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N° 52

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 novembre 2004

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les prélèvements obligatoires et leur évolution,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Impôts et taxes.

INTRODUCTION

Traditionnellement, le rapport sur l'évolution des prélèvements obligatoires est l'occasion, après le débat d'orientation budgétaire de la fin du printemps et avant le projet de loi de finances, d'avoir une vision globale du poids de l'Etat dans l'économie.

C'est à ce stade de la procédure budgétaire que l'on peut, en s'efforçant de s'abstraire des urgences de l'heure, prendre du recul et s'interroger sur les orientations à donner à nos politiques fiscale et sociale pour que la France retrouve le chemin de la croissance et puisse affronter la compétition mondiale.

La France sous anesthésie

Dans son rapport intitulé Le sursaut, le groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus constate que la France « décroche » sous « anesthésie ».

La formule mérite d'être méditée et commentée. Il convient de s'interroger sur les origines d'un nouveau mal français, d'autant plus difficile à combattre qu'il est diffus : « C'est aussi profondément déstabilisant pour le lien social et source de pessimisme profond sur l'avenir. Si la précarité augmente alors que la protection de l'emploi se renforce, il est inévitable que les citoyens éprouvent un sentiment d'impuissance face à des évolutions qui paraissent les dépasser »1(*).

La situation de malaise, de dépression au sens à la fois économique et psychologique, dans laquelle se trouve la France depuis trente ans et dont elle n'est sortie qu'à de rares moments d'euphorie, tient largement à ce que les Français ont du mal à faire face à la crise de leur modèle de croissance.

Un des paradoxes et non des moindres à cet égard, est que cet état de crise latente vient précisément de ce que notre économie est aujourd'hui à l'abri des crises.

Jusqu'à la moitié du vingtième siècle et même un peu au-delà, les gouvernements se savaient menacés de crises financières sévères, qui n'étaient que la version moderne des banqueroutes d'autrefois. Ils sont restés, ensuite, vulnérables face à des crises de change, qui venaient sanctionner la mauvaise gestion ou tout simplement, l'incapacité d'une économie à restaurer ses grands équilibres.

Aujourd'hui, avec l'avènement de l'euro, tout se passe comme si l'on était protégé de la pression, parfois irrationnelle, des marchés, et c'est un progrès. Mais la médaille a son revers. Si la France s'est pour ainsi dire immunisée contre la « douleur économique », ce qui renvoie à l'idée d'anesthésie avancée par le rapport Camdessus, elle est devenue moins réactive : de même que, pour un organisme vivant, la souffrance a pour vertu de l'alerter du danger et de l'inciter à réagir, une économie sans crise aiguë a tendance à différer des ajustements dont elle ne perçoit pas la nécessité.

La France n'a pas connu d'équilibre budgétaire depuis 30 ans. Il y a là le signe de l'inadéquation de notre modèle économique et social. Il en est ainsi parce que, à des degrés divers, elle a cherché depuis 1973 à compenser les effets des contraintes extérieures sans jamais parvenir à pousser jusqu'à leur terme les réformes de structure nécessaires.

La croissance des dépenses publiques et, corrélativement, l'augmentation des prélèvements obligatoires, témoignent de la tentation de l'opinion de demander à l'Etat « toujours plus » et de faire de lui le protecteur tout puissant du niveau de vie des Français. La dépense publique est devenue une véritable drogue, qui engendre des phénomènes de dépendance dont il est difficile de se déshabituer.

Et pourtant, force est de constater l'échec de cette politique de neutralisation des effets des chocs externes et de la concurrence internationale sur notre économie. Le sentiment d'impuissance évoqué par le rapport Camdessus, vient de ce que l'opinion a du mal à admettre les limites, voire la faillite, des stratégies menées depuis 30 ans : l'augmentation des transferts sociaux, d'une part, la croissance de l'emploi public, et plus récemment le partage du travail, d'autre part.

A cet épuisement d'un modèle de développement, correspond celui de nos marges de manoeuvre financières. A supposer que l'on veuille poursuivre dans la même voie, on n'est plus en mesure de le faire dès lors que le montant des prélèvements obligatoires a atteint ses limites en proportion du PIB.

La France ne peut assurément prélever plus sur son économie dès lors qu'elle s'insère dans une compétition mondiale qui, précisément, a conduit depuis vingt ans nos principaux concurrents à procéder à une diminution générale des taux de prélèvements obligatoires. Le monde anglo-saxon a montré la voie, la plupart des pays ont marché sur ses traces. Notre pays a suivi tardivement le mouvement. Il peut d'autant moins interrompre ce processus qu'il n'est plus question aujourd'hui, de surcroît, d'augmenter les prélèvements de peur « d'ajouter la crise à la crise ».

Avant l'avènement de l'euro, il était encore possible, en cas de crise de change, de justifier aux yeux de l'opinion et de mettre en oeuvre avec de bonnes chances de succès une politique d'ajustement fondée à la fois sur la compression de la demande interne au moyen notamment de l'augmentation des impôts et sur la réorientation de l'appareil de production vers la demande externe. Aujourd'hui, alors que l'on ne dispose plus ni de l'outil des taux d'intérêt, ni de celui des variations de taux de change, il devient, en outre, difficile de procéder à ce type de rééquilibrage, compte tenu de ses effets dépressifs certains sur la demande interne et des ses effets favorables plus incertains sur la compétitivité externe.

Bref, dans une situation où l'on ne dispose que de très peu de marge financière et de relativement peu de latitude au niveau de l'outil budgétaire, on n'a d'autre choix que de réformer l'action de l'Etat.

Certes, le gouvernement peut agir, à court terme, sur un paramètre essentiel, la confiance. C'est ce qu'a fait le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avec sa loi sur la consommation et l'investissement2(*) en s'appuyant notamment sur des mesures simples, lisibles par l'opinion. Mais ce n'est pas suffisant à moyen terme.

Notre système de prélèvements obligatoires et, d'une façon générale, le rôle de l'Etat dans l'économie doivent être réexaminés sans a priori en tenant compte de l'expérience des autres pays, dont certains semblent avoir su, mieux que nous, sauvegarder leur modèle de société.

Réduire la part prélevée par l'Etat dans le PIB passe d'abord par une diminution des dépenses publiques. Mais celle-ci prend du temps et doit résulter d'un effort continu de maîtrise des charges, qui suppose une remise à plat des priorités de l'action de l'Etat.

Répartir autrement le poids des prélèvements obligatoires : la piste de la TVA sociale

Cependant, la réduction du poids de l'Etat ne dépend pas seulement du montant des prélèvements ; elle passe aussi par un aménagement de la façon dont ils sont opérés. Il faut faire entrer en ligne de compte les modalités de l'imposition et notamment l'assiette, ainsi que le contexte dans lequel évoluent les agents économiques.

C'est dans cette perspective plus qualitative, que votre commission des finances a voulu ouvrir le débat de la TVA sociale. Il y a là une idée dont on voit qu'elle donne de bons résultats dans des pays qui, comme le Danemark -où se sont rendus à la mi-octobre dernier le président et le rapporteur général de votre commission des finances- ont un modèle social proche du nôtre.

Sur le plan des principes, les avantages d'une telle formule sont clairs. Certes, le basculement des cotisations « employeurs » en points de TVA ne réduirait pas le coût relatif du travail par rapport au capital, dès lors que celui-ci n'est pas soumis à cet impôt de consommation ; mais, dans la mesure où la TVA pèse sur les importations et est déductible à l'exportation, cela procurerait un gain de compétitivité pour les produits français. En d'autres termes, cela assurerait la neutralité de la charge fiscale : il n'y aurait pas de distorsion de nature fiscale dans le coût de production entre les biens selon qu'ils sont ou non fabriqués en France.

En dépit des résultats peu concluants d'études dont les hypothèses de base méritent toujours d'être discutées, votre commission estime qu'il faut approfondir la voie ainsi tracée, dont elle est persuadée qu'elle constitue une piste prometteuse, dès lors qu'elle peut s'appuyer sur une pédagogie méthodique de nature à limiter les risques de dérapage inflationniste.

Les autres chantiers à ouvrir pour rendre notre fiscalité plus juste et plus attractive

Soucieuse de faire évoluer les règles du jeu fiscal, votre commission des finances évoquera également la nécessité de rapprocher, en matière de fiscalité des personnes, les taux effectifs d'imposition des taux affichés et de s'atteler au démantèlement des niches fiscales, mais s'attachera surtout dans le présent rapport à faire avancer ses idées sur la fiscalité de l'épargne et du patrimoine.

Cela concerne les impôts sur le capital que sont l'ISF et les droits de succession, pour lesquels sera affirmée la nécessité de ne pas se contenter de mesures ponctuelles, mais aussi la fiscalité des produits de l'épargne.

On rejoint ici les préoccupations du rapport Camdessus déjà cité, lorsqu'il propose d'éliminer les distorsions sur les marchés bancaires et financiers. Votre commission ne peut que partager le constat du rapport : « la fiscalité de l'épargne, fruit d'une stratification complexe de dispositions obéissant à des préoccupations parfois hétérogènes, est un des domaines où notre dispositif financier appelle un sérieux effort de modernisation. L'ensemble des régimes particuliers actuels devrait être jugé à la lumière de leur contribution aux créations d'emplois et aux objectifs de Lisbonne... Le dispositif de faveur dont disposent les placements obligataires par rapport aux capitaux à risques devrait aussi être reconsidéré, marqué qu'il est encore par le souci - qui a perdu largement sa justification - de faciliter le placement des titres publics3(*) ».

Le présent rapport est aussi l'occasion de souligner l'importance du contexte juridique et administratif dans lequel s'effectuent les prélèvements. Tout au long du rapport, votre commission des finances va insister sur la nécessité de garantir la prévisibilité des interventions de l'Etat.

Ce principe vaut pour la fiscalité, mais aussi pour la réglementation en général. A cet égard, votre commission estime que l'on ne peut maintenir en l'état le système actuel de garanties juridiques, d'ailleurs en définitives inopérantes, qui rend les coûts de licenciement imprévisibles pour les entreprises : « vouloir s'opposer à la destruction d'emplois par la voie judiciaire est illusoire : le délai gagné en alourdissant le coût du licenciement se paie en emplois. Cette méthode n'évite finalement que peu les licenciements individuels »4(*).

D'une façon générale, la maîtrise des prélèvements obligatoires est à mener parallèlement à un effort pour faire refluer la surréglementation.

La France a su, dans les années 80 comprendre les limites de l'interventionnisme administratif : le contrôle des prix n'empêche pas l'inflation, tandis que l'économie française a plus à perdre qu'à gagner au maintien du contrôle des changes. Il reste maintenant à faire comprendre qu'il en est de même, dans une certaine limite, en matière de réglementation du travail.

Mais, cette attitude ne signifie pas l'effacement ou la passivité de l'Etat. Celui-ci a encore vocation à intervenir en matière d'allocation des ressources. C'est ainsi que le présent rapport comporte des développements qui, en prenant l'exemple des secteurs de l'énergie et des transports, montrent que la fiscalité reste un outil pour amener les mécanismes du marché à intégrer certains effets externes négatifs ou positifs qu'il prend peu ou mal en compte.

* 1 « Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France ». Groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus. La Documentation française p. 40.

* 2 Loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement.

* 3 Opus cité p. 120.

* 4 Opus cité p. 99.

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