B. LES SERVICES MINISTÉRIELS D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
La considération nouvelle portée à l'évaluation s'est diffusée dans les structures ministérielles avec le développement d'organes ad hoc . Ce développement a été globalement peu maîtrisé et la fonction d'évaluation reste à organiser correctement au sein des ministères.
1. Le développement des services ministériels dédiés à l'évaluation
La prise de conscience des besoins d'évaluation a provoqué la création dans les ministères de différentes structures.
Ce processus a débuté dans les années 80.
Le Centre de prospective et d'évaluation du ministère de la recherche et de la technologie a joué un rôle précurseur. Puis, ont suivi le « Plan urbain » du ministère de l'équipement ainsi que le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), la direction de la prospective et de l'évaluation au ministère de l'éducation nationale, etc.
Ces structures subsistent aujourd'hui, sous d'autres dénominations parfois, et, dans les années 90, de nombreuses autres administrations ministérielles à objet évaluatif sont apparues, ce dont témoignent les réponses apportées par les ministères au questionnaire de vos rapporteurs (voir annexe n° 2).
Contrairement à certaines approches, il n'est pas dans l'esprit du présent rapport de reprocher aux ministères d'avoir mis en place des moyens censés contribuer à une meilleure évaluation des politiques publiques. Au contraire, il apparaît plus que souhaitable que des ressources soient dégagées à cet effet.
Le vrai problème est ailleurs. Il réside dans le constat que le développement de ces moyens n'a pas apporté de progrès significatifs en matière d'évaluation des politiques publiques.
C'est naturellement vrai pour l'évaluation au sens du présent rapport, c'est-à-dire pour l'évaluation conçue comme une démarche permanente de définition plus rationnelle et démocratique des décisions publiques, que la multiplication des services ministériels n'a, et ne pouvait pas, significativement faire progresser.
Mais c'est aussi vrai pour l'évaluation conçue comme un simple outil de gestion publique.
2. Un développement mal maîtrisé
L' intégration des préoccupations d'évaluation dans les ministères est restée extrêmement décentralisée et improvisée . On peut y voir le témoignage de la faible efficacité et du caractère fréquemment velléitaire des tentatives d'organisation du développement de l'évaluation dans les départements ministériels.
La situation apparaît aujourd'hui fortement contrastée mais, dans l'ensemble, la fonction d'évaluation des politiques publiques reste mal intégrée au sein des ministères .
Quand il en va autrement, les quelques exemples des ministères où l'évaluation est relativement développée, montrent encore que les travaux d'évaluation ne réunissent alors que rarement les propriétés essentielles sans lesquelles l'apport des travaux d'évaluation au pilotage des politiques publiques est, à la fois, indéterminable et, de toute façon, limité.
On peut partir du constat factuel que nombre des organismes présumés contribuer à l'évaluation des politiques publiques font, en réalité, tout autre chose . Les réponses au questionnaire adressé aux ministres pour le présent rapport témoignent presque systématiquement d'une approche insuffisamment rigoureuse de l'évaluation des politiques publiques . Sont rangées sous cette bannière, fréquemment des missions de contrôle, dans le meilleur des cas des missions de recherche et d'études, voire, dans la pire des situations, de simples opérations de suivi de gestion. Lorsque les spécificités de l'évaluation des politiques publiques sont bien identifiées, comme par exemple le fait la DARES, on reconnaît que cette fonction est très minoritaire dans le plan de charge de la direction.
Cette situation peut être le symptôme d'une maladie infantile, voire la traduction du défaut d'une volonté réelle de développer l'évaluation des politiques publiques , au-delà des intentions affichées.
Le diagnostic d'une maladie infantile peut être étayé par la relative nouveauté de la prise en compte de la fonction d'évaluation par les structures administratives. Mais il faut également admettre que la prise en compte de l'évaluation est, le plus souvent, entrée dans les ministères avec un haut degré d'improvisation , dont les effets persistent.
a) Une fonction développée dans l'improvisation
(1) Un manque de coordination
(a) L'affichage d'une volonté
La question de la diffusion de l'évaluation dans les services administratifs a pourtant été abordée dès les débuts du processus d'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques. L'objectif affirmé de développer l'évaluation s'est accompagné de quelques efforts pour sensibiliser les ministères à cette nouvelle dimension du fonctionnement administratif .
Les textes instituant les systèmes d'évaluation interministérielle successifs ont spécifiquement traité la question de la diffusion des méthodes de l'évaluation.
Le thème de l'évaluation a été inscrit à l'ordre du jour de plusieurs comités interministériels à la réforme de l'Etat ( CIRE ), et la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat , désormais, délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat 27 ( * ) , a en charge de favoriser le développement de l'évaluation des politiques publiques .
Cependant, on ne peut que constater que ces mécanismes et initiatives n'ont pas permis une diffusion efficace et uniforme de la culture de l'évaluation . Si la préoccupation d'assurer la diffusion de la culture de l'évaluation des politiques publiques au sein des ministères a incontestablement existé, elle ne s'est pas accompagnée d'une programmation cohérente .
La dévolution de cette mission au niveau national, qui a été évolutive, a aussi systématiquement manqué de clarté .
Dans une première phase, celle ouverte en 1990, trois organismes, le Commissariat général du Plan, le Comité interministériel de l'évaluation (CIME), et le Conseil scientifique de l'évaluation (CSE), se voient confier cette mission. Le CIME est chargé de développer et de coordonner les actions gouvernementales en matière d'évaluation. L'intervention du CSE prend pour champ la diffusion des méthodes, celle du CGP étant destinée à assurer l'animation du développement de l'évaluation.
Dans la seconde phase, ouverte en 1998, dont le terme semble aujourd'hui quasiment consommé avec le retrait annoncé du CGP du champ de l'évaluation, un duopole est constitué avec, à nouveau le CGP, mais aussi les services du ministère de la fonction publique.
(b) L'absence de décisions concrètes
On doit, d'abord, remarquer qu' aucun des comités interministériels appelés à traiter de la prise en compte de la fonction d'évaluation dans les ministères n'a réellement débouché sur des décisions précises dans ce domaine. Pour le Comité interministériel de l'évaluation (CIME), désormais disparu, sa compétence était restée floue au plan juridique. Mais les Comités interministériels à la réforme de l'Etat ( CIRE ), qui ont vocation à prendre toute décision nécessaire dans ce domaine, s'en sont, eux aussi, tenus à de vagues déclarations , et, en toute hypothèse, n'ont jamais défini de lignes directrices de développement des ressources d'évaluation par les ministères .
Ce manque de volontarisme a desservi l'action des autres structures dont la capacité réelle à remplir cette tâche de diffusion de l'évaluation dans les ministères pouvait, a priori, sembler incertaine.
Cette question pouvait déjà être posée s'agissant de structure interministérielle par excellence qu'est le CGP. Elle est encore plus pertinente s'agissant des services du ministère à la réforme de l'Etat. La délégation nouvellement créée au sein du ministère de la fonction publique à cet effet n'exerce aucune suprématie effective sur les autres ministères à cette structure. En effet, il faut distinguer, sur ce point, la situation du CGP, dont le rattachement au Premier ministre est a priori propice à une action interministérielle , et celle des services relevant d'un ministère qui, pour être doté de prérogatives interministérielles, occupent une position administrative qui ne favorise pas particulièrement son influence sur les autres ministères.
En toute hypothèse, la pluralité de chefs de file en charge de l'animation de l'évaluation des politiques publiques n'est pas une organisation rationnelle et efficace et appelle en soi une réforme . Mais, il faut souligner combien peu satisfaisant est le choix d'attribuer cette mission à un ministère plutôt qu'à une entité réellement interministérielle .
Vos rapporteurs considèrent peu opportune que la décision du Commissariat général du Plan de se retirer de l'évaluation des politiques publiques n'ait pas été précédée par la désignation d'une entité interministérielle susceptible d'assurer la mission d'animation qui était l'une des compétences attribuées au Commissariat général du Plan dans le domaine de l'évaluation des politiques publiques.
Encore faut-il que le CGP soit en situation de s'atteler à une telle mission , définisse une stratégie pertinente de diffusion de la culture de l'évaluation et soit mis à même de la mettre en oeuvre . Aucune de ces conditions n'a, jusqu'à présent, été réunie . Les seuls moyens propres du CGP n'y pouvaient suffire. La seule stratégie qui lui était offerte était une stratégie d'influence. Mais, dans sa conception concrète, le CGP, qui a incontestablement souffert ces dernières années d'une certaine perte d'influence, semble avoir péché par une ambition excessive , que ne justifiaient pas ses moyens, mais que peuvent excuser ses trop vastes responsabilités. Entre la diffusion de la culture d'évaluation en région , dans le cadre de la procédure des contrats de plan Etat-Régions, l'animation de la recherche scientifique sur l'évaluation des politiques publiques et la communication avec les ministères , le CGP a certes démultiplié les interventions, mais au détriment d'un choix plus ciblé qui aurait, peut-être, été plus efficace.
Cette approche critique n'est toutefois que du second ordre. L'essentiel est bien que la mission de diffusion de l'évaluation attribuée au CGP n'a jamais été soutenue par les moyens sans lesquels elle était vouée à n'être, au mieux, qu'un demi-succès .
(2) Un manque de formation
Le pilotage de l'évaluation des politiques publiques réclame une réelle expertise.
Or, la formation dispensée dans les écoles d'administration, qui ignore cette discipline , ne donne au mieux que quelques rudiments à la plupart des personnels administratifs. Un développement satisfaisant de l'évaluation interne des politiques publiques nécessitera un effort de formation, initiale et continue , sans lequel la fonction d'évaluation ne saurait être correctement exercée.
b) Un panorama fortement contrasté, où prédominent toutefois des choix d'organisation peu favorables à l'essor des activités d'évaluation
L'autonomie des ministères et leurs capacités respectives à promouvoir l'évaluation des politiques publiques débouchent sur des choix d'organisation très disparates.
La grande diversité des conditions dans lesquelles la fonction d'évaluation est prise en compte par les ministères semble ainsi significative de la variabilité de l'intérêt porté à l'évaluation des politiques publiques, voire de son acceptation .
La diffusion limitée et très variable de la culture de l'évaluation trouve un écho particulièrement significatif dans la position administrative souvent ambiguë des services des ministères en charge de l'évaluation.
Le positionnement administratif des structures en charge de l'évaluation est, dans les faits, très variable , que ce soit du point de vue hiérarchique ou du point de vue fonctionnel .
Dans certains cas , ceux correspondant aux ministères dotés d'une direction des études , comme celui de l'Education nationale ou des Affaires sociales, l'évaluation entre explicitement dans les missions de cette direction . Elle est alors une composante de la mission générale de recherches et d'études . Elle peut être confiée à une structure de haut niveau telle une sous-direction . Cette occurrence est toutefois assez rare et, généralement, c'est un bureau qui se voit attribuer la responsabilité de l'évaluation. Cette dernière configuration a des conséquences peu favorables sur l'ampleur des moyens administratifs mobilisés, mais l'insertion du bureau dans une structure vouée à des fonctions d'études et de recherches permet de compenser, au moins partiellement, l'éventuelle relative pauvreté de ses moyens propres.
Dans la plupart des cas , la fonction d'évaluation est assurée par un organe administratif rattaché à une structure directionnelle non spécialisée .
Dans le meilleur des cas, la fonction d'évaluation est alors assurée par un bureau (jamais à une sous-direction), mais celui-ci n'est que rarement entièrement spécialisé. Le plus souvent , l'évaluation n'est pas dotée de moyens propres et est considérée comme une mission, parmi d'autres, des services . Dans ces configurations, la fonction d'évaluation est assurée par une structure qui, non seulement, n'atteint pas la masse critique qui lui permettrait de représenter un ancrage administratif satisfaisant de la fonction d'évaluation , mais encore évolue dans un cadre administratif impropre à favoriser l'exercice de la fonction.
C'est évident lorsque l'évaluation est confiée à un chargé de mission isolé. Mais, c'est aussi le cas lorsqu'elle est assurée par un bureau. Face à des missions polyvalentes, dont certaines, le plus souvent de gestion, constituent des contraintes prioritaires, l'évaluation est alors une fonction de second rang à laquelle on s'attache quand les circonstances le permettent . De plus, l'intégration de ces bureaux dans des structures administratives opérationnelles ou de gestion a, en soi, des conséquences peu favorables sur l'exercice de leur mission d'évaluation. La proximité pourrait être un atout en permettant un bon accès aux problématiques et aux données pertinentes. Mais, l'intégration dans des structures chargées de la conception, de l'exécution ou de la programmation financière des politiques tend à priver de la distance nécessaire l'exercice de la fonction d'évaluation. Comment remettre en cause plus que marginalement des politiques ou des actions dont la conception et l'exécution relèvent du ressort de l'organisme même auquel on appartient ?
C'est dire que, dans la réalité, l'essor des moyens réellement consacrés à l'évaluation des politiques publiques en interne a été nettement moins important que le laisse imaginer la seule considération de la multiplication des services administratifs censés y contribuer.
* 27 La délégation est un service du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire issu du décret n° 2003-141 du 21 février 2003.