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b) Une pause nécessaire en matière d'impôt sur le revenu

Depuis le début des années 1980, on assiste, dans les pays de l'OCDE, à une diminution des taux marginaux de l'impôt sur le revenu. A côté bien sûr du Royaume-Uni qui le premier a ouvert la voie en faisant passer son taux supérieur de 60 à 40 %, on trouve la plupart des grands pays qu'il s'agisse de l'Espagne, de l'Allemagne, de l'Italie ou même de la Suède. Seuls les pays du Benelux semblent encore résister à cette tendance.

La France a rejoint tardivement le mouvement mais son taux marginal est quand même passé de 65 % en 1986 à 48 %. Cette évolution présente néanmoins dans notre pays un certain nombre de caractéristiques spécifiques dans la mesure où elle ne s'est pas encore accompagnée d'une simplification de son mode de prélèvement et de la suppression d'une fraction significative des niches fiscales.

Il en résulte une certaine faiblesse du potentiel contributif de cet impôt, dont le produit tend à plafonner aux alentours de 50 milliards d'euros (53 milliards d'euros en 2003). En pourcentage de recettes fiscales, l'impôt sur le revenu occupe une place de plus en plus limitée (en 2003, le produit de l'IR ne représente plus désormais que 17 % des recettes brutes fiscales, contre près de 22 % en 1993).

L'impôt sur le revenu est en outre un impôt à faible potentiel du fait de l'étroitesse de son assiette -50 % des foyers fiscaux ne sont pas imposables-, de son extrême concentration -1/10 ème de contribuables les plus aisés paient presque les trois quarts de l'impôt sur le revenu.

La majorité actuelle s'est engagée dans une action de baisse de l'impôt sur le revenu afin d'encourager l'initiative, la croissance et l'emploi. Ainsi, depuis 2002, le barème de l'impôt sur le revenu a été réduit de 10 % au total grâce aux baisses successives intervenues en 2002 (moins 5 %), en 2003 (moins 1 %) et en 2004 (moins 3 %).

Pour 2005, en raison de la contrainte budgétaire, le mouvement de baisse des taux a été interrompu, le barème applicable pour l'imposition des revenus de l'année 2004 n'étant pas modifié par le projet de loi de finances pour 2005. Les seuils et limites associés au barème de l'impôt sur le revenu sont néanmoins revalorisés afin de tenir compte de l'évolution de l'indice des prix.

c) Des niches fiscales à réexaminer globalement

Si l'on veut évoluer vers un impôt personnel plus simple et plus neutre, on doit se poser la question de l'élimination des niches fiscales. Le rapport du Conseil des impôts20(*) sur la fiscalité dérogatoire a mis en avant l'importance des dépenses fiscales « d'un coût mal maîtrisé et d'une utilité rarement démontrée ».

Evoquant la question lors de la conférence du 4 mai 2004, le ministre d'Etat, ministre des finances, de l'économie et de l'industrie a ainsi déclaré que « toutes les niches fiscales actuelles seront évaluées d'ici à la fin de l'année. Je souhaite que les avantages fiscaux, quels qu'ils soient, soient limités à une durée de cinq ans et leur efficacité systématiquement mesurée. Ceux qui sont inutiles ou injustes seront, soit supprimés, soit réformés et le gain en résultant sera recyclé dans des baisses de taux profitables à tous ». 

Faut-il pour autant condamner a priori toute dépense fiscale ? Si l'on peut adhérer à la démarche du Conseil des impôts lorsqu'il encourage les pouvoirs publics à mieux connaître, mieux encadrer et réexaminer les régimes dérogatoires existants en vue d'améliorer l'équité et l'efficacité du système fiscal, il ne faut pas pour autant les récuser par principe.

Quantitativement, la France ne présente sans doute pas les pertes de recettes fiscales les plus importantes ; ce qui la caractérise, c'est plutôt le nombre, la variabilité et la complexité des régimes fiscaux dérogatoires. L'examen auquel nous invite le Conseil des impôts tel que le comprend votre commission des finances, doit déboucher sur un système fiscal plus stable, plus simple et, surtout, plus transparent.

Aussi, lorsque le rapport du Conseil des impôts estime que le montant total des dépenses fiscales dépassent 50 milliards d'euros -, il serait hasardeux d'en déduire qu'il existerait une sorte de réserve qu'il suffirait de supprimer pour retrouver immédiatement des ressources supplémentaires, surtout lorsque l'on garde en mémoire le caractère souvent très conventionnel de leur mode de calcul21(*).

La logique à mettre en oeuvre est celle d'un redéploiement permettant un abaissement massif des barèmes auxquels sont assujettis tous les contribuables à l'impôt personnel.

Il ne faut pas, oublier que l'importance et surtout le nombre des régimes fiscaux dérogatoires sont indissolublement liés au niveau élevé des prélèvements, qui ne seraient sans doute pas supportables sans les soupapes que constituent les dépenses fiscales.

Le Conseil des impôts suggère en premier lieu de procéder à un toilettage de toutes les dérogations de faible portée ou dont le coût est inconnu, estimant que les régimes spéciaux qui ne concernent qu'une poignée de contribuables ne peuvent avoir un impact suffisant pour justifier la place qu'ils occupent dans le code général des impôts.

La démarche du Conseil des impôts paraît justifiée même si l'on a des raisons de croire que certains dispositifs dérogatoires ne pourront être abrogés pour des raisons de principe22(*).

Un bon exemple de fiscalité dérogatoire à réformer est donné par le régime fiscal des personnes âgées. Pour le Conseil des impôts, la question du maintien de l'exonération partielle ou complète de CSG ou de CRDS spécifique aux pensions, dont le coût approchait 4 milliards d'euros en 2001, pourrait notamment être soulevée. Une telle réforme supposerait la remise à plat du problème de la déductibilité de la CSG et de la CRDS, et surtout, répétons-le, une baisse globale du barème de l'impôt sur le revenu.

En dépit de l'opinion du Conseil des impôts, votre rapporteur général estime, que, sans vouloir s'attaquer à tous les impôts et à tous les niveaux, et en se concentrant sur quelques points essentiels, il n'est d'autre façon de lutter contre l'illisibilité de la politique fiscale que de rebâtir une nouvelle architecture.

Aujourd'hui, l'opacité du système fiscal français est accrue du fait de l'utilisation à des degrés divers de toutes les techniques d'allègement d'impôt : exonération de l'assiette d'imposition, déduction et abattement tendant à soustraire de l'assiette taxable une part forfaitaire ou proportionnelle, réduction d'impôt ou crédit d'impôt, taux différencié, indépendamment même, enfin, des dispositifs spécifiques comme les amortissements exceptionnels en matière d'impôt sur les sociétés.

Une des premières tâches consisterait donc à mettre en place des régimes assurant la quantification de l'avantage. De ce point de vue, on peut estimer que, d'une façon générale, les réductions d'assiette -exonération totale ou déductibilité, dont la logique interne n'est certes pas contestable s'agissant de déduire du revenu certaines charges qui lui sont associées- sont moins adaptées que les réductions d'impôts dans la mesure où elles dépendent de la tranche d'imposition où se situe le contribuable et ne peuvent être mesurées qu'en faisant des hypothèses sur le taux marginal moyen appliqué aux foyers fiscaux bénéficiaires de la mesure.

Enfin, il convient en effet de dissiper l'illusion selon laquelle l'impôt n'est pas payé par tout le monde. Le fait que 50 % des foyers fiscaux puissent avoir le sentiment qu'ils ne paient pas d'impôt n'est pas dépourvu d'effet pervers. Quel que soit leur revenu, tous les Français paient la CSG et la TVA. Faute d'avoir conscience de payer l'impôt, nombre d'eux sont en fait incités à réclamer plus de prestations publiques. C'est une des raisons du « toujours plus », qui fait que, parfois même au sein des Assemblées, un bon budget est un budget qui augmente.

Favorable au principe du rapprochement entre CSG et impôt sur le revenu, votre rapporteur général ne se dissimule pas le risque de voir la CSG « contaminée » par la tendance à une personnalisation excessive qui a affecté le rendement et la cohérence de l'impôt sur le revenu. Mais il faut aussi compter sur la volonté politique qui sous-tendrait une telle réforme fiscale pour y intégrer la remise en cause d'un grand nombre de « niches » fiscales.

Ce qui est certain, c'est que, compte tenu de l'état des finances publiques, il faut, dans l'immédiat, interrompre le processus de baisse de l'impôt sur le revenu, qui, s'il a constitué un bon signal pour une bonne partie des Français, doit maintenant laisser la place à une réflexion sur la structure du barème.

En particulier, l'intégration des abattements de 10 % et de 20 % au barème de l'impôt sur les revenus présenterait non seulement l'intérêt d'en simplifier le mécanisme, mais aussi d'en baisser substantiellement le taux des tranches, créant ainsi un effet psychologique favorable. Le gouvernement, qui n'y semble pas a priori hostile, devrait être incité à étudier cette piste.

* 20 La fiscalité dérogatoire. XXIème rapport au président de la République en 2003.

* 21 Une raison supplémentaire de limiter la portée des données globales est à trouver dans l'arbitraire du mode de calcul. La dépense fiscale se définit par la part de recettes non perçues ; elle correspond pour les contribuables à l'allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui résulterait de l'application de la norme. Toute la question est alors de savoir comment définir cette norme. La lecture du rapport démontre que selon le point de vue et la place dans le temps, la même mesure peut passer d'une catégorie à l'autre. Ainsi, la diminution du taux de TVA à 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans relève aujourd'hui de la première catégorie. Mais à terme, il n'y a aucune raison qu'ils ne fassent pas partie intégrante des biens soumis au taux réduit auquel cas c'est à juste titre que l'on supprimera la dépense fiscale correspondante.

* 22 Est-il ainsi défendable, sous prétexte que les dons se font de plus en plus rares -les collectionneurs ou les héritiers préfèrent la dation- de supprimer l'exonération de droits de mutation dont bénéficient les dons d'oeuvres d'art à l'Etat ?

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