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PREMIÈRE PARTIE :

DES PRÉLÈVEMENTS TIRÉS VERS LE HAUT PAR LES DÉFICITS SOCIAUX

La limitation des prélèvements obligatoires et le respect des seuils prévus par le pacte de stabilité et de croissance ne dépendent pas que du budget de l'Etat ; ils reposent aussi largement sur la maîtrise des dépenses sociales.

Telle est la raison pour laquelle le présent rapport consacre d'importants développements à ce sujet avec l'idée que l'on ne retrouvera pas un équilibre soutenable de nos finances publiques tant que les dépenses sociales croîtront deux fois plus vite que le PIB et que l'on n'aura pas restauré des mécanismes de régulation agissant sur la demande de prestations sociales.

Certes, de grands pas ont été faits avec la réforme des retraites et celle de l'assurance-maladie mais nul doute que les efforts entrepris doivent encore se concrétiser dans les faits et se traduire par des modifications durables des comportements tant de l'offre que de la demande si l'on veut non seulement stabiliser mais inverser la tendance à la hausse de la part des prélèvements fiscalo-sociaux dans le PIB.

I. UNE PRESSION FISCALO-SOCIALE STRUCTURELLEMENT FORTE

A. LES COMPARAISONS INTERNATIONALES

1. Des prélèvements fiscaux et sociaux globalement élevés

Parmi les principaux pays de l'OCDE, la France est celui où la part des recettes publiques5(*) dans le PIB est la plus élevée, comme l'indique le graphique ci-après.

La part des recettes publiques totales dans le PIB des principaux pays de l'OCDE

(en %)

Source : OCDE

Prélèvements obligatoires et recettes publiques

1. La notion de prélèvement obligatoire

Selon l'OCDE, les prélèvements obligatoires se définissent par un triple critère :

- les flux doivent correspondre à des versements effectifs (ce qui conduit à ne pas comptabiliser les régimes de retraites directs d'employeurs, ne comprenant pas de circuit effectif de cotisations, comme dans la fonction publique et certaines grandes entreprises) ;

- les destinataires des versements doivent être des administrations publiques (ce qui conduit à exclure, notamment, les versements à des ordres professionnels, ou à des sociétés mutualistes) ;

- les versements doivent être non volontaires, c'est-à-dire en particulier être caractérisé+s par l'absence de contrepartie immédiate.

Au sein de l'Union européenne, la notion de prélèvement obligatoire ne figure pas dans le système européen de comptabilité nationale (SEC 95). Les impôts et les cotisations sociales y sont cependant définis selon des critères précis et contraignants.

2. La notion de recettes publiques

La notion de recette publique se distingue de celle de prélèvement obligatoire par le fait qu'elle comprend, outre ceux-ci, des recettes qui correspondent à des versements considérés comme « volontaires ».

C'est le cas, en ce qui concerne la loi de financement de la sécurité sociale, de certaines taxes ou cotisations professionnelles.

Dans le cas du budget de l'Etat, ne sont pas considérés comme des prélèvements obligatoires :

- certaines recettes qui sont la contrepartie d'un service rendu (redevance de télévision, amendes non fiscales, droits de timbre sur les passeports, cartes grises...) ;

- certaines recettes non fiscales.

Ainsi, en 2003 les recettes publiques correspondaient en France à 50,4 % du PIB, contre environ 45 % pour l'Allemagne et l'Italie, qui sont dans la moyenne de la zone euro, 40 % pour l'Espagne et le Royaume-Uni, et 30 % pour le Japon et les Etats-Unis.

La situation de certains pays a connu des changements importants depuis 1980. Ainsi, l'Italie est passée d'un taux de 35 % en 1980 à un taux de 46 % en 2003. En sens inverse, le Royaume-Uni est passé d'un taux de 42 % en 1980 à un taux de 39 % en 2003. Le caractère modéré de cette diminution témoigne qu'il est plus facile d'accroître le poids des administrations publiques que de le réduire.

* 5 Le taux de recettes publiques prend en compte l'ensemble des recettes publiques. Certaines recettes ne sont pas considérées comme des prélèvements obligatoires. C'est le cas, en ce qui concerne la loi de financement de la sécurité sociale, de certaines taxes ou cotisations professionnelles, et, en ce qui concerne la loi de finances initiale, de certaines recettes non fiscales.

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