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2. La problématique de l'impôt de solidarité sur la fortune

Sans revenir sur les développements relatifs à l'ISF figurant dans son rapport portant éléments d'analyse économique pour une réforme de la fiscalité patrimoniale55(*), votre rapporteur général rappelle l'urgence d'agir, pour des raisons d'équité tout d'abord, pour des motifs économiques ensuite.

En ce qui concerne le barème, il souhaite rappeler que, contrairement au barème de l'impôt sur le revenu qui est actualisé chaque année en fonction de l'inflation, la dernière actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune est intervenue dans la loi de finances pour 1996. Certes, les projets de loi de finances pour 1998, 2000, 2001 et 2002 contenaient chacun un article en ce sens. Mais cet article était systématiquement rejeté par l'Assemblée nationale lors de son examen de la première partie du projet de loi de finances. Le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, en prônait alors le rétablissement afin de revenir au texte initial du gouvernement, sans être suivi cependant.

Le barème de l'ISF est ainsi bloqué à son niveau de 1997. Une actualisation de celui-ci en fonction des taux d'inflation constatés sur les années passées aurait porté le bas de barème à 800.000 euros.

En matière de barème, la véritable décision politique n'est pas l'actualisation de celui-ci, qui maintient la pression fiscale, à bases constantes, inchangée, mais la non-actualisation qui constitue un choix d'alourdissement de la fiscalité sur le patrimoine.

L'actualisation annuelle du barème, dont le coût pour les finances publiques est de l'ordre de 30 millions, constitue donc une mesure d'équité, notamment pour les redevables en bas de barème. Il convient en outre de revaloriser plus que proportionnellement le seuil d'imposition, pour tenir compte en particulier de l'augmentation de valeur des résidences principales.

Pour éviter de revenir chaque année sur un débat marqué de passion et d'idéologie, il paraît de plus souhaitable de créer un dispositif permanent et automatique d'indexation du barème de l'ISF sur l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu.

Sous l'angle économique, divers points peuvent être abordés, destinés à apporter des correctifs dans un dispositif fiscal qui incite les patrimoines investis en entreprise à se délocaliser.

Il convient dans cette perspective d'examiner évidemment le dispositif relatif aux engagements collectifs de conservation de la loi dite Dutreil afin d'améliorer la sécurité juridique des associés et d'adapter les mécanismes existants aux réalités des entreprises et de leur actionnariat familial.

Il est indispensable par ailleurs de revenir sur le mécanisme de plafonnement du plafonnement. L'article 5 de la loi de finances pour 1996 a, en effet, limité les effets du mécanisme de plafonnement de la cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu disponible. Celui-ci ne peut désormais aboutir à une réduction de l'impôt supérieure à la moitié du montant de l'impôt normalement dû ou à 10.970 euros56(*). Le mécanisme de plafonnement est donc limité pour les redevables dont le patrimoine taxable excède, au jour du fait générateur de l'impôt, la limite supérieure de la 3ème tranche du barème de l'ISF, soit 2.548.000 euros.

Votre commission des finances considère que le « plafonnement du plafonnement » constitue une puissante incitation à la délocalisation fiscale. Le nombre de contribuables qui voient leur plafonnement limité par les effets de l'article 5 de la loi de finances pour 1996, est en forte hausse, de plus de 70 %, par rapport à 1998 pour s'établir aujourd'hui à 1.742 redevables.

Il convient de souligner que c'est précisément pour des raisons tenant à l'absence d'un plafonnement raisonnable de l'impôt sur la fortune allemand que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a jugé le dispositif de cet impôt, pourtant fort ancien, inconstitutionnel. Elle a en effet considéré que l'impôt, compris comme l'addition de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune, ne devait pas dépasser 50 % du revenu annuel.

Par ailleurs, il appartient au Parlement de concevoir un dispositif de réduction d'impôt, tenant compte évidemment des réductions d'impôt sur le revenu obtenues par ailleurs, plafonné à un niveau suffisamment pertinent pour inciter les redevables à l'ISF à investir davantage dans l'économie et dans les PME. Il y a dans cette perspective la possibilité d'un dispositif gagnant-gagnant pour l'Etat et les contribuables dans lequel chacun trouve un intérêt, l'Etat soutenant l'économie et évitant l'évasion fiscale, le particulier réduisant son imposition et l'entreprise se trouvant in fine renforcée.

Tout ceci revient à développer des dispositifs d'impôt choisi, notamment pour les contribuables les plus importants, ceux pour lesquels de tels dispositifs permettent l'effet de levier le plus significatif.

Un tel dispositif pourrait être créé afin de soutenir les associations d'intérêt général et les fondations. Le développement des fondations paraît ainsi à votre rapporteur général une des voies à explorer pour concilier la nécessité d'une diminution des prélèvements obligatoires dans un monde ouvert et celle de satisfaire un nombre toujours plus diversifié de besoins en matière de recherche et d'action sociale sans augmenter et même en diminuant les dépenses publiques. C'est pourquoi il a déposé en 2002 une proposition de loi tendant à créer des fondations agréées d'intérêt général57(*).

Il s'agit en l'espèce de systématiser, pour l'impôt sur la fortune, les avancées réalisées en matière d'impôt sur le revenu avec l'extension progressive du champ des possibilités offertes par l'article 200 du code général des impôts, grâce à la loi Aillagon.

Pourrait ainsi être introduite dans les articles du code général des impôts relatifs à l'ISF, une réduction d'impôt correspondant aux dons aux associations et fondations reconnues d'utilité publique, sous certaines conditions de même nature que celles déjà en vigueur pour l'impôt sur le revenu.

La réduction d'impôt pourrait s'appliquer aux fondations de recherche, et par exemple, aux associations qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins.

La réduction d'impôt issue d'un même don ne pourrait pas être cumulée avec celle obtenue au titre de l'impôt sur le revenu.

* 55 Rapport d'information n° 351 (2003-2004).

* 56 Il s'agit du montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du barème.

* 57 Proposition de loi n° 408 (2001-2002).

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