B. UNE EXIGENCE D'UTILITÉ
L' utilité de l'évaluation des politiques publiques doit d'abord être considérée comme une condition même de son existence et, ainsi, être prise en compte pour définir ses modalités d'institutionnalisation. Elle doit, en outre , être un objectif permanent de l'évaluation au quotidien, ce qui conduit à quelques recommandations pratiques.
1. Une exigence à multiples facettes
Comparés à l'ampleur considérable des interventions publiques dont témoignent le niveau de la dépense publique en France, et le foisonnement des normes, les moyens de pilotage de ces interventions apparaissent singulièrement sous-développés . Il est par conséquent légitime qu'une mise à niveau intervienne, d'autant qu'une des retombées attendues d'un tel effort réside dans l'optimisation des actions publiques. Toutefois, l'évaluation représente un coût et doit, en tant que telle, respecter un « principe d'économie ». En un mot, l'évaluation doit être utile .
Cette prescription n'a , contrairement aux apparences, rien de trivial . C'est , du reste, en grande partie parce qu'on l'a perdue de vue que l'évaluation des politiques publiques a, jusqu'à présent, plutôt échoué que réussi dans notre pays. L' utilité de l'évaluation est si fondamentale que tous les travaux de méthode - voir ci-avant - la citent comme le premier critère d'appréciation de sa qualité . Mais, il faut aller plus loin et reconnaître que l'utilité de l'évaluation est un enjeu qui s'impose au-delà du champ des conclusions formelles auxquelles elle aboutit.
Le Conseil National de l'Evaluation a été ainsi particulièrement bien inspiré en choisissant pour titre de son dernier rapport « Une évaluation à l'épreuve de son utilité sociale ».
L'utilité de l'évaluation est, en effet, bien plus qu'un critère de qualité de ses produits ultimes.
Elle est d'abord une condition même de son existence.
Elle est aussi une exigence à vérifier non seulement au stade final des travaux d'évaluation , mais encore, idéalement, tout au long de leur déroulement.
2. Une exigence dont dépend l'existence même de l'évaluation
Pour que l'évaluation se développe , il faut qu'elle paraisse utile à ses commanditaires. L'utilité de l'évaluation est ainsi une condition même de son existence .
L'échec de l'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques vient très largement de ce que cette observation de bon sens a été beaucoup trop négligée . Les différents organismes à qui a été ouverte la faculté de mobiliser les procédures d'évaluation interministérielle successifs ne se sont que peu souciés d'utiliser cette liberté.
L'analyse des motivations des saisines effectuées dans ce cadre par les ministères montre que, sur les thèmes interministériels, deux considérations ont prévalu : l'absence de capacités propres à réaliser les évaluations, soit par manque de compétences, soit par crainte de ne pas pouvoir disposer des données nécessaires ; la volonté d'un ministère d'infléchir la politique d'un autre ministère . Ces deux motivations témoignent par a contrario du peu d'intérêt porté , pour elles-mêmes, aux procédures d'évaluation interministérielle. Au demeurant, la première s'est étiolée à mesure que les ministères se sont dotés de leurs propres moyens d'évaluation, et la seconde a pu engendrer des conflits entre le ministère demandeur et le ministère réticent qui se sont rarement soldés par le lancement de l'évaluation sollicitée.
On aurait pu attendre que les autres titulaires du droit de saisine manifestent plus d'intérêt. S'il est facilement explicable que ni le Conseil d'Etat, ni la Cour des comptes, qui tous deux prétendent à jouer leur propre rôle en matière d'évaluation des politiques publiques, n'aient rien fait pour favoriser l'émergence d'un pôle d'évaluation considéré comme pouvant les concurrencer, il est moins facile de comprendre l'abstention du Médiateur, du Conseil économique et social, des collectivités territoriales ou encore des associations d'élus locaux. Vos rapporteurs la constatent.
Ce constat ne doit pas rester sans conséquences : pour que l'évaluation réussisse , il faut notamment qu'elle soit ouverte à ceux qui participent à la formation de la décision publique .
Elle doit ainsi être largement ouverte aux citoyens . En ce sens, l'attribution du droit de saisine au Médiateur, au Conseil économique et social et aux associations d'élus locaux, prévue par le décret de 1998, est justifiable. Vos rapporteurs souhaitent l'extension de cette liste dans le sens de la promotion d'une « évaluation réellement citoyenne » .
Mais, il faut surtout souligner l'anomalie que constitue l'absence du Parlement parmi les autorités dotées de la capacité de saisir les organismes d'évaluation , défaut principal des dispositifs mis en oeuvre jusqu'à présent. En premier lieu, même si le champ de l'intervention législative n'est pas sans limites, le Parlement est un acteur majeur de la décision publique. En second lieu, comme institution essentielle de la démocratie représentative, le Parlement assure une fonction politique essentielle qui lui donne vocation à embrasser l'ensemble des politiques publiques.
Vos rapporteurs sont ainsi conduits à rappeler ce qui aurait dû être considéré comme une évidence dès le début : toute institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques doit avant tout reposer sur le Parlement .
Cette recommandation ne doit pas être interprétée comme la volonté de confier au Parlement le bénéfice exclusif de l'évaluation. Il est légitime que d'autres commanditaires aient accès à une évaluation formalisée : les ministères, mais aussi dans des limites délicates à préciser, ce qu'il est convenu d'appeler les « forces vives de la Nation » ou encore les « organes d'expression de la société civile ». Mais, il est essentiel que le Parlement dispose d'un accès garanti aux ressources d'évaluation des politiques publiques et, plus encore, qu'il en devienne un des acteurs principaux.
3. Un impératif qui doit s'appliquer aux travaux d'évaluation
L' utilité doit être un objectif permanent de l'évaluation . Un grand nombre de conséquences doivent être tirées de cette considération.
a) Pour une évaluation ouverte
On peut en déduire d'abord un certain nombre de normes formelles, parmi lesquelles il faut insister sur la nécessité d' aboutir à des conclusions , voire à des recommandations, et de trouver un point d'équilibre satisfaisant entre exhaustivité et lisibilité .
Ces qualités formelles qui, il faut en convenir, peuvent représenter un véritable tour de force, ne doivent pas conduire à partager l'idée que l'évaluation pourrait n'être destinée qu'à « établir des constats partagés » et rassembler « des faits éclairants pour les décideurs politiques ». Cette dernière conception, incarnée dans plusieurs initiatives récentes 5 ( * ) , n'est pas conforme aux recommandations formulées habituellement. En tout cas, ce n'est pas celle de vos rapporteurs pour au moins deux raisons :
- A leurs yeux , une évaluation complète doit s'efforcer d'adjoindre aux constats effectués des recommandations claires et précises . Il paraît à la fois illusoire et contreproductif d'assigner aux évaluations la seule fonction d'établir des « constats partagés », et de leur interdire de juger les politiques publiques. Illusoire puisqu'une telle interdiction peut apparaître largement inopérante, l'indépendance des évaluateurs leur permettant de porter tant un jugement qu'il souhaite sur la politique évaluée ; contreproductif, cette approche semblant symptomatique d'une vision affadissante de l'évaluation.
- En effet, même si l'évaluation des politiques publiques doit être un processus rigoureux et objectif , il n'y a aucune raison pour qu'elle débouche nécessairement sur des « constats partagés », et il y aurait une réelle déperdition d'intérêt à lui interdire de juger la politique en cause. C'est sans doute une vertu de l'évaluation des politiques publiques que de produire des constats partagés. Mais ce résultat est plus un objectif aléatoire qu'un mécanisme inhérent aux évaluations. Il faut se résoudre à ce que des évaluations puissent déboucher sur le constat... d'une absence de « constats partagés », ce qui peut déjà en soi constituer une étape utile.
Vos rapporteurs privilégient ainsi une conception aux termes de laquelle l'utilité d'un document final d'évaluation implique qu'il comporte l'exploitation la plus complète possible des données pertinentes dès lors que cette exploitation est entourée de la rigueur nécessaire.
b) Pour une évaluation appropriable
L'objectif d'utilité implique encore que l'évaluation fasse l'objet d'une large appropriation .
A cet égard, il est souhaitable que les commanditaires, mais également les acteurs de la politique évaluée et les publics intéressés puissent « apprendre » de l'évaluation.
(1) Préconisations institutionnelles
Sur ce point, vos rapporteurs considèrent d'abord que le principe d'utilité de l'évaluation doit être pleinement pris en compte dans les modalités pratiques d'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques . Une telle recommandation conduit à s'opposer à l'idée de confier l'évaluation des politiques publiques à une autorité administrative indépendante composée de « sages », et libre de déterminer à son gré le programme d'évaluation des politiques publiques. Un tel schéma amplifierait certains des défauts de fonctionnement actuel de l'évaluation des politiques publiques telle qu'elle est institutionnalisée. Sans évoquer, à nouveau, ici les problèmes organiques posés par le positionnement central - donc éloigné des centres nerveux des politiques publiques - et la composition d'un tel organisme, il faut tirer les leçons de l'expérience.
Celle-ci montre que les travaux d'évaluation, qu'il s'agisse de vraies évaluations de politiques publiques ou de rapports d'information sur tel aspect de la gestion publique, dès lors qu'ils sont réalisés en « free lance » par des organismes sans lien organisé avec le circuit de la décision publique, n'ont que peu de suites.
Le succès de l'évaluation est
suspendu à sa capacité à rencontrer une demande :
l'exemple des travaux de la Cour des Comptes et des services
ministériels d'évaluation
Le rapport public de la Cour des comptes , en dépit de sa remise solennelle au Président de la République et au Parlement et d'un réel écho médiatique, en constitue un exemple, parmi tant d'autres. La diversité des sujets abordés exerce sans doute un effet de dilution de l'intérêt porté à ce travail. Mais, il est certain que la conduite complètement autonome des travaux de la Cour, en même temps que l'absence d'articulation évidente entre ses conclusions et la décision publique, jouent également un grand rôle pour expliquer le relatif manque de prolongements donnés à ce travail.
On relèvera a contrario que les rapports sur l'exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale , de nature moins solennelle, rencontrent pourtant, sous cet angle, un plus grand succès. Celui-ci semble attribuable à l'utilité de documents dont la matière est étroitement en prise avec le processus de décision publique, à savoir l'examen des projets de loi afférents. De la même manière, lorsque la Cour est directement associée aux travaux parlementaires, comme ce fut d'abord le cas avec la MEC puis, désormais, dans le cadre des nouvelles dispositions organiques sur les lois de finances, sa contribution paraît recueillir une réelle attention. Tout l'effort du législateur organique a d'ailleurs consisté à mieux articuler les travaux de la Cour avec le processus de la décision politique en renforçant les liens existant entre le Parlement et la Cour des comptes.
Ce qui vaut pour un « évaluateur » extérieur, comme l'est parfois la Cour des comptes, semble valoir également pour les organismes d'évaluation internes aux administrations publiques . Leur intégration dans le processus de décision publique peut être faible malgré leur appartenance aux administrations chargées de la conception et de la mise en oeuvre des actions publiques qu'ils évaluent. Ils peuvent pâtir en particulier d'une identité un peu floue et d'un positionnement marginal dans les ministères. Quand leurs missions ne sont pas solidement arrimées à un centre de décision, leur positionnement dual, puisqu'ils sont à la fois organiquement dans leur ministère et fonctionnellement un peu extérieur à lui, atténue leurs capacités à animer l'évaluation lorsqu'elle se déroule et à faire vivre ses suites une fois ses conclusions adoptées.
Les modalités d'accès au système d'évaluation à mettre en place ainsi que le positionnement et la composition des différents acteurs de l'évaluation doivent être adaptés en conséquence . Ils doivent permettre l'expression de la demande latente d'évaluation et associer étroitement les commanditaires au fonctionnement du système d'évaluation.
(2) Préconisations fonctionnelles
Par ailleurs , il est souhaitable que la conduite des évaluations soit, techniquement , l'occasion d'un apprentissage .
C'est tout particulièrement vrai pour les organes contribuant à l'action publique. L'évaluation doit contribuer à influencer les modalités de l'action publique et représenter un apport en termes d'approfondissement de la connaissance de leurs pratiques par les organisations et leurs agents. C'est tout l'enjeu d'une évaluation réellement participative. Elle implique que l'évaluation ne soit pas « subie » par les responsables des politiques qui y sont soumises. Elle suppose aussi que l'évaluation ne soit pas seulement attendue comme n'importe quelle livraison par ses commanditaires, mais que ceux-ci puissent y participer pleinement. Ces exigences appellent le développement d'une culture de l'évaluation et justifient les propositions institutionnelles du présent rapport par lesquelles les demandeurs d'évaluation en sont aussi les animateurs.
Par ailleurs, l'utilité de l'évaluation conduit à formuler des exigences précises portant sur l'intérêt des thèmes traités et la réalisation en temps utile des travaux . Les modalités d'organisation recommandées dans le présent rapport semblent de bonnes garanties contre la répétition des défauts constatés dans le passé de ces deux points de vue. En reconnaissant à l'évaluation sa dimension politique, elles veulent déboucher sur la formulation de demandes d'évaluation d'intérêt public et sur l'insertion des travaux d'évaluation dans le calendrier de la décision politique.
Enfin , si l'utilité de l'évaluation suppose que les travaux réalisés soient pleinement accessibles , elle implique aussi qu'un suivi des évaluations soit mis en oeuvre.
Sur le premier plan, les obligations de publication conformes au principe de transparence ainsi que le recensement des travaux disponibles par la Haute Autorité de l'Evaluation doivent contribuer à créer une situation satisfaisante.
Quant au suivi de l'évaluation , il convient de l' organiser . Vos rapporteurs souhaitent que les Commissions de l'évaluation qu'ils proposent d'instaurer manifestent un intérêt naturel pour les suites données à leurs recommandations.
Par ailleurs, ils proposent de confier à la Haute Autorité de l'Evaluation la charge technique de présenter régulièrement l'état des suites réservées aux recommandations desdites Commissions.
* 5 Voir, notamment : « Évaluation et prospective : quelle organisation ? » Rapport n° 876, AN. Mission d'évaluation et de contrôle. Juin 2003.