d) La prime pour l'emploi, un système légitime dans son principe mais peu satisfaisant dans ses modalités
Dans une perspective à moyen terme de réhabilitation du travail et de l'initiative, il faut bien admettre que le fonctionnement actuel de la prime pour l'emploi n'est pas satisfaisant.
Le mécanisme de la prime pour l'emploi (PPE) résulte d'une initiative du Sénat de novembre 2000, au principe de laquelle le gouvernement s'était finalement rallié 23 ( * ) suite à l'annulation par le Conseil constitutionnel 24 ( * ) s'analyse comme un mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG) primitivement soutenu par la précédente majorité.
Il s'agit d' un crédit d'impôt tendant à inciter au retour à l'emploi ou au maintien en activité pour les niveaux de rémunération les plus faibles. Deux objectifs ont présidé à sa création : diminuer les prélèvements obligatoires , et favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter les situations de « trappe à inactivité ».
Instaurée par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi, la PPE a compté dès 2001 plus de 8 millions de foyers bénéficiaires. Toutefois, dans ses modalités concrètes, les insuffisances de la mesure allaient rapidement susciter des modifications.
L'article 3 de la loi de finances pour 2003 a apporté un premier correctif à la PPE, destiné à favoriser la reprise de l'activité y compris à temps partiel . Votre rapporteur général avait alors noté : « Quant à l'effet réel de cette mesure sur le taux d'activité, il semble réduit par la perception limitée qu'en peuvent avoir a priori les bénéficiaires potentiels, ceux dont on veut encourager le retour à l'emploi, compte tenu de la complexité du calcul de la prime pour l'emploi, complexité encore accrue par ce dernier aménagement. Il conviendra à l'avenir de s'interroger sur l'efficacité économique du dispositif par rapport à son coût budgétaire ».
Afin de diminuer le délai séparant la reprise d'une activité professionnelle du paiement de la prime, et d'améliorer ainsi l'incitation au retour à l'emploi, l'article 3 de loi de finances pour 2004 , procédant ainsi à un nouvel aménagement , a institué un acompte forfaitaire de prime pour l'emploi s'élevant à 250 euros .
L'instauration d'un système d'acompte ne permet pas d'amender sensiblement l'analyse précédente. En effet, le lien « physique » entre la prime et l'activité reste ténu, le bénéfice de l'acompte n'apparaissant pas au travers de la rémunération, mais de l'impôt sur le revenu. En revanche, les difficultés de gestion inhérentes aux systèmes d'acomptes sont nombreuses, et peuvent venir s'ajouter à celles qu'un calcul fort complexe est susceptible d'engendrer.
Compte tenu de la forte revalorisation des taux de la PPE (+ 4,55 %) simultanément décidée pour 2004, qui visait à en accroître le caractère incitatif, votre rapporteur général avait noté : « (...) la revalorisation (...) n'est pas inutile compte tenu du manque de lisibilité de la mesure. Elle instille également le doute quant à sa nature véritable, qui pourrait simplement consister en un instrument de distribution de pouvoir d'achat plutôt qu'en un mécanisme d'incitation au travail » .
Le coût de la PPE, qui s'élève à 2,38 milliards d'euros en 2004, est tel qu'il convient de mener une réflexion sur ses modalités actuelles .
Deux orientations semblent, a priori, explorables : un versement mensualisé figurant sur la feuille de paye , ce qui devrait avoir pour conséquence une meilleure lisibilité de la PPE au prix d'un nouveau surcroît de complexité et au risque d'un saupoudrage de l'aide , ou son « remplacement » pur et simple par une diminution des prélèvements sociaux sur le travail . Cette dernière voie est assurément la plus simple, la plus claire, et la seule susceptible d'exercer une réelle influence sur la compétitivité du travail en France.
Les revalorisations successives de la prime pour l'emploi , ses « améliorations » successives, si l'on considère le dispositif introduit par l'article 3 la loi de finances pour 2003 visant à favoriser la reprise d'une activité même à temps partiel, puis celui introduit par l'article 3 de loi de finances pour 2004 instituant un acompte forfaitaire de prime pour l'emploi afin d'en améliorer la lisibilité, participent d'une même volonté : encourager le travail.
Participe d'ailleurs de cette même volonté, l' augmentation du SMIC horaire programmée par la loi Fillon qui s'achèvera au 1 er juillet 2005, avec une augmentation de 5,6 %. Au total, en termes réels, l'augmentation du SMIC ressort à 11,4 % sur la période de convergence (du 1 er juillet 2003 au 1 er juillet 2005). En outre, dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants, la suppression du « SMIC hôtelier », décidée par la profession et permise par les exonérations de charges mises en place par l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement, débouche sur une augmentation supplémentaire du salaire brut minimum du secteur de 128 euros par mois, représentant 5,8 % du revenu disponible pour les salariés.
Sur le plan de la justice fiscale et en liaison avec le souci constant des récents gouvernements d'atténuer les effets de seuil, il conviendrait également de repérer les interdépendances entre dépenses fiscales et prestations sociales pour développer une vision globale de la désincitation à la reprise d'un emploi . A cet égard, one peut que relever la justesse de la remarque du rapport de M. Michel Camdessus relative à la trappe à inactivité, qui vise les collectivités locales mais pourrait tout autant s'appliquer à l'Etat : « Parallèlement, une action de sensibilisation et d'information auprès des collectivités locales pour que celles-ci modifient les mécanismes actuels d'allégements des tarifs locaux (cantines, bibliothèques,...) devrait être engagée. En effet, en discriminant entre les inactifs ou chômeurs et les actifs faiblement rémunérés, les collectivités locales ont tendance à réduire les gains financiers à la reprise d'un emploi et à accentuer les situations de « trappe à inactivité » que l'on cherche à réduire au niveau national 25 ( * ) ».
Il faut avoir le courage de faire preuve d'un certain « minimalisme fiscal » pour faire évoluer notre système fiscal dans le sens d'une plus grande vérité des prélèvements et cesser d'afficher le principe d'une fiscalité lourde, dont on ne peut justifier l'assouplissement que pour des motifs d'intérêt général, qui, bien souvent, ne font que masquer des intérêts particuliers.
* 23 Projet de loi n° 2906 XI ème législature déposé le 31 janvier 2001 à l'Assemblée nationale.
* 24 Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000.
* 25 Op. cité p.103.