques bute fréquemment sur le manque de précision des objectifs assignés à ces politiques.

L'absence d'objectifs bien définis est d'ailleurs, en même temps qu'un frein à la démarche d'évaluation, un constat fréquent des travaux d'évaluation.

En constitue un témoignage particulier l'extrait suivant du rapport que la Cour des comptes a consacré à la politique de la ville en février 20018(*).

« L'extension des sites concernés et la multiplication des thématiques abordées ne sont pas contrebalancées par la définition d'objectifs nationaux opérationnels et stables. Selon les époques et les initiatives déployées, plusieurs axes stratégiques ont été retenus : améliorer les conditions de vie dans les quartiers difficiles, permettre à leurs habitants, par une amélioration de leur situation personnelle, de les quitter, résorber les quartiers « ghettos », etc.

Ces hésitations donnent à la politique de la ville des contours flous qui nuisent à sa lisibilité et favorisent l'éparpillement des actions qu'elle encourage alors que la concentration des moyens sur des territoires précis était le but qui lui était assigné à l'origine. De même, les hésitations entre un zonage précis, motivé par une volonté de discrimination positive, et l'extension de la démarche à l'ensemble des agglomérations risquent de lui faire perdre sa spécificité et de la transformer en un simple volet de la politique d'aménagement du territoire.

L'objectif de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers et de « retour au droit commun », qui justifie la mise en place d'une politique territorialisée spécifique, devrait être prédominant dans les différents dispositifs. Cela suppose que la détermination des territoires prioritaires repose sur des critères précis et que les mesures qui les concernent aient des objectifs concrets et soient limitées dans le temps. »

Cette situation est, malheureusement, très fréquente. L'énoncé des objectifs des politiques publiques dans les lois ou règlements se contente souvent, quand de tels objectifs sont mentionnés, de déclarations d'intentions très vagues9(*). Elle se prolonge, au niveau budgétaire, par l'absence dans les documents produits à l'appui des demandes d'autorisation de crédits (les « bleus ») d'indications précises sur les objectifs des financements sollicités.

Quelques progrès ont été réalisés ces dernières années, mais il est significatif qu'on doive attendre de la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) d'août 2001 la confection d'une loi de finances par objectifs, en plus des lois de finances de moyens que nous connaissons traditionnellement (v. infra).

* 8 La politique de la ville. Rapport au Président de la République. Cour des comptes. Février 2002.

* 9 En ce domaine, la palme revient sans doute à la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dont l'article 1 dispose notamment :

« 1. La politique de la montagne a pour finalité de permettre aux populations locales et à leurs élus d'acquérir les moyens et la maîtrise de leur développement en vue d'établir, dans le respect de l'identité culturelle montagnarde, la parité des revenus et des conditions de vie entre la montagne et les autres régions... ».

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