EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une séance tenue le 3 novembre 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur généra l, a indiqué que le titre du rapport de la commission sur les prélèvements obligatoires, intitulé « Pour une fiscalité plus compétitive », traduisait le constat du rôle joué, parmi d'autres facteurs, par la fiscalité dans l'attractivité du territoire, comme la nécessité de disposer d'une structure de prélèvements compétitive sur le plan international. Faisant référence au récent rapport remis par M. Michel Camdessus au ministre d'Etat, ministre de l'économie des finances et de l'industrie, il a estimé que la France avait « décroché sous anesthésie », en ce qu'elle était désormais préservée des chocs monétaires du fait de son appartenance à la zone euro, mais se trouvait néanmoins confrontée à un ample mouvement de délocalisation de ses activités. Il a rappelé que la tendance à l'augmentation des besoins sociaux était structurelle, et que les deux seuls moyens d'éviter une hausse « insupportable » des impositions consistaient, d'une part, à mieux contrôler les finances de l'Etat, et d'autre part, à aménager la structure des prélèvements obligatoires.
Il a précisé que la France figurait toujours au premier rang des pays européens pour la part des prélèvements obligatoires rapportée au PIB, dont la stabilité en 2003 traduisait le faible dynamisme des recettes fiscales. De même, il a souligné que, par rapport à ses principaux partenaires, les taux d'imposition implicites sur la consommation, le travail et le capital y étaient respectivement de deux points inférieur à la moyenne, de cinq points et demi supérieur et de huit points supérieur. Il a rappelé que la prépondérance des prélèvements obligatoires affectés aux administrations de sécurité sociale, par rapport à ceux affectés à l'Etat, s'était renforcée au cours des dernières années, constituant une caractéristique déterminante de notre système de prélèvements, et que les cotisations sociales représentaient encore près des trois quarts des recettes des administrations de sécurité sociale.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a ajouté que la France figurait au premier rang des quinze anciens Etats membres de l'Union européenne pour les dépenses de santé des administrations publiques, qui représentaient 7,9 % du PIB en 2001, contre une moyenne européenne de 6,3 %. La progression des dépenses d'assurance maladie était, de fait, supérieure à celle du PIB, et la divergence des évolutions s'était aggravée depuis trois ans.
Il a indiqué qu'en 2000, la part de l'impôt sur le revenu dans les prélèvements obligatoires était quelque peu inférieure à la moyenne européenne, celle de la taxe sur la valeur ajoutée proche de la moyenne, et celle des cotisations sociales de quatre points et demi supérieure à la moyenne. L'évolution de l'impôt sur les sociétés entre 1995 et 2003 traduisait, quant à elle, une situation originale de la France, puisque le taux nominal marginal avait augmenté de deux points, alors que la plupart des autres Etats européens l'avaient abaissé. Il a également relevé que le taux marginal de l'impôt sur le revenu, en incluant la cotisation sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), avait atteint 53,2 % en 2003, soit un des taux les plus élevés d'Europe, la Belgique présentant un taux de 56,2 %.
Dans ce contexte, il importait, selon lui, de poursuivre le développement d'alternatives aux prélèvements obligatoires, telles que les partenariats public-privé, et de rechercher des formules innovantes pour amorcer un rééquilibrage des prélèvements favorable à la croissance et lutter contre les délocalisations, en diminuant le coût du travail et en supprimant les distorsions fiscales des coûts de production des biens, selon qu'ils étaient, ou non, fabriqués en France.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné que le Danemark, pays où la protection sociale était forte et dont le taux de prélèvements obligatoires était supérieur à celui de la France, avait initié dès 1987 une telle réforme structurelle de ses impositions : l'impôt sur le revenu y occupait désormais un poids élevé puisqu'il représentait 53,2 % des prélèvements obligatoires, les cotisations sociales se révélaient étonnamment faibles avec 3,4 %, pour une moyenne européenne de 28 %, tandis que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), avec 20 % des prélèvements obligatoires, détenait une part légèrement supérieure à la moyenne européenne, de 18,6 %, bien que le taux unique de la TVA fût dans ce pays de 25 %.
Il a dès lors plaidé pour que soit étudiée la mise en place d'une « TVA sociale », dont les gains escomptés étaient nombreux, en particulier une diminution du coût du travail et une amélioration de la compétitivité des biens et services exportés. Il a ajouté que les études économétriques conduites par la direction de la prévision n'avaient, jusqu'à présent, pas abouti à des résultats très probants, puisqu'il apparaissait que les effets positifs de la baisse des charges sociales étaient compensés par les effets défavorables de l'accroissement de la fiscalité indirecte. Il a, néanmoins, estimé que les hypothèses retenues demeuraient perfectibles, et qu'il convenait, en particulier, de tenir compte de l'impact positif sur le solde des finances publiques d'une probable diminution des dégrèvements et réductions de charges sociales, qui représentaient aujourd'hui un coût budgétaire de 17 milliards d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a considéré que les facteurs clefs de succès d'une telle TVA sociale résidaient dans le comportement de marge des entreprises, l'évolution des salaires réels, la politique des revenus, et le contrôle de la dépense publique, compte tenu de l'effet de levier créé par une diminution du déficit et de la dette de l'Etat.
Il a ensuite estimé qu'il était nécessaire de réformer la fiscalité de l'épargne. Il a, à cet égard, relevé que le poids de la dépense fiscale y afférente, d'un montant de 10,8 milliards d'euros en 2005, conduisait à s'interroger sur la rationalité du dispositif actuel, et a rappelé que les trois quarts de l'encours d'épargne étaient partiellement ou non imposés. Il importait également, selon lui, d'assurer une meilleure neutralité de la fiscalité de l'épargne, comme de poursuivre l'adaptation de la fiscalité patrimoniale, tant pour l'impôt de solidarité sur la fortune que pour les droits de succession, où des marges de manoeuvre existaient encore.
Il a souligné, en outre, que l'outil fiscal pouvait être utilisé pour une meilleure allocation des ressources. Il a développé le cas des biocarburants, pour lesquels il convenait, selon lui, d'instaurer une incorporation obligatoire de produits d'origine végétale dans les carburants et d'accepter une répercussion sur le prix de vente du surcoût ainsi occasionné. Un tel surcoût, s'il était supporté par l'ensemble des consommateurs et non par certaines catégories, ne se traduirait par une hausse des carburants que d'un à deux centimes d'euros, alors que le système « malthusien » aujourd'hui en vigueur sollicitait les finances publiques pour un résultat réduit. La taxation des véhicules particuliers constituait, selon lui, un autre exemple de sous-optimisation française à l'échelle européenne, la France étant un des rares pays à ne pas prévoir de taxe d'immatriculation.
Evoquant les travaux effectués par son ancien collègue Jacques Oudin, en sa qualité de rapporteur spécial des transports terrestres et de l'intermodalité, il a enfin précisé que la nouvelle Agence de financement des infrastructures de transport était désormais opérationnelle, et qu'elle contribuerait à consolider et pérenniser la mise en oeuvre de nouvelles infrastructures.
Un large débat s'est alors engagé.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que le troisième débat sur les prélèvements obligatoires, que le Sénat était désormais la seule des deux chambres à organiser en application de l'article 52 de la LOLF, constituait une occasion privilégiée de déplacer l'horizon fiscal et de faire progresser la réflexion sur la structure des impositions. Il a suggéré qu'un tel débat puisse, à l'avenir, prendre appui sur un Conseil des impôts réformé et disposant d'une base légale, dont la composition serait plus diversifiée et dont l'objet d'étude porterait sur l'ensemble des prélèvements obligatoires.
M. Aymeri de Montesquiou a déclaré partager l'avis de M. Philippe Marini, rapporteur général, selon lequel la fiscalité ne constituait qu'un élément parmi d'autres de l'attractivité. Il s'est également demandé s'il existait, en Europe, une corrélation entre la fiscalité et la croissance. Il a souligné le paradoxe de la France, qui en dépit d'une fiscalité lourde et d'une administration trop présente, demeurait un des principaux pays d'accueil des investissements en Europe. Il a enfin rappelé que l'utilisation des biocarburants reposait, en partie, sur la production de nitrates, eux-mêmes sources de pollution.
M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur la faisabilité de la TVA sociale, et a admis que cette proposition était intellectuellement stimulante. Il s'est également demandé si la France disposait réellement des moyens de la mettre en place, et si elle n'était pas susceptible d'occasionner des effets pervers sur l'inflation et la consommation.
M. Maurice Blin a estimé que le système de santé aux Etats-Unis présentait probablement un rapport coût/efficacité plus dégradé que celui de la France, dans la mesure où ses coûts de fonctionnement étaient supérieurs, où les dépenses de santé culminaient à 12 % du PIB, et où une part croissante de la population ne disposait pas d'une couverture sociale.
M. Michel Moreigne , revenant sur la « TVA sociale », s'est demandé si le « laboratoire » fiscal que semblait constituer le Danemark s'était traduit par une plus grande attractivité de ce pays, et si la balance commerciale du Danemark avec la Chine était positive.
En réponse, M. Jean Arthuis, président , a indiqué que le Danemark était en situation de plein emploi et d'excédent budgétaire. Il a ajouté qu'il était aujourd'hui nécessaire de débattre réellement sur le thème de la TVA sociale, et de ne pas clore la discussion avant même de l'avoir ouverte.
M. Bernard Angels a considéré que l'enjeu principal résidait, selon lui, dans un choix de société, c'est-à-dire dans le niveau escompté de redistribution et de présence des services publics.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé qu'il soutenait sans réserve l'idée d'une TVA sociale qui venait d'être développée par le rapporteur général, et que le Danemark constituait, par excellence, un pays à forte dimension sociale. Il a ajouté que tout impôt payé par les entreprises - dont la taxe professionnelle - était, au final, acquitté par le consommateur, et qu'il était dès lors nécessaire de s'extraire des schémas traditionnels concernant la structure des prélèvements. Il a estimé qu'il appartenait à la commission d'avoir un tel débat de structure, et de le faire vivre.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a apporté plusieurs éléments de réponse. Il a tout d'abord précisé que, selon l'ADEME, les biocarburants avaient un impact globalement positif sur l'environnement, en tenant compte de la production de nitrates. En réponse à M. Adrien Gouteyron, il a considéré que le taux de chômage structurel élevé que la France connaissait, de l'ordre de 7 à 8 %, ne relevait pas de la fatalité, et qu'il convenait, dès lors, d'explorer de nouvelles pistes d'évolution de la fiscalité. De même, l'arbitrage entre délocalisation et maintien de l'emploi en France pouvait être, selon lui, infléchi.
Il a rappelé, à cet égard, que le Danemark comme l'Irlande, où il venait d'effectuer une mission, avaient connu un taux de chômage supérieur à 15 % et étaient parvenus à le réduire fortement, sans pour autant « sacrifier » les services sociaux ni la qualité de la dépense publique. L'Irlande - certes plus soutenue que le Danemark par les fonds structurels européens - avait pour sa part opté pour une solution différente en instaurant une très faible taxation des entreprises. A contrario, le modèle franco-allemand, selon lui, n'avait pas été conçu dans un environnement ouvert à la compétition internationale. Il a néanmoins précisé qu'il ne sous-estimait pas les effets d'un basculement des cotisations sur une TVA sociale, mais qu'un tel système ne devait pas être condamné par avance, et qu'il importait donc de mener la réflexion en ce domaine.
Revenant sur les propos de M. Maurice Blin , il a souligné que le système de santé américain était effectivement en crise et que la France présentait des performances appréciables sur l'accès aux soins. Il a précisé que le système de santé en Irlande, à l'instar de celui du Royaume-Uni, était très onéreux et faisait l'objet de vives critiques de la population. En réponse à M. Michel Moreigne , il a enfin rappelé que la TVA sociale constituait bien, selon lui, une réforme à périmètre constant de la structure des prélèvements obligatoires.
M. Yann Gaillard , après avoir salué la « virtuosité » du rapporteur général, a relevé qu'il était également nécessaire de prévoir une méthode et une réflexion sur le cheminement devant conduire à une telle réforme structurelle des prélèvements.
M. Jean Arthuis, président , a également estimé que le système fiscal français avait été conçu alors que l'économie était encore relativement étanche, et qu'il importait, aujourd'hui, de ne pas se contenter de discours rassurants sur l'attractivité de la France. La réflexion sur la TVA sociale constituait, selon lui, un nécessaire exercice contre-intuitif, qui devrait être pérennisé par la mise en place d'une méthodologie et d'une procédure de discussion, en accord avec le gouvernement.
Puis la commission des finances a, à l'unanimité, donné acte au rapporteur général de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.
POUR UNE FISCALITÉ PLUS COMPÉTITIVE
Comme le suggère Michel Camdessus, c'est sans doute parce que la France est prémunie des crises monétaires grâce à l'euro, qu'elle se trouve « anesthésiée », et ne réalise pas l'ampleur des réformes à entreprendre pour réagir avec succès à la globalisation.
Compte tenu de l'ampleur des besoins sociaux auxquels il faut répondre et de l'évolution de notre démographie, la nécessaire maîtrise des dépenses de l'Etat ne suffira pas à assurer une diminution du niveau global des prélèvements obligatoires.
A défaut, donc, de pouvoir prélever significativement moins, il convient, à l'occasion de la discussion du rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution déposé en application de l'article 52 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), de réfléchir à la façon de répartir autrement le poids des prélèvements obligatoires.
Dans cette perspective, la commission des finances du Sénat a cherché à anticiper en proposant des formules innovantes pour amorcer un rééquilibrage des prélèvements dans un sens favorable à la croissance et à l'emploi .
C'est le succès de l'expérience danoise qui l'a conduite à préconiser la mise en place d'une TVA sociale, c'est-à-dire la substitution de points de TVA à des cotisations sociales. Ainsi seraient mis sur un pied d'égalité, produits fabriqués en France et produits importés dans le cadre d'un nouveau modèle fisca l qui, s'il ne constitue pas une panacée et ne dispense pas, bien au contraire, de faire des efforts, donne une chance à notre pays de lutter contre les délocalisations.
Plus généralement, ce sont tous les compartiments de la fiscalité qui doivent être réexaminés et adaptés au regard de l'impératif de l'attractivité du territoire et de la nécessité d'encourager l'initiative et les investissements matériels et immatériels, qui sont la condition de la compétitivité durable de l'économie française.