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B. LES ACTIVITÉS D'ÉVALUATION DE LA DIRECTION DES AFFAIRES CRIMINELLES ET DES GRÂCES

1. Le champ théorique de l'évaluation de la politique pénale

Le garde des Sceaux a la responsabilité de veiller à l'ordre public général. En ce cas, il adresse aux procureurs généraux des instructions de politique pénale afin de mettre en oeuvre les orientations gouvernementales en matière de prévention et de traitement de la délinquance. Il détermine ainsi des priorités d'action publique.

La direction des Affaires criminelles et des Grâces élabore les politiques publiques conduites par le ministère de la Justice dans le domaine pénal et en assure l'évaluation.

Deux éléments composent la politique pénale.

Il s'agit, tout d'abord, des règles de fond et de procédure qui régissent la matière pénale et traduisent une philosophie en matière de répression, mais également de prévention des infractions.

En second lieu, il s'agit de la manière dont est exercée l'action publique au regard du principe de l'opportunité des poursuites (détermination de contentieux prioritaires, préférences données à certaines options procédurales...), l'harmonisation des pratiques judiciaires constituant un objectif essentiel au regard de l'égalité des citoyens devant la loi.

L'évaluation devrait ainsi constituer une fonction naturelle dans la détermination de la politique pénale ; pourtant, le ministère indique qu'elle est une fonction « nouvelle » (sic) de la direction « qui contribue à mieux appréhender l'incidence des politiques engagées et à favoriser l'harmonisation des pratiques judiciaires ».

a) L'évaluation des règles

La mesure de l'effectivité des lois en vigueur et de l'impact des réformes législatives en sont les deux aspects principaux selon la réponse du ministère.

Les mécanismes d'évaluation doivent notamment permettre au Parlement d'être informé et, de ce fait, d'assurer un contrôle de l'exécutif. En outre, certaines lois prévoient désormais la réalisation de rapports d'évaluation relatifs à leur application ou à la mise en oeuvre d'une politique publique déterminée (par exemple, la loi sur la sécurité au quotidien du 15 novembre 2001 qui prévoit un bilan d'application de la loi pour la fin 2003).

De manière générale, il appartient aux services de l'Etat de s'assurer de l'adéquation des dispositifs juridiques aux phénomènes qu'ils ont à traiter.

Sont rappelés les termes de la circulaire du 21 novembre 1995 qui instituent de manière expérimentale la réalisation d'une étude d'impact pour accompagner les projets de loi et de décret en Conseil d'Etat. Une circulaire en date du 6 février 1998 a inscrit la réalisation de telles études dans le processus habituel du travail gouvernemental.

b) Les pratiques judiciaires

L'harmonisation des pratiques judiciaires est considérée comme une condition nécessaire pour assurer le respect du principe d'égalité des citoyens devant la loi et, par conséquent, comme un objet privilégié d'évaluation. Toutefois, la question a été quelque peu renouvelée par l'émergence des politiques judiciaires.

L'émergence de politiques publiques dans le domaine judiciaire constitue l'un des trais marquants de ces dernières années. Il existait certes auparavant des orientations ou directives en matière d'action publique, mais elles étaient le plus souvent relatives à un contentieux particulier et ne se référaient qu'à l'exercice des compétences propres du ministère public. Une série de rapports ponctuels émanant des parquets généraux permettait à la direction des affaires criminelles et des grâces de suivre l'application des orientations et directives fixées.

Au fil du temps, se sont affirmées des politiques pénales sectorielles s'inscrivant dans une politique judiciaire plus large, mais également dans des politiques interministérielles.

L'émergence de politiques thématiques est pour partie corrélative à la généralisation du traitement en temps réel. L'inscription de politiques pénales dans les politiques interministérielles concerne de nombreux aspects : la lutte contre l'insécurité : c'est le cas de la sécurité routière ou encore la lutte contre la drogue et la toxicomanie...

Les rapports entre la Chancellerie et les parquets ont ainsi évolué vers la mise en place d'instruments devant permettre de rendre compte au plan local et national des politiques engagées.

Ces instruments sont les suivants :

- un rapport annuel sur la politique pénale menée par les parquets et parquets généraux institutionnalisé depuis 1999 ;

- un suivi de l'application des circulaires par l'envoi de grilles et questionnaires à renseigner par les juridictions ;

- une note de cadrage (mars 2002) diffusée aux parquets et parquets généraux sur les conditions de conduite de l'évaluation des politiques pénales par la DACG ;

- un comité de programmation de l'évaluation créé en mars 2002 ;

- la définition d'un programme d'actions d'évaluation pour l'année (mars 2002) ;

- les travaux de modélisation d'un tableau de bord des parquets ;

- les travaux sur la définition d'indicateurs de résultats dans le domaine de la justice pénale ;

- la préparation d'un modèle de lettre de mission et d'objectifs aux procureurs généraux nouvellement nommés.

2. Le contenu effectif de l'évaluation de la politique pénale

La direction des affaires criminelles et des grâces n'était pas dotée de moyens spécifiques consacrés à une activité d'évaluation qui n'a été engagée que récemment.

Jusqu'à ces dernières années, la statistique pénale était essentiellement une statistique d'activité et les rapports des parquets généraux et des parquets ont été les sources les plus importantes de connaissance.

Il faut y ajouter les rapports d'études et de recherche produits par les chercheurs qui ont permis de mieux appréhender la mise en oeuvre de certains aspects de politique pénale (cf. notamment la série des travaux du CESDIP sur le fonctionnement de la justice pénale et l'application des normes pénales).

Depuis quelques mois, la direction des affaires criminelles et des grâces a commencé à développer et structurer une activité d'évaluation.

Sont cités l'établissement du rapport annuel de politique pénale, la conduite d'enquêtes particulières et l'évaluation des conventions départementales d'objectifs dans le cadre du plan triennal de lutte contre la drogue.

L'évaluation étant désormais posée comme un principe général devant compléter les missions de définition, d'animation et de coordination des politiques pénales, dans le cadre de sa réorganisation résultant de l'arrêté du 10 octobre 2001, la direction des affaires criminelles et des grâces a intégré cette mission d'évaluation qui « constitue désormais un prolongement naturel du pilotage et de l'animation des politiques pénales ». L'article 2 de l'arrêté précise qu'une cellule, placée auprès de l'adjoint au directeur, définit « des outils et des méthodes communes pour la conduite des études et des évaluations ». Cette structure - dont la réponse du ministère ne permet pas d'estimer l'effectif - est en cours de renforcement (recrutement d'un contractuel titulaire d'un diplôme de troisième cycle) afin de pouvoir développer un savoir-faire spécifique notamment pour la rédaction de cahiers des charges, et fonctionner ultérieurement en centre « ressources » tant à l'égard de la direction que des juridictions et conduire en propre des opérations d'évaluation.

Si, compte tenu de la nouveauté de la démarche conduite à la direction, il n'est pas possible de présenter un bilan de la mise en oeuvre des recommandations issues des travaux d'évaluation, un certain nombre d'évaluations sont en cours depuis octobre 2001 :

- mise en oeuvre de mesures alternatives à l'égard des mineurs (en voie d'achèvement) ;

- traitement judiciaire des violences conjugales (fin 2002).

De la même manière, si aucune demande n'a, à ce jour, été adressée au Conseil national de l'évaluation, la direction des affaires criminelles et des grâces a participé durant la période considérée à une évaluation, l'évaluation de la politique de la sécurité routière, conduite par le ministère des transports depuis mai 2001 et achevée fin 2002.

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