b) Des conclusions discutables
Malgré les constats qui précèdent, le Conseil des impôts conclut :
- d'une part, que « la fiscalité semble jouer un rôle réduit dans la problématique d'ensemble de l'implantation des entreprises » ;
- d'autre part, qu'il faut « relativiser le jugement porté à partir de l'examen des caractéristiques principales des systèmes fiscaux ». En effet, « les possibilités d'optimisation utilisant des dispositifs purement nationaux, prévus le plus souvent à cet effet, permettent aux acteurs de ne pas subir en France une pression fiscale plus élevée que dans d'autres pays, même lorsque les dispositions légales apparaissent de prime abord moins avantageuses en France ». Ainsi, les approches microéconomiques du taux implicite d'imposition, fondées sur l'observation de données micro-économiques, placeraient la France dans une position médiane au sein de l'Union européenne.
En conséquence, « le Conseil des impôts ne préconise pas une baisse substantielle de la fiscalité des entreprises » . Le Conseil préconise seulement une stratégie fondée sur :
- d'un côté, la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés , « pour le ramener à un niveau voisin de celui de ses principaux compétiteurs, autour de 30 % » ;
- de l'autre, la simplification et l'élargissement de l'assiette de l'impôt sur les sociétés , par exemple en remettant en cause un certain nombre de dispositions relatives aux régimes d'amortissement, de déductibilité des intérêts d'emprunts et d'intégration.
Le Conseil des impôts observe toutefois que cette stratégie « pourrait faire l'objet d'un accueil mitigé de la part des entreprises, qui seraient attentives à la perte d'un certain nombre d'avantages particuliers, et pourraient redouter que la baisse du taux nominal ne soit pas pérenne : la crédibilité du plan pluriannuel de baisse du taux nominal est une condition nécessaire de l'acceptabilité de la démarche. Elle suppose également que la puissance publique renonce en partie à orienter les investissements grâce à un certain nombre de mécanismes dérogatoires qui seraient remis en question ».
En conséquence, le Conseil des impôts propose une stratégie alternative : « à défaut de choisir cette voie, il apparaît a minima souhaitable de prendre, lorsque l'état des finances publiques le permettra, les mesures les plus emblématiques, celles qui éviteraient au système fiscal français d'être trop stigmatisé, et souvent injustement.
« Le régime des plus-values de cession de titres pourrait être révisé. La suppression du complément d'imposition, en cas de distribution de la réserve spéciale des plus-values de long terme, pourrait être envisagée dans un premier temps, première étape vers l'exonération totale. Il s'agit ici de faire porter l'effort sur le point du système fiscal français qui constitue une véritable exception, et complique la gestion des participations par les groupes.
« S'agissant du taux de l'IS, la suppression des contributions additionnelles serait menée à son terme. Il semblerait préférable, pour envoyer un signal clair aux entreprises, de ne pas chercher à compenser entièrement par des mesures d'élargissement de l'assiette les mesures d'allégement qui seraient ainsi consenties. En particulier, les régimes d'amortissements pourraient être conservés à court terme. Leur suppression ferait perdre de l'intérêt à certains investissements, sans fournir des marges suffisantes pour baisser le taux nominal dans une proportion susceptible de compenser cette perte pour les investisseurs. Elle n'est envisageable que dans le cadre d'un réexamen d'ensemble du système.
« De telles mesures pourraient être cependant partiellement et temporairement financées pour les premières années au moyen d'une taxe libératoire sur la réserve spéciale des plus-values à long terme.
« Ces lignes directrices peuvent être complétées au plan sectoriel par le choix d'une option « offensive », par opposition à l'option « défensive » écartée ci-dessus. La France tenterait alors de renforcer son positionnement dans des secteurs où elle est déjà attractive, relevant notamment des industries de pointe, de la recherche et le développement, ou des services à forte valeur ajoutée. Cette stratégie peut impliquer une baisse du coût du travail très qualifié, et, en exception à la remise en question d'ensemble des mécanismes permettant la réduction de l'assiette, un renforcement des aides à la recherche et au développement, ainsi qu'un amortissement plus favorable encore des biens incorporels ».
Les préconisations du Conseil des impôts ne constituent en aucun cas une novation.
En particulier, votre commission des finances a déjà souligné à de nombreuses reprises la nécessité d'engager, dans les limites permises par un contexte budgétaire difficile, une baisse progressive du taux de l'impôt sur les sociétés, assortie de mesures de simplification et d'une réforme du régime d'imposition des plus-values.
De même, on peut observer que le projet de loi de finances pour 2005, rendu public quelques jours avant le rapport précité du Conseil des impôts, met en oeuvre ses préconisations les plus précises (avec la suppression graduelle de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés) et surtout les plus audacieuses (avec la création des pôles de compétitivité).
En revanche, on peut s'étonner des conclusions précitées du Conseil des impôts selon lesquelles d'une part la fiscalité jouerait un rôle limité dans les décisions d'implantation des entreprises, d'autre part la fiscalité ne serait pas pénalisante pour l'attractivité et le développement de nos territoires du fait des pratiques d'optimisation fiscale des entreprises.
On peut même se demander si le Conseil des impôts ne ferait pas preuve d'une certaine schizophrénie :
- en concluant que notre fiscalité ne constitue pas un handicap pour le développement de nos entreprises, tout en préconisant néanmoins de la réformer ;
- en indiquant qu'il ne s'était « pas attaché à la question de savoir quel impôt, de l'impôt sur les sociétés ou de la taxe professionnelle, devait être abaissé prioritairement si l'on voulait favoriser les entreprises actives en France », tout en proposant une stratégie de réforme fiscale.
Quoi qu'il en soit, plusieurs constats, dont certains sont d'ailleurs effectués dans le corps même de son rapport, conduisent à remettre en cause la conclusion du Conseil des impôts selon laquelle notre fiscalité des entreprises constituerait un handicap limité.
Tout d'abord le cumul de taux marginaux très élevés, d'une fiscalité complexe, de dispositions favorables méconnues et d'un impôt singulier - la taxe professionnelle - se traduit par un effet de signal très défavorable pour l'image de la France et, comme le reconnaît le Conseil des impôts, par « une incitation à l'évasion fiscale très forte ».
La complexité de notre système fiscal, dont le Conseil des impots estime qu'elle atteint « un niveau rarement atteint dans les autres pays » est d'ailleurs le fruit du niveau excessif des taux : comme votre commission des finances le relevait déjà l'an passé à propos du XXI ème rapport du Conseil des impôts, relatif à la fiscalité dérogatoire, l'importance et surtout le nombre des régimes fiscaux dérogatoires sont indissolublement liés au niveau des prélèvements, qui ne seraient sans doute pas supportables sans les « soupapes » que constituent les dépenses fiscales.
Les observations du XX ème rapport du Conseil des impôts sur la clarté et la stabilité de la norme fiscale
« Les comparaisons internationales en matière de stabilité de la norme fiscale sont malaisées. On peut toutefois penser à la lumière notamment de quelques exemples étrangers, que la situation en France est perfectible.
« Le XX ème rapport du Conseil des impôts, qui était consacré aux relations entre les contribuables et l'administration fiscale, a traité des principaux enjeux attachés à la stabilité et à la clarté de la norme fiscale. Il a relevé que la norme fiscale française est caractérisée par une grande complexité et une certaine obscurité, alors que certains Etats comme le Royaume- Uni ont entrepris une refonte de la rédaction de leur loi fiscale, que d'autres comme l'Italie ont encadré par une loi les conditions de rédaction de loi fiscale censées garantir sa qualité (loi du 27 juillet 2000). Par ailleurs, le Conseil avait jugé excessive l'instabilité qui caractérise certaines dispositions fiscales, parfois modifiées chaque année. Il s'avère qu'elles touchent particulièrement les entreprises , puisqu'il s'agit du régime des groupes de sociétés, du crédit d'impôt recherche et du régime des stock-options. Enfin, la rétroactivité de la loi fiscale était jugée excessive.
« La possibilité d'un accord préalable de l'administration sur le traitement fiscal d'une opération est un facteur de sécurité juridique important pour les contribuables, notamment pour les entreprises qui recourent parfois à des montages complexes. A cet égard, certains pays (Etats-Unis, Pays-Bas) pratiquent le rescrit ou l'accord préalable de manière beaucoup plus développée qu'en France. Les possibilités ouvertes en France à cet égard par la loi sont peu utilisées, pour des raisons culturelles partagées par l'administration et par les contribuables ».
Source : Conseil des impôts
Or la complexité de notre système fiscal constitue un handicap certain, non seulement pour l'attractivité du territoire, mais aussi pour la création et le développement des entreprises, notamment des entreprises nouvelles ou innovantes.
La complexité et l'instabilité du crédit d'impôt recherche
Le XXI ème rapport du Conseil des impôts relatif à la fiscalité dérogatoire soulignait que le crédit d'impôt recherche a connu depuis sa création en 1983 « d'incessantes modifications portant sur son assiette, son taux, la période de référence ou le plafonnement de ses effets, qui en ont fait l'un des dispositifs les plus complexes à utiliser pour les entreprises ». En particulier, partageant des observations déjà exprimées par votre commission des finances, le Conseil des impôts constate que « le périmètre des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche présente des ambiguïtés, sources de contentieux entre les entreprises et l'administration fiscale ». Enfin, « par delà les perfectionnements qu'elles cherchent à introduire, [les] modifications successives [issues notamment de la loi de finances pour 1999 et de la loi sur l'innovation et la recherche de 1999] paraissent peu compatibles avec l'orientation des entreprises en matière de recherche, qui relèvent davantage de stratégies de long terme ». La loi de finances initiale pour 2004 n'en a pas moins introduit une nouvelle modification du régime du crédit d'impôt recherche.
La multiplication de régimes dérogatoires de faible portée en matière d'aide à la création ou à la transmission d'entreprises
Après avoir souligné que leur complexité et leur instabilité étaient source d'insécurité juridique tout en les rendant finalement peu utiles aux entreprises en raison de leurs coûts d'accès à l'information, le XXI ème rapport du Conseil des impôts relatif à la fiscalité dérogatoire relevait que dix-huit des dispositifs en faveur de la création ou de la transmission d'entreprises identifiés dans le cadre du fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2003 avaient un coût très faible ou inconnu , « ce qui jetait un doute sur l'utilité de certaines mesures, compte tenu de la complexité qu'elles introduisent dans la loi fiscale et dans la gestion de l'impôt », d'autant plus que ces aides « ne représentaient plus que 10 à 15 % des aides publiques à la création ou à la transmission d'entreprises ».
Ce diagnostic concorde avec celui du rapport établi en juillet 2001 par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'industrie et du commerce sur les dispositifs publics d'aide à la création et à la reprise d'entreprises qui soulignait de même le caractère « relativement confidentiel » de la plupart des 24 dépenses fiscales examinées, en montrant que ces mesures ne concernaient finalement (hors exonérations de taxe professionnelle) que 2,2 % des créations ou des reprises d'entreprises, pour conclure que se « posait clairement la question du maintien » d'un certain nombre de ces dispositifs qui « en raison de la modestie de leur format, ne peuvent influer sérieusement sur le phénomène de création d'entreprises ».
Dans ces conditions, on peut regretter que la loi sur l'initiative économique adoptée en 2003 17 ( * ) n'ait pas fait oeuvre de simplification, puisqu'elle n'a supprimé aucun régime fiscal en faveur de la création ou de la transmission d'entreprises, tout en en modifiant une dizaine et en en créant trois nouveaux.
S'agissant du doublement du plafond de déductibilité des pertes subies à la suite d'une souscription au capital d'une société nouvelle (article 163 octodecies A du code général des impôts), qui a concerné 1.973 foyers fiscaux en 2001, la commission spéciale du Sénat chargée d'examiner ce texte observait d'ailleurs 18 ( * ) : « on peut s'interroger à bon droit, au regard du très faible montant de la dépense fiscale correspondante (3 millions d'euros par an selon le fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2003), sur la pertinence d'un dispositif occupant 79 lignes du code général des impôts renvoyant elles-mêmes à 21 autres articles de ce même code et du code de commerce, ainsi qu'à un décret en Conseil d'Etat, de sorte que sa lecture est d'une rare complexité ».
Ces réserves rejoignent les « réticences » récemment exprimées par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, à propos de l'article 6 du projet de loi de finances pour 2004 19 ( * ) proposant des mesures fiscales en faveur des jeunes entreprises innovantes selon lui « d'une complexité excessive (...) d'autant plus dommageable que [ces] mesures ont vocation à concerner quelques centaines d'entreprises seulement ». Votre commission avait exprimé un sentiment analogue.
De même, comme le relève le Conseil des impôts, les petites et moyennes entreprises ne sont pas en mesure de jouer de l'optimisation fiscale au même titre que les grandes entreprises multinationales, dont la plupart des investissements bénéficient par surcroît d'aides spécifiques.
Ainsi, compte tenu par ailleurs des caractéristiques de notre fiscalité en matière d'impôt sur la fortune, d'imposition des plus-values et de droits de succession, les petites et moyennes entreprises familiales ou patrimoniales sont lourdement handicapées en France, alors même qu'elles constituent potentiellement l'un des segments les plus dynamiques de l'économie.
Au total, votre commission des finances regrette le hiatus entre les constats, les conclusions et les préconisations du Conseil des impôts. L'essentiel est bien de concevoir une stratégie fiscale lisible.
Une évolution du système fiscal peu lisible
« Si des aménagements peuvent permettre à certaines entreprises de ne pas être aussi lourdement imposées que le suggère l'examen des principales dispositions, la logique d'ensemble du système n'apparaît pas.
« D'une part, le système fiscal français semble favoriser l'industrie lourde, par le jeu des amortissements, mais la taxe professionnelle brouille cette image et annule en partie cet avantage. Plus généralement, l'interaction complexe de ces deux prélèvements à laquelle il faudrait ajouter les multiples dérogations et le poids différencié des cotisations sociales selon la qualification, ont conduit à ce que les différents secteurs d'activité supportent des niveaux de prélèvements très disparates, et ce sans logique d'ensemble apparente.
« D'autre part, le système fiscal encourage le développement des entreprises françaises à l'étranger par son mécanisme de déductibilité des intérêts d'acquisition et par certains aspects de sa territorialité (régime du bénéfice consolidé pour les entreprises agréées, régime des succursales). Cette politique remonte à l'époque de la promotion des champions nationaux. Reste-t-elle pertinente dès lors que l'enjeu n'est plus exclusivement la conquête des marchés étrangers, mais aussi le maintien des emplois domestiques ? ».
Source : Conseil des impôts
* 17 Loi n° 2003-721 du 1 er août 2003.
* 18 Cf. le rapport du Sénat n° 217 (2002-2003), page 146.
* 19 Rapport de l'Assemblée nationale n° 1110 tome 2, XII ème législature.