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EXAMEN EN DÉLÉGATION

Au cours de sa séance du 29 juin 2004, tenue sous la présidence de M. Joël Bourdin, président, la délégation pour la planification a examiné le rapport de MM. Joël Bourdin, Pierre André et Jean-Pierre Plancade, sur l'évaluation des politiques publiques en France.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a d'abord indiqué qu'il était naturel que la délégation pour la Planification s'intéresse à l'évaluation des politiques publiques puisque celle-ci était devenue le coeur de métier du Commissariat général du Plan, à côté de la prospective, à la suite des évolutions profondes de la planification à la française. Il a ajouté qu'il s'agissait d'un sujet politiquement important, comme le montraient les propos du Président de la République et du Président du Sénat plaçant l'évaluation des politiques publiques au centre de la problématique de la réforme de l'Etat et des missions du Parlement. Il a enfin relevé qu'au cours des travaux des rapporteurs, une série d'événements étaient intervenus, contrastant fortement avec la volonté exprimée de développer l'évaluation : le quasi-abandon, par le Commissariat général du Plan, du champ de l'évaluation et la lente agonie du Conseil national de l'Evaluation, clef de voûte du dispositif national, créé en 1998.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a estimé que ces derniers événements appelaient une analyse afin d'en comprendre l'origine et d'identifier les solutions pour satisfaire un besoin d'évaluation de plus en plus présent au Parlement et auprès des citoyens.

Ayant évoqué la pluralité des définitions de l'évaluation des politiques publiques, il a insisté sur son rôle au service de décisions publiques plus pertinentes et d'actions publiques plus performantes, ainsi que sur sa nature de démarche participative. Il a jugé que la place accordée à l'évaluation des politiques publiques était un enjeu essentiel de la gouvernance d'un pays sous deux aspects : l'un, technique, l'évaluation étant un élément améliorant la fonction de production des actions publiques, l'autre, pleinement politique, car l'évaluation est essentiellement pluraliste et participative et a vocation à se traduire dans des décisions publiques.

Sans doute est-ce parce que les enjeux de l'évaluation des politiques publiques sont aussi forts, a-t-il estimé, que le système politico-administratif français ne lui a pas fait toute la place souhaitable. Si celui-ci connaît des mécanismes de contrôle de régularité développés de longue date, en particulier dans le domaine financier, l'évaluation des politiques publiques, en tant que processus singulier devant être nettement distingué, dans les esprits, des activités de contrôle, est une démarche nettement plus ambitieuse, mais aussi beaucoup plus complexe. De fait, il existe une technique de l'évaluation qu'il convient de s'approprier et respecter. Elle suppose, notamment, une pluralité d'approches qu'il faut organiser. Le rapport identifie plus globalement les principes et les grandes règles de l'évaluation des politiques publiques et recommande de les énoncer dans le droit positif.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, ayant particulièrement insisté sur la nécessité d'une évaluation indépendante, pluraliste et transparente, a suggéré que ces adjectifs pouvaient expliquer pourquoi l'évaluation des politiques publiques est si difficile à acclimater dans un pays marqué par le déséquilibre entre les pouvoirs publics et l'existence d'une administration réputée sans autonomie, mais dont les attributions sont, en réalité, considérables. Toutefois, a-t-il remarqué, l'évaluation rencontre aujourd'hui un contexte plus favorable : les réformes de l'administration vont souvent dans le sens d'une meilleure identification de ses responsabilités ; la crise de la gouvernance impose de réconcilier les citoyens avec la chose publique en dissipant le sentiment de confiscation qu'ils ressentent parfois ; le Parlement, notamment avec la nouvelle loi organique sur les lois de finances, qui est d'origine parlementaire, et qui met l'évaluation des performances en majesté, manifeste un désir de renouvellement de son action ; enfin, le pouvoir exécutif est de plus en plus en situation de justifier ses politiques et de démontrer la qualité de sa gestion.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a alors exposé les grandes lignes du bilan des ressources réunies pour répondre au besoin d'évaluation présenté dans le rapport.

S'agissant des moyens dont dispose l'exécutif, il s'est félicité de leur enrichissement, mais a remarqué qu'il existait des besoins de rationalisation et, plus encore, la nécessité d'assurer un meilleur partage des ressources d'expertise des ministères. Il a jugé que cet objectif devait être reconnu et que des réformes devraient intervenir, le rapport proposant que des « Chartes de service public » soient adoptées afin d'en consacrer le principe, et, dans l'hypothèse d'une inertie des ministères ou pour quelques cas particuliers, recommandant que des mesures soient prises pour donner plus d'autonomie aux services d'études des ministères. Il a estimé que la perspective de tels réaménagements était d'autant plus légitime que les rares évaluations effectuées au sein des ministères ne pouvaient être considérées comme respectant les grands principes de l'évaluation, du fait de leur fréquente opacité et de leur nature de travaux d'auto-évaluation.

Insistant sur l'extrême déséquilibre dans la distribution des moyens d'expertise des politiques publiques, M. Joël Bourdin a constaté que les capacités d'évaluation extérieures au gouvernement étaient, soit sous-dimensionnées, soit très difficiles à mobiliser, situation regrettable puisque l'évaluation des politiques publiques ne peut se passer de telles capacités. Il a indiqué que le rapport contenait plusieurs préconisations, parmi lesquelles celle de faire évoluer la Cour des comptes de sorte que sa fonction de contributeur à l'évaluation des politiques publiques soit pleinement reconnue, comme chez ses principaux homologues étrangers, et de promouvoir une capacité d'expertise indépendante, objectif déjà consacré à la fin des années 70.

Sur ce dernier point, il a estimé qu'une institutionnalisation réussie de l'évaluation devrait créer une demande qui permettrait de susciter une offre d'évaluation plus abondante et de meilleure qualité.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, partant des leçons de l'échec des tentatives successives d'institutionnalisation de l'évaluation, a alors exposé les recommandations du rapport pour que l'évaluation prenne enfin son plein essor. Il a rappelé que l'insuccès des formules essayées jusqu'à présent pouvait être attribué à deux catégories de problèmes, relevant, les premiers, du fonctionnement, les seconds, des schémas institutionnels adoptés. Il a jugé que ces derniers avaient une responsabilité particulière dans l'échec de l'évaluation et que les résoudre permettrait d'éviter les dysfonctionnements observés : des délais excessifs, le défaut fréquent de lisibilité des travaux et de leurs suites, le choix de sujets secondaires et, même, diagnostic du Conseil National de l'Evaluation (CNE), le détournement de la procédure par les administrations à des fins étrangères à celle de l'évaluation.

Il a jugé que ces dysfonctionnements avaient été engendrés par un système d'évaluation trop peu participatif qui, ainsi, avait manqué du dynamisme indispensable.

Il a remarqué que le schéma institutionnel de l'évaluation avait été dessiné selon deux lignes de force notables : l'attribution d'un rôle de clef de voûte à un organisme central unique ayant les caractéristiques d'un collège de sages ; un droit de saisine très mal distribué.

En ce qui concerne ce dernier aspect, il a jugé qu'il suffisait de rappeler que le Parlement n'est pas attributaire de ce droit. Il faut remédier à cette grave lacune et aller plus loin en organisant un droit de saisine ouvert aux citoyens sous des conditions de représentativité.

S'agissant de la distribution des rôles entre les acteurs de l'évaluation, il a estimé qu'elle ne permettait pas de donner à l'évaluation la dynamique qui lui est indispensable.

Il a expliqué que, pour le comprendre, il fallait au préalable rappeler que la doctrine relative à l'évaluation des politiques publiques insiste sur quelques principes d'organisation de l'évaluation, l'indépendance et le pluralisme notamment, et préconise une séparation des rôles entre les acteurs de l'évaluation : les commanditaires, l'organe de pilotage du dispositif et l'organe de réalisation de l'évaluation, appelée généralement instance d'évaluation. Chacun a un rôle particulier à jouer et chacun des acteurs doit lui-même être marqué par l'indépendance et le pluralisme.

Si le système en place est globalement satisfaisant au regard du critère d'indépendance, il ne l'est pas du point de vue du critère du pluralisme, ce qui est un premier facteur d'asthénie de l'évaluation. En outre, celle-ci doit, outre respecter certains principes fondamentaux, s'attacher à observer quelques recommandations pratiques. L'évaluation doit être utile et elle doit être efficace. Ces considérations, qui peuvent sembler triviales, ne le sont pas puisqu'à partir d'elles, certains choix d'organisation s'imposent comme supérieurs à d'autres.

Pour que l'évaluation soit utile, il faut que le système d'évaluation permette à la demande naturelle d'évaluation de s'impliquer pleinement. Pour qu'elle soit efficace, il faut que l'évaluation puisse surmonter les réticences qu'elle rencontre du fait de ses enjeux et que lui soit assurée une réelle audience.

Ces différentes considérations doivent trouver des prolongements dans l'architecture institutionnelle de l'évaluation. Il faut tourner le dos aux formules qui, comme tel est le cas actuellement, placent l'évaluation en marge du processus de la décision publique, dans des instances trop technocratiques. Aujourd'hui le couple de l'évaluation est constitué par deux organes, l'un permanent, le Conseil national de l'évaluation, l'autre « ad hoc », les instances d'évaluation, qui sont tous deux des sortes d'aréopages de sages. Il manque un échelon où seraient représentés les demandeurs naturels d'évaluation, dont le Parlement. En outre, le système est aujourd'hui excessivement centralisé et le CNE est trop loin du coeur des politiques publiques. Il est souhaitable d'organiser l'évaluation en toile d'araignée afin que le système d'évaluation des politiques publiques puisse se déployer au plus près des centres de décisions et d'actions publiques et, qu'ainsi, l'évaluation puisse s'imposer comme une composante à part entière de la gestion publique.

Les recommandations institutionnelles du rapport découlent de ces réflexions. Le CNE disparaîtrait et ses fonctions seraient scindées en deux. Une Haute Autorité de l'Evaluation exercerait la mission de développement de l'évaluation entendue au sens de sa promotion, de l'exercice d'une surveillance de sa déontologie, et du recensement des travaux disponibles. Le rôle de pilotage de l'évaluation serait confié à des commissions de l'évaluation, dessinées pour épouser les grands domaines de l'action publique et permettant de traduire l'objectif d'une pleine implication des demandeurs d'évaluation. Ces commissions seraient pluralistes, indépendantes et transparentes. Elles ne réaliseraient pas elles-mêmes les évaluations, qui continueraient à être confiées à des instances d'évaluation respectant ces mêmes principes. En revanche, elles seraient chargées de déterminer le programme des évaluations dans le domaine de l'action publique couvert par chacune d'elles et exerceraient un suivi des travaux d'évaluation et de leurs suites. Elles seraient dotées des moyens financiers, administratifs et juridiques nécessaires à leurs missions.

Concluant, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a souligné que, levier de la réforme de l'Etat, l'évaluation des politiques publiques devait être dotée des caractéristiques idéales de l'Etat, et, ainsi, être démocratique et efficace, à défaut de quoi, elle continuerait à ne pas être.

M. Pierre André, rapporteur, a alors insisté sur les développements du rapport consacrés à des illustrations concrètes des problèmes rencontrés par l'évaluation. Evoquant un précédent rapport de la délégation sur les contrats de plan Etat-régions, il a rappelé qu'en cette occasion, déjà, il avait pu être regretté que l'évaluation de ces contrats se heurte trop souvent à une attitude non coopérative de l'exécutif, les régions, quant à elles, jouant le jeu de l'évaluation. Il a alors souligné la nécessité absolue de doter les évaluateurs des prérogatives nécessaires et de garantir l'indépendance des acteurs de l'évaluation.

Mentionnant son expérience de rapporteur du budget de la Ville, il a indiqué que l'évaluation qu'il avait entreprise du dispositif des zones franches urbaines (ZFU) avait été l'occasion de recenser nombre des écueils que doit contourner l'évaluation des politiques publiques. Le premier d'entre eux fut, à nouveau, le mauvais-vouloir du gouvernement, la délégation interministérielle à la ville ayant reçu l'instruction de ne pas répondre aux questions du rapporteur. Le second prit la forme de la réalisation, par l'Inspection générale des affaires sociales, d'une évaluation des ZFU, dont la finalité était, dès l'origine, de démontrer l'inutilité du dispositif des ZFU. Cette dernière initiative souligne que, dès qu'elle n'est pas entièrement indépendante et ouverte, l'évaluation encourt le risque d'être un instrument au service d'une volonté politique préexistante plutôt qu'un processus d'appréciation rigoureuse et impartiale d'une politique publique.

Il a enfin indiqué que, grâce à l'évaluation réalisée par le Sénat, le dispositif des ZFU avait non seulement été préservé, mais encore amélioré, en particulier sous l'angle précis de son accompagnement par un système d'évaluation permanent et pluraliste.

M. Pierre André, rapporteur, après s'être félicité que les recommandations du rapport prennent clairement parti pour que soit institutionnalisée une évaluation pluraliste, indépendante et efficace, a souhaité souligner qu'en dehors même du dispositif que les évaluateurs appellent de leurs voeux, il était nécessaire que le Parlement consacre beaucoup plus de temps et de moyens à l'évaluation des politiques publiques.

M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur, ayant été empêché, M. Joël Bourdin, président, a indiqué en son nom que le rapporteur souhaitait particulièrement mettre en évidence deux aspects du rapport : l'accent mis par lui sur la dimension politique de l'évaluation ; les enjeux d'une meilleure distribution des capacités d'expertise sur les politiques publiques en France.

Sur le premier point, il est assez étonnant de devoir rappeler que l'évaluation des politiques publiques est un enjeu politique, puisque, ce dont il s'agit, relève précisément de politiques publiques. Toutefois, compte tenu des modes d'organisation de l'évaluation, la réputation d'une évaluation finalement assez technocratique s'est formée. Cela a pu nuire à l'intérêt porté à l'évaluation par les parlementaires et il est judicieux de montrer clairement que l'évaluation n'est technocratique que par son organisation. Cela dit, il faut aussi concilier l'affirmation que l'évaluation est politique avec le respect des principes essentiels d'indépendance et de pluralisme. Il faut, à cet effet, mettre en place les garanties nécessaires.

Sur le second point, chaque année, en votant la loi de finances, le Parlement permet le fonctionnement de services mettant en oeuvre des capacités d'expertise, qui sont presque exclusivement rattachés à la sphère du pouvoir exécutif. Une certaine dérive est intervenue. Si les textes définissant les compétences de ces services respectent le principe républicain selon lequel les administrations exercent des missions d'intérêt général, leur soumission au principe hiérarchique fait, qu'en pratique, ils sont, culturellement, considérés comme des moyens au service du seul ministre. Le point de vue du rapport selon lequel, puisque l'évaluation suppose l'accès à des données et à des savoir-faire monopolisés par l'exécutif, il faut créer les conditions d'un meilleur équilibre, est, par conséquent, entièrement justifié.

M. Gérard Bailly a surenchéri sur les propos des rapporteurs. Il a fait part de son expérience des évaluations réalisées en région, qui sont souvent peu conclusives faute de prendre en considération la demande d'évaluation des usagers et des responsables politiques locaux. Il a estimé que l'évaluation devait sortir d'une sorte de « trou noir » où elle est souvent aspirée, tournant à vide, au seul bénéfice d'un respect formel des procédures et des cabinets d'audit qui la mettent en oeuvre, plutôt mal que bien.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a alors mentionné qu'une partie importante du rapport était consacrée à exposer les voies et moyens pour traduire dans les faits la double nécessité du pluralisme et du professionnalisme de l'évaluation. Il a acquiescé pleinement à l'idée que l'évaluation devait être utile aux décideurs et qu'elle ne devait pas être pervertie en un simple fonds de commerce pour les cabinets d'étude. Il a relevé que le rapport proposait que la Haute Autorité de l'Evaluation puisse noter les évaluateurs.

M. Pierre André, rapporteur, a ajouté que l'évaluation rencontrait un certain succès auprès des collectivités territoriales, non seulement parce qu'elle est plus simple à mettre en oeuvre à ce niveau, mais encore parce que les responsables locaux lui accordent un réel intérêt. Ayant observé qu'une telle situation ne se vérifie pas souvent au niveau national, il a insisté sur l'intérêt des propositions du rapport relatives à la mise en place d'institutions permettant, à la demande d'évaluation, de s'exprimer pleinement.

M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a souligné que les progrès de l'évaluation seraient aussi tributaires d'une capacité à s'approprier une culture, répandue aux Etats-Unis, ainsi que l'a montré le rapport consacré par la délégation à l'information économique dans ce pays, mais peu développée en France

La délégation a alors adopté le rapport relatif à l'évaluation des politiques publiques en France.

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