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B. L'EFFORT DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE SOCIALE

Ainsi que le soulignait déjà votre rapporteur général dans son rapport sur les prélèvements obligatoires pour 20049(*), l'échec des mécanismes de régulation des dépenses sociales a conduit à ce que tout le poids de la maîtrise de ces dépenses repose sur le seul instrument financier que constituent les prélèvements obligatoires, par le biais du recours systématique à des solutions fiscales ou parafiscales pour équilibrer les comptes. Désormais, il semble nécessaire d'agir également sur la structure de l'offre de soins, dans le domaine de la santé, et sur les comportements des usagers.

En effet, si l'augmentation des prélèvements sociaux peut être considérée comme un « mal nécessaire » pour contribuer au rétablissement de l'équilibre des comptes sociaux, elle ne peut constituer qu'un ajustement budgétaire de court terme. Des réformes structurelles s'imposent pour atteindre les objectifs de soutenabilité des finances publiques inscrits dans les engagements européens de la France.

Le gouvernement actuel a ainsi mis en oeuvre deux réformes majeures, celle des retraites, et celle de l'assurance maladie, qui, si elles aboutissent à court terme, à une augmentation certaine des prélèvements sociaux pesant sur les ménages et les entreprises, devraient permettre à plus long terme de modérer le rythme de croissance de la dépense sociale, grâce à la mise en place de mécanismes de régulation efficaces et responsabilisants.

Les réformes de structures engagées parviendront-elles à freiner l'irrésistible ascension des dépenses sociales ? Votre rapporteur général le souhaite vivement mais ne peut que constater les aléas associés à la réussite de ces réformes.

Impact des mesures de financement de la réforme de l'assurance maladie et des retraites

(en millions d'euros)

Mesures de financement

2005

2006

Elargissement de l'assiette de la CSG sur les salaires

900

 

Augmentation du taux de la CSG sur les retraités imposables

560

 

Augmentation du taux de la CSG sur les revenus du patrimoine

645

 

Augmentation du taux de la CSG sur les produits des jeux

105

 

Augmentation de la C3S

810

 

Régime complémentaire de retraite des fonctionnaires

1.050

 

Augmentation de cotisations à la caisse nationale d'assurance vieillesse

 

750

Total

4.070

750

Source : rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, projet de loi de finances pour 2005

1. La réforme du financement des retraites

La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a, sans conteste, mis en oeuvre une réforme historique et nécessaire, compte tenu de l'évolution démographique.

Si aucune réforme n'avait été menée, les dépenses de retraite, qui représentaient en 2000 environ 11,6 % du PIB, auraient représenté en 2040, 15,7 % à 16 % du PIB, si bien qu'à l'horizon 2040, l'économie française aurait dû faire face à un besoin de financement supplémentaire de l'ordre de 4 points de PIB.

Les réformes menées devraient ainsi permettre de réduire d'environ un tiers le besoin de financement du régime général de l'assurance vieillesse à l'horizon 202010(*).

Par ailleurs, comme le souligne le Conseil d'orientation des retraites dans son deuxième rapport de juin 2004, la réforme des retraites devrait également avoir un effet indirect positif sur le solde des administrations publiques, via son impact sur la croissance économique. Selon des estimations de la direction de la prévision et de l'analyse économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, cet effet indirect pourrait représenter à terme un surcroît de recettes pour les finances publiques équivalent à 0,5 point de PIB.

Le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2005, fait état, quant à lui, d'une réduction de 1,5 point de PIB de l'écart de financement associé aux retraites permise par la réforme des retraites, qu'il décompose de la manière suivante :

- réduction durable, à compter de 2003, de 1 point de PIB du déficit structurel, correspondant à l'impact direct des dispositions de la loi du 21 août 2003 précitée ;

- amélioration durable du déficit de l'ensemble des administrations publiques de 0,5 point de PIB, correspondant au surcroît de recettes pour l'ensemble des finances publiques induit par le surcroît d'activité lié à l'allongement de la durée de vie active.

S'agissant du besoin de financement restant dans le régime général, évalué à environ 10 milliards d'euros d'ici 2020, on rappellera que l'équilibre de la réforme des retraites reposait sur une hausse des cotisations vieillesse qui serait gagée par une baisse des cotisations d'assurance chômage, permise par le retour au plein emploi. Le scénario de retour au plein emploi en 2010, envisagé par le Conseil d'orientation des retraites, nécessite la mise en oeuvre de mesures volontaristes et votre rapporteur général ne peut que souligner l'importance de cet élément. Si l'amélioration prévue de la situation de l'emploi ne se produisait pas, l'ajustement devrait passer soit par l'absence de compensation de la hausse des cotisations vieillesse par la baisse des cotisations chômage - et donc par une hausse des prélèvements obligatoires - soit par une modification des droits à pension. Les rendez-vous réguliers fixés par la loi précitée du 21 août 2003 permettront d'actualiser les prévisions et d'en tirer les conséquences.

* 9 Rapport d'information n° 55 (2003-2004).

* 10 Pour une analyse d'ensemble de la réforme, se reporter au rapport pour avis de M. Adrien Gouteyron, rapport n° 383 (2002-2003).

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