Allez au contenu, Allez à la navigation



 

    retour sommaire suite

C. DÉCENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION, DES « MOTEURS » AMBIGUS

L'accentuation de la décentralisation et l'amplification de la déconcentration de l'action de l'Etat ont représenté deux tendances qui, jusqu'à présent, ont été plutôt favorables au développement de l'évaluation des politiques publiques.

L'une et l'autre ont engendré des processus de formalisation des relations entre l'échelon central et les autres niveaux d'administration des politiques publiques qui ont contribué à promouvoir des formes d'évaluation.

Dans le cadre de la décentralisation, il s'est agi pour l'essentiel d'organiser le partenariat qui, même en cas de transfert de blocs de compétences, reste présent la plupart du temps, ne serait-ce que parce que des cofinancements sont en oeuvre. Dans le cadre de la déconcentration, la relation hiérarchique se modifie, passant d'un « dirigisme au quotidien » à un pilotage global, ce qui a ouvert la voie à un raffinement des comptes rendus par les échelons locaux. Cette logique s'est incarnée de bien des façons. Pour ce qui est de la décentralisation, il faut bien sûr évoquer les procédures relatives aux contrats de plan Etat-Régions (CPER), sur lesquelles on revient plus avant dans ce rapport, ou bien encore celles relatives à la politique de la ville. En ce qui concerne les liens positifs entre déconcentration de l'action de l'Etat et développement de l'évaluation, les expériences se sont multipliées, comme en témoignent les analyses par ministère figurant en annexe du présent rapport.

Pour autant, il serait excessif d'associer mécaniquement décentralisation et déconcentration à une dynamisation de l'évaluation des politiques publiques. Et il serait vain d'attendre des réformes de l'administration publique, que représente l'approfondissement de la décentralisation et de la déconcentration, des bénéfices automatiques en termes d'évaluation des politiques publiques. Il convient même de prévenir les effets potentiellement négatifs qu'elles pourraient exercer sur elle.

1. L'évaluation territoriale et la décentralisation

S'agissant de la décentralisation, l'examen du projet de loi sur les responsabilités locales a suscité des débats consacrés précisément à l'évaluation. Il convient d'y revenir pour illustrer la complexité des rapports entre décentralisation et évaluation, d'autant que, suite à l'examen de ce texte par le Sénat, le cadre proposé pour organiser l'évaluation des politiques locales a été supprimé, laissant sans organisation la nécessaire évaluation des politiques en question.

Il faut souscrire à l'idée que l'évaluation constitue une des conditions d'une décentralisation achevée17(*).

Il faut aussi prendre en compte les difficultés de sa mise en oeuvre. Des clarifications permettent de mieux cerner les problèmes et de proposer des solutions adaptées.

A cet effet, il convient de distinguer plusieurs niveaux d'évaluation correspondant à autant de niveaux de politiques publiques. En effet, les conditions de l'évaluation ne peuvent que différer selon chacun de ces niveaux.

a) Les politiques publiques nationales et la « territorialisation » de l'évaluation

Il existe, d'abord, des politiques publiques nationales à dimension territoriale. Il convient d'en favoriser l'évaluation comme pour toute politique publique nationale. L'évaluation de ces politiques peut être traitée dans le cadre du système général d'évaluation.

Vos rapporteurs, sur ce sujet, ne peuvent exprimer qu'une recommandation particulière : la nécessaire prise en compte de la dimension territoriale des politiques publiques nationales dans la pratique des évaluations. Cela suppose que les travaux d'évaluation s'attachent à préciser les résultats et impacts territoriaux des politiques nationales et qu'un soin particulier soit apporté à la représentation, dans les instances d'évaluation, des acteurs locaux de ces politiques.

b) L'évaluation des politiques publiques locales appelle des solutions elles-mêmes locales

Il existe, en outre, des politiques publiques locales conduites par les différents niveaux de collectivités territoriales, avec des compétences exclusives ou partagées. Les motifs qui justifient la recommandation centrale du présent rapport, le développement de l'évaluation des politiques publiques, s'appliquent également à ces politiques.

Celles-ci sont, déjà, théoriquement, astreintes à des obligations d'évaluation lorsqu'elles mettent en jeu des cofinancements. Tel est le cas en matière de programmes structurels européens, qui représentent un point d'ancrage de l'évaluation au niveau régional, avec une évaluation ex ante et ex post et désormais aussi à mi-parcours. Tel est aussi le cas des actions financées dans le cadre des contrats de plan Etat-région avec, pour la présente génération 2000-2006, une obligation d'évaluer. Enfin, il faut citer les évaluations de la politique de la ville.

La coexistence de ces trois obligations peut poser des problèmes, mais elle n'empêche pas de constater l'absence d'un dispositif général institutionnalisé d'évaluation des politiques publiques locales. En la matière, des exemples de développement de processus évaluatifs existent mais ils sont laissés à l'initiative des collectivités elles-mêmes. Les évaluations peuvent se dérouler, toujours sans incitation externe, au sein d'un Conseil régional, d'un Conseil général, d'un Conseil de communauté urbaine ou d'agglomération.

Doit-on se contenter de cette situation ? Le projet de loi sur les responsabilités locales a apporté à cette question une réponse négative. Son exposé des motifs paraît difficilement contestable.

Il indique « qu'une plus large décentralisation doit s'accompagner d'une bonne connaissance et d'une évaluation des politiques publiques locales dans le double souci de favoriser une utilisation optimale des deniers publics et d'améliorer le service rendu à la population ».

Cependant, le dispositif proposé, que la Haute Assemblée a rejeté, ne semble pas des plus satisfaisants.

Avant d'exposer les motifs de cette appréciation, il convient de rappeler que la portée du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales n'empêche pas, juridiquement, que la loi intervienne pour préciser ses conditions d'exercice. Rien ne s'oppose donc de ce point de vue à ce que la loi organise les conditions de l'évaluation des politiques publiques locales. Le choix à effectuer est donc un choix politique entre l'intervention du législateur aux fins de régler cette question et le renvoi à l'initiative des collectivités locales des voies et moyens d'assurer la mise en place d'une procédure d'évaluation des politiques qu'elles conduisent.

Le dispositif du projet de loi sur les responsabilités locales relève du premier de ces choix et, plus encore, d'une intervention détaillée du législateur. Celle-ci le conduirait à créer une institution nationale, prévue à l'article 93, le Conseil national des politiques publiques locales, composé de représentants des collectivités territoriales, de parlementaires, de représentants du Gouvernement et de personnalités qualifiées, chargées, semble-t-il, de procéder à l'évaluation des politiques publiques conduites à l'échelon local par l'Etat et les collectivités territoriales pour lesquelles l'article 92 du projet de loi, également supprimé par le Sénat, établit une obligation d'évaluation.

Vos rapporteurs estiment en première lecture que ce dispositif appelle des améliorations significatives.

Il convient d'abord d'éviter une confusion. Si l'évaluation des impacts territoriaux des politiques publiques conduites par l'Etat doit être développée, il n'est pas souhaitable de traiter cette question dans le texte sur la décentralisation des compétences. Dans un tel texte, c'est la question de l'évaluation des politiques publiques correspondant aux compétences décentralisées qui doit être abordée. Il faut répéter que l'évaluation des effets territoriaux des politiques publiques nationales doit être développée et qu'elle doit l'être dans le cadre d'un dispositif d'évaluation enfin efficace, que le présent rapport s'attache à définir. Il faut d'ailleurs insister sur les conséquences fâcheuses du mélange des genres dont témoigne le projet de loi.

Ces conséquences sont au nombre de deux. En premier lieu, la combinaison de l'article 92 et de l'article 93 paraît instaurer une modalité nouvelle et particulière d'évaluation des « politiques publiques conduites par l'Etat à l'échelon local ». Etant observé que le champ couvert par de telles politiques publiques est, en dépit d'une faible déterminabilité, susceptible de concerner un très grand nombre d'actions publiques, il faut s'interroger sur la conciliation de ce nouveau dispositif avec l'ensemble des dispositifs applicables à l'évaluation des politiques publiques nationales. C'est, surtout, la perspective ouverte par le texte d'une évaluation des politiques confiée aux collectivités locales par un organisme tel que le Conseil national des politiques publiques locales qu'il faut, en second lieu, apprécier. Aux yeux de vos rapporteurs, une telle configuration, qui reproduirait les inconvénients d'une institutionnalisation monolithique et centralisée de l'évaluation, discernables dans les expériences d'institution-nalisation des politiques publiques nationales tentées jusqu'à présent en les amplifiant considérablement compte tenu de la diversité par nature de politiques décentralisées, n'a pas de justification. On voit mal la pertinence d'un dispositif au terme duquel la politique d'aide sociale de tel département, la politique de développement économique de telle région ou encore la politique du logement de telle commune ou agglomération seraient évaluées dans le cadre d'un Conseil national de l'évaluation des politiques locales publiques.

Vos rapporteurs considèrent que, si les besoins d'évaluation des politiques locales doivent être satisfaits, ni les travaux des chambres régionales des comptes, ni ceux de la Cour des comptes ne pouvant être considérés comme suffisants de ce point de vue, c'est à l'échelon local qu'il convient de situer des organes et des procédures d'évaluation dont la proximité doit être vue comme une condition de leur contribution efficace à une évaluation participative.

Cette recommandation étant formulée, il reste à souligner les difficultés concrètes que pose l'évaluation des politiques publiques décentralisées. L'évaluation des politiques publiques étant un élément d'accompagnement indispensable de toute politique publique, la multiplication des centres de responsabilité des politiques publiques pose évidemment le problème de la multiplication des unités d'évaluation. L'appareil institutionnel qu'appelle la conduite satisfaisante de toute politique publique a un coût que la décentralisation peut tendre à démultiplier, sans même évoquer ici les problèmes considérables posés par l'évaluation de compétences croisées.

Il est d'autant plus remarquable d'observer que, d'ores et déjà, un grand nombre de collectivités locales ont pris le train de l'évaluation en montrant beaucoup moins de réticences que l'Etat. C'est ce contexte qui conduit à faire confiance aux collectivités.

Vos rapporteurs préconisent que la loi ayant posé le principe d'une évaluation régulière des politiques publiques locales correspondant aux compétences transférées, chaque échelon local dispose de la liberté d'organiser la mise en service de cette évaluation. Cette solution, conforme au principe d'autonomie des collectivités locales, n'est pas une manière déguisée de se débarrasser du problème. Il convient, à ce propos, d'une part, de prévoir que les évaluations en cause seront soumises aux règles générales, que vos rapporteurs appellent de leurs voeux, édictées pour garantir la sincérité et l'efficacité des démarches d'évaluation, mais aussi, d'autre part, de rappeler que les dispositions de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité autorisent la création de missions d'information et d'évaluation au sein des assemblées délibérantes des communes de 50.000 habitants et plus, ainsi que dans les conseils généraux et régionaux. Ces missions sont chargées de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt local ou de procéder à l'évaluation d'un service public local. Il devrait être prévu qu'elles puissent également piloter l'évaluation de politiques publiques locales. On souligne qu'elles peuvent être formées à la demande du sixième des conseillers municipaux ou du cinquième des conseillers généraux ou régionaux et qu'ainsi elles sont accessibles aux oppositions locales.

Elles semblent à vos rapporteurs constituer un meilleur vecteur de l'évaluation des politiques publiques locales, à condition d'être dotées des moyens correspondants et d'être encadrées dans leur fonctionnement et leur organisation par quelques règles, qu'un Conseil national, nécessairement éloigné des réalités de terrain.

On doit ajouter qu'il est souhaitable que ces missions puissent bénéficier d'un soutien logistique et méthodologique. Le premier devra faire l'objet, en tant que de besoin, d'une aide de l'Etat compte tenu de la concentration de l'expertise dans ses services ; le second devrait être fourni par la Haute Autorité de l'Evaluation dont vos rapporteurs recommandent la création.

Pour conclure sur ce point, il paraît utile de souligner que la démocratie de proximité peut impliquer un accès des administrés à l'évaluation, que ce soit sous l'angle de la saisine des missions ou de leur composition. Il devrait être permis aux collectivités de prendre en ce domaine des initiatives favorisant cette ouverture.

c) La « politique des territoires » devrait être évaluée dans le cadre du système national d'évaluation en s'inspirant étroitement des propositions de M. le Président du Sénat

Il existe, enfin, une politique publique nationale particulière qui est la politique du ou des territoires, dont la politique de décentralisation constitue l'une des déclinaisons, à côté d'autres comme, par exemple, la politique d'aménagement du territoire.

Ces politiques ont, naturellement, pour le Sénat, une très grande importance, que M. le Président du Sénat a souhaité illustrer en proposant que soit créé un Observatoire parlementaire chargé de suivre la décentralisation. Cette initiative est d'autant plus heureuse que cet Observatoire pourrait, et devrait, contribuer à faire progresser l'évaluation d'une politique qui, plus encore que les autres, du fait des possibilités d'expérimentation que doit ménager le processus décentralisateur, appelle cet indispensable complément.

Dans le coeur du présent rapport vos rapporteurs recommandent la création de Commissions de l'évaluation destinées à donner à l'évaluation des politiques publiques l'élan qu'elle attend. A l'évidence, l'Observatoire dont il s'agit pourrait constituer l'une de ces Commissions. Il perdrait sa qualification exclusive de « parlementaire », mais la composition de ces Commissions et leur logistique devant préserver la représentation et les moyens d'information et d'analyse du Parlement, l'Observatoire resterait étroitement lié au Parlement. Il pourrait être d'ailleurs entendu que la présidence de cette Commission revienne de droit aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat ou à leur représentant, par alternance.

2. Evaluation et déconcentration

Tout comme la décentralisation, la déconcentration se traduit par une diversification des niveaux de responsabilité des actions publiques. Cependant, plus que la décentralisation, elle laisse subsister un « centre » dont, en théorie, les fonctions de pilotage de la politique déconcentrée demeurent.

« En théorie », car si la déconcentration obéit fréquemment à l'objectif d'améliorer la conduite des politiques publiques, non seulement dans leur mise en oeuvre « au quotidien », mais aussi dans leur maîtrise par les administrations centrales, ce dernier aspect n'est que rarement complètement développé et peut même être totalement perdu de vue.

En pratique, il faut sans doute distinguer entre les différentes sortes de déconcentration que représentent la création de structures autonomes ou l'augmentation des attributions et des moyens des services ministériels. Les problèmes posés par les premières sont cependant suffisamment significatives des difficultés posées à l'évaluation par la déconcentration pour qu'on leur consacre une attention et des développements particuliers, qui paraissent pouvoir s'appliquer à l'autre forme de déconcentration précédemment mentionnée.

a) Un défaut de pilotage et d'évaluation

S'agissant des structures administratives autonomes, leur développement a été recherché dans un certain nombre de pays afin de remédier à des problèmes d'administration divers, dont celui de l'absence d'identification des responsabilités dans la mise en oeuvre des actions publiques. Ce processus est remarquablement bien décrit dans le rapport que notre collègue Gérard Braun a consacré à la réforme de l'Etat à l'étranger18(*). Le recours à des structures autonomes s'est également développé dans notre pays. Il reste que les mesures d'accompagnement permettant de maîtriser l'activité de ces organes sont trop fréquemment déficientes. Le Sénat a consacré plusieurs travaux importants dans le domaine particulier que représentent les relations entre l'Etat et ses entreprises publiques19(*). Il s'est aussi intéressé à l'action d'un certain nombre de structures autonomes telles que l'ADEME20(*) (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), la MILDT21(*) (Mission de lutte contre la drogue et la toxicomanie), la CADES22(*) (Caisse d'amortissement de la dette sociale), les universités23(*)... L'ensemble de ces travaux soulignent, non seulement un défaut global de fonctionnement du contrôle sur ces organismes, mais encore les insuffisances de leur pilotage stratégique et, parallèlement, de l'évaluation de leur contribution aux politiques publiques.

Ces conclusions sont confirmées par un récent rapport consacré par le Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire, aux établissements publics nationaux24(*). Il estime que « si l'aptitude à l'innovation organisationnelle des établissements est établie, ainsi que la capacité de piloter l'allocation des moyens aux fins, il n'existe pas à ce jour de systèmes de pilotage stratégique formalisés et pleinement efficaces, compte tenu de la carence de culture stratégique dans les administrations centrales ».

L'évaluation de l'action des établissements publics ressort comme particulièrement négligée. La définition des standards de qualité des rapports d'activité est jugée implicitement insuffisante et la situation des Etats-Unis est citée comme un modèle encore éloigné : « Aux Etats-Unis,, les rapports d'activité des agences gouvernementales sont présentés au Congrès et doivent respecter un cahier des charges qualité qui en garantit la fiabilité. Ils sont examinés préalablement par un bureau d'assurance qualité. Ces standards dépendent du rôle joué par les rapports d'activité : compte rendu au Parlement, information des parties prenantes, contribution au débat public ».

La distribution des responsabilités de direction des établissements n'est pas claire et l'implication des différents acteurs dans la fonction d'évaluation en ressort confuse.

Le Parlement est, selon le rapport, le grand absent du dispositif.

« La Constitution limite l'intervention du législateur à la définition des « catégories d'établissements publics ». Il n'intervient donc que dans moins de 60 % des cas de création des EPN étudiés. L'intervention du législateur répond à sa volonté de définir une politique publique et d'inscrire clairement l'action administrative de l'EPN dans le champ d'une politique publique dont il permet et assure la lisibilité et l'efficacité ».

Toutefois, cette logique n'est que rarement menée à son terme.

« Dans le cas de l'ADEME, le législateur n'a pas prévu de dispositif spécifique lui permettant de prendre connaissance des activités de l'agence. Dès lors, on tombe dans le dispositif de droit commun : le budget de l'agence est voté en même temps que le budget des ministères de tutelle et ne fait pas l'objet d'un débat spécifique. »

Ce qui vaut pour l'ADEME, vaut également pour la quasi-totalité des organes ici abordés.

Dans le droit commun des EPN, l'absence du Parlement se traduit aussi par le fait que les structures d'évaluation de la performance comprennent des parlementaires dans seulement 3 % des cas.

Les EPN n'entretiennent aucune relation avec le Parlement dans 60 % des cas.

Le conseil d'administration est, théoriquement, une pièce importante de l'évaluation puisqu'il valide le rapport d'activité et est l'instance de bouclage entre l'évaluation des actions passées et l'actualisation des objectifs stratégiques pour l'avenir, mais ses attributions dans ce domaine sont imprécises et peu effectives.

Le système de pilotage stratégique par les tutelles, qui doit permettre d'utiliser les mesures résultant de l'évaluation pour corriger les écarts d'avec les objectifs visés, est trop peu formalisé.

« Selon l'enquête réalisé par la DIRE25(*), on constate, selon les établissements, un dispositif de suivi assez étoffé.

Les établissements déclarent posséder des systèmes qui permettent de rendre compte de leur activité dans 87 % des cas, de l'efficacité de la politique mise en oeuvre dans 55 % des cas. Les critères d'évaluation des performances relèvent de l'amélioration des services rendus dans 67 % des cas, de l'impact sur l'activité des usagers dans 72 % des cas, de l'équilibre financier/la qualité de gestion dans 58 % des cas.

Les modèles de compte rendu sont : le rapport d'activité pour 90 % des établissements, le compte rendu au conseil d'administration pour 95 % des établissements, l'intervention du corps d'inspection du ministère de tutelle dans 70 % des cas et l'intervention d'instances externes d'évaluation dans 60 % des cas ».

Cependant, d'importantes réserves sont formulées par le rapport :

« Des indicateurs de suivi mais... ce sont rarement des indicateurs d'impact, plutôt d'activité, voire de moyens, et on voit parfois des clauses prévoyant des évaluations plus complexes, mais ce n'est pas systématique.

La nature des indicateurs de résultats : les mesures d'impact des activités poursuivies sont extrêmement rares. Beaucoup d'établissements raisonnent encore en termes de moyens consommés ou de processus mis en oeuvre. Les indicateurs d'activité sont au demeurant rarement assortis de critères de qualité ou d'efficience (coûts unitaires, productivité).

L'articulation entre résultats et cibles de performances : les cibles de performances visées n'étant pas explicitées dans les rapports, il est impossible d'apprécier pleinement les résultats présentés. A fortiori, les rapports ne proposent pas d'analyse des éventuels écarts entre cibles et réalisations, ni de mesures correctrices en conséquence. »

Cette situation est évidemment préoccupante. Elle conduit d'abord à s'interroger sur la capacité des établissements à concevoir une stratégie d'action et à rendre compte de leur activité. Il s'agit évidemment d'une interrogation puisque l'autonomie doit s'accompagner d'une responsabilisation. A cette situation, le maintien d'une tutelle efficace pourrait apporter une sorte de compensation. Mais, les constats réalisés conduisent également à mettre en cause les conditions dans lesquelles s'exercent des tutelles, dont, au demeurant, la fréquente multiplicité ne favorise pas la cohérence. Il semble qu'au mieux celles-ci exercent un contrôle formel, lorsque l'autonomisation des organismes le permet. Enfin, les problèmes d'évaluation de l'action de ces organismes représentent un véritable défi pour l'évaluation des politiques publiques puisqu'aussi bien ils en constituent de plus en plus des acteurs.

b) Pour une institutionnalisation de l'évaluation des structures déconcentrées

L'évaluation des politiques publiques n'est pas réductible, en général, à l'évaluation de tel ou tel service ou organisme.

Cependant, les conditions de fonctionnement des structures déconcentrées, ainsi que leur « objet social » qui consiste souvent à remplir des missions identifiables à des politiques publiques, justifient qu'une attention particulière soit consacrée à l'aménagement de l'évaluation de leur action.

La réponse apportée à ces problèmes a parfois consisté à instaurer des organismes externes censés assurer une évaluation, défaillante au niveau des organismes en cause et de leur tutelle. Vos rapporteurs sont favorables au développement de l'évaluation pluraliste et indépendante des politiques publiques et la constitution d'une évaluation externe peut contribuer à la développer. Mais, les conditions dans lesquelles on a généralement procédé pour promouvoir l'évaluation des organismes autonomes en charge de certains volets de différentes politiques publiques n'ont guère contribué à faire progresser l'évaluation au sens du présent rapport.

Avant d'étayer cette observation, il faut, pour dissiper une confusion, apporter une précision. On fait parfois référence à la création d'établissements publics nationaux (EPN), dans le domaine de l'action publique à caractère scientifique et technique, telles que l'ADEME, l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) ou l'Agence française de sécurité sanitaire et des aliments (AFSSA) pour prétendre que ces EPN représentent, en soi, une modalité d'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques intervenant dans ces domaines. Cette présentation repose sur une confusion entre le rôle de ces EPN, qui est d'évaluer, ou encore de préciser le contexte scientifique et technique d'une politique publique, et non pas d'évaluer les politiques publiques elles-mêmes.

Dissiper cette confusion ne revient pas à minimiser l'intérêt d'une formule qui présente de nombreuses justifications, mais appelle à distinguer le stade de l'éclairage des décisions publiques où interviennent ces EPN et celui de l'évaluation des politiques publiques. Au demeurant, les conditions des évaluations auxquelles ils procèdent ne réunissent pas, le plus souvent, les conditions d'une évaluation indépendante, pluraliste, participative et transparente, ne serait-ce qu'en raison de la composition de leurs conseils d'administration.

Il faut donc se féliciter de l'initiative prise par les parlementaires à l'origine de la création de l'ANDRA d'instaurer une Commission nationale d'évaluation relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs.

Si la composition de la Commission et les modalités d'exercice de ses fonctions pourraient être améliorées, cette initiative, qui reste trop singulière, a le mérite de clarifier quelque peu les fonctions de chacun.

De la même façon, on doit souligner l'intérêt des dispositions confiant à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques l'évaluation de plusieurs lois, comme la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.

Ces modalités d'évaluation restent trop isolées et les entités censées contribuer à l'évaluation de l'action des organismes autonomes ne présentent trop souvent que peu de garanties au regard de l'évaluation

L'une des raisons pour lesquelles les organismes d'évaluation externe peinent à apporter des progrès significatifs en matière d'évaluation vient d'une composition insuffisamment pluraliste. Les organismes dont s'agit sont fréquemment composés d'experts ou de représentants des administrations de tutelle. Ils ne sont pas assez ouverts à la totalité des parties prenantes aux politiques publiques concernées.

Mais d'autres critiques doivent être formulées sur leurs modalités de fonctionnement. La définition des autorités aptes à les saisir est trop limitée ; lorsque la saisine est prévue, elle est généralement circonscrite en général aux administrations de l'exécutif. Leurs moyens sont souvent très réduits. Ainsi, si les ordonnances de 1996 ont installé auprès des Caisses de sécurité sociale un conseil de surveillance à composition parlementaire chargé de rendre compte au Parlement de l'exécution des conventions de gestion entre l'Etat et les Caisses, les moyens de cette mission manquent en fait.

Enfin, la conception de leur mission les conduit trop fréquemment à auditer les établissements sur lesquels s'exerce leur compétence plutôt qu'à mesurer leur contribution aux politiques publiques dont ils ont la charge. On se reportera sur ce point aux observations du Haut Conseil d'Evaluation de l'école consacrées au Conseil national de l'évaluation (des universités).

Pour conclure, vos rapporteurs souhaitent souligner l'importance des enjeux liés à une meilleure connaissance et évaluation des actions des organismes autonomes en charge des politiques publiques. Cette observation vaut évidement aussi pour les services intégrés aux administrations centrales ou locales bénéficiant du processus de déconcentration. Plusieurs mesures devraient être prises :

· les missions, les objectifs et les moyens de ces organismes doivent être précisément définis ainsi que leurs obligations de compte rendu ;

· dans cette perspective, afin, pour reprendre les termes du rapport susmentionné, d'assurer la « crédibilisation du rapport d'activité » pour qu'il donne des informations fiables et pertinentes, des normes de qualité devraient être définies et leur application vérifiée par des organes de contrôle interne et externe ;

· sans en faire une recommandation générale, il devrait être créé, soit régulièrement, soit à titre permanent, des instances d'évaluation conformes aux « canons » de l'évaluation, afin d'évaluer la contribution des organismes les plus importants ;

· les organismes externes constitués pour évaluer ces entités seraient remplacés par ces instances ou, pour ceux qui subsisteraient, devraient être mis à niveau, tant dans leur composition que dans les modalités de leur fonctionnement, pour mieux répondre à la déontologie de l'évaluation ;

· enfin, il est hautement souhaitable que les tutelles puissent être professionnalisées et qu'elles soient en mesure de mieux maîtriser les compétences d'évaluation.

* 17 On doit à ce propos rappeler le discours du Premier ministre, en clôture des Assises des libertés locales :

« L'Etat sera ainsi plus fort sur ses missions nationales. Trois d'entre elles sont essentielles pour la réussite de la décentralisation : l'action législative évidemment, la péréquation et l'évaluation. [...] Il nous faut une évaluation performante et pertinente, parce que c'est la contrepartie de l'exercice des responsabilités ».

* 18 « La réforme de l'Etat à l'étranger », Rapport n° 348. 31 mai 2001, Gérard Braun. Commission des finances, Sénat.

* 19 Voir, en particulier : « Les ambiguïtés de l'Etat actionnaire ». Rapport n° 591, 6 juillet 1994. Jean Arthuis, Claude Belot, Philippe Marini. Commission des finances, Sénat, ou encore, « La Poste ; le temps de la dernière chance ». Rapport n° 344, 11 juin 2003. Gérard Larcher. Commission des Affaires économiques, Sénat.

* 20 « ADEME : La grande illusion ». Rapport n° 236, 28 mars 2001. Philippe Adnot, Commission des finances, Sénat.

* 21 « Que fait la MILDT de son argent ? » Rapport n° 28, 16 octobre 2001. Roland du Luart. Commission des finances, Sénat.

* 22 « Situation de la caisse d'amortissement de la dette sociale », Rapport n° 248, 9 avril 2003. Alain Vasselle. Commission des Affaires sociales, Sénat.

* 23 « Sur la situation des universités », Rapport n° 160, 21 janvier 2004. Jacques Valade. Commission des Affaires culturelles, Sénat.

* 24 « Les établissements publics nationaux : un chantier pilote pour la réforme de l'Etat ». 2001. Sous la direction de Claude Rochet. Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du Territoire.

* 25 Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat.

    retour sommaire suite