ANNEXES
Annexe 1 : Auditions de responsables de programmes
Annexe 2 : Articles 51 et 54 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1 er août 2001
Annexe 3 : Missions et programmes du budget général
Annexe 4 : Extraits du guide méthodologique de la performance
Annexe 5 : Exemples d'indicateurs
Annexe 6 : Glossaire
ANNEXE 1
AUDITIONS DE
RESPONSABLES DE PROGRAMMES
Mercredi 9 février 2005
- MM. Patrick Gérard , directeur de l'enseignement scolaire, et Michel Dellacasagrande , directeur des affaires financières, responsables de programmes pour la mission « Enseignement scolaire »
Jeudi 10 février 2005
- M. William Dab , directeur général de la santé du ministère des solidarités, de la santé et de la famille, responsable de programmes pour la mission « Santé » et pour le programme « Sécurité sanitaire »
- Mme Evelyne Ratte , secrétaire générale pour l'administration de la défense, responsable d'un programme pour la mission « Défense » et des deux programmes de la mission « Mémoire et liens avec la nation »
Mardi 15 février 2005
- MM. Michel Gaudin , directeur général de la police nationale, et Guy Parayre , directeur général de la gendarmerie nationale, responsables de programmes pour la mission interministérielle « Sécurité »
Mercredi 16 février 2005
- MM. Patrice Parisé , directeur des routes, Rémy Heitz , directeur de la sécurité et de la circulation routière, Patrice Raulin , directeur des transports terrestres, responsables de programmes pour la mission « Transports », et de Mme Hélène Jacquot-Guimbal , conseillère technique au cabinet du ministre des transports
Jeudi 17 février 2005
- M. Stephan Clément , délégué adjoint à l'emploi et à la formation professionnelle, en remplacement de Mme Catherine Barbaroux, empêchée, déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle, responsable de programmes pour la mission « Travail »
Mercredi 9 février 2005
Audition
de
MM. Patrick Gérard, directeur de l'enseignement scolaire,
et
Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières, responsables
de programmes pour la mission « Enseignement
scolaire »
En préambule, M. Jean Arthuis, président , a présenté le cadre dans lequel s'inscrivait le cycle d'auditions que la commission des finances consacrait à la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a indiqué que ce cycle comprendrait tout d'abord des auditions de responsables de programmes sur les objectifs et indicateurs de performance, ensuite des auditions générales telles que celles du Premier président de la Cour des comptes, du ministre délégué au budget ou celle du président du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), enfin des « auditions de terrain », destinées à des hauts fonctionnaires ayant piloté des expérimentations « LOLF » dans des services déconcentrés de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé la nécessaire implication de chaque commissaire dans cette réflexion préalable à la mise en oeuvre concrète de la nouvelle « Constitution financière », et a justifié, à ce titre, que ce cycle d'auditions se déroulât devant la commission elle-même, et non dans un cadre plus restreint. Il a donc précisé que chaque audition, en fonction de son thème, était ouverte aux membres des autres commissions concernées.
Il a observé que l'expérience démontrait qu'il était souvent difficile de modifier un système existant et, qu'à cet égard, les orientations prises dès cette année seraient essentielles à la réussite de la grande réforme qu'était celle de la LOLF, réforme initiée par le Parlement.
Il a ajouté que ce cycle d'auditions s'inscrivait à la suite de l'invitation faite par le gouvernement aux assemblées parlementaires de se prononcer rapidement sur les objectifs et indicateurs de performance, et il a rappelé sa volonté de présenter une communication, à ce propos, le 2 mars 2005, devant la commission.
M. Patrick Gérard, directeur de l'enseignement scolaire , a tout d'abord rappelé que les quatre programmes dont il avait la charge représentaient une masse budgétaire très importante, puisqu'ils regroupaient plus de 50 milliards d'euros de crédits.
Il a ensuite précisé que l'instauration d'une culture de la performance constituait un changement majeur que les cadres administratifs et enseignants devaient intégrer.
Après avoir insisté sur l'idée selon laquelle la réussite des élèves était la ligne directrice du travail de réflexion conduit au sujet de la LOLF, il a expliqué que la récurrence d'objectifs et d'indicateurs à travers les programmes conduisait à un nombre en apparence élevé d'objectifs et d'indicateurs, mais qu'en recoupant ces derniers il était possible de dégager 13 objectifs majeurs et 44 indicateurs « importants ».
M. Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières , a ensuite présenté le programme « soutien de la politique de l'éducation nationale » dont il était responsable, en observant que ce dernier regroupait 3,5 % de l'ensemble des crédits de l'éducation nationale à travers dix actions.
Il a souligné, par ailleurs, que ce programme comportait peu d'indicateurs d'une part, et que ces indicateurs étaient à construire, notamment en ce qui concerne la gestion des ressources humaines, d'autre part.
En conclusion, il a énoncé les quatre objectifs de son programme, à savoir la réussite de la programmation et de la gestion des grands rendez-vous de l'année scolaire, l'assurance de l'adéquation des compétences aux qualifications requises, l'optimisation des moyens de fonctionnement et le développement de l'évaluation des politiques éducatives et celle des structures rattachées.
A la suite de ces présentations, un très large débat s'est instauré.
M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , s'est tout d'abord interrogé sur la prise en compte des observations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) relatives à l'articulation entre l'architecture de l'administration du ministère et les exigences de la LOLF.
Après avoir rappelé que l'essentiel des crédits des programmes correspondait à des dépenses de personnel, il a relevé que le directeur de l'enseignement scolaire avait peu de compétences en matière de gestion des personnels, et a souhaité savoir si, dorénavant, le responsable de programme avait un « droit de regard » sur la détermination de volume de recrutement.
M. Patrick Gérard a exposé que le ministère n'avait pas eu le temps, à ce jour, de procéder à une réorganisation de son administration conformément aux remarques du CIAP, compte tenu de la préparation des projets de loi d'orientation sur l'école et sur la recherche, dont le Parlement devait débattre au cours du premier semestre 2005.
Il a reconnu que, si la direction de l'enseignement scolaire répartissait les moyens en personnel enseignant, elle ne décidait pas, jusqu'à présent, de la politique de recrutement. Par ailleurs, il a indiqué que les enseignants du secteur privé étaient gérés par la direction des affaires financières, et a suggéré, à ce titre, que la sous-direction de l'enseignement privé soit placée sous la direction de l'enseignement scolaire ou, qu'à tout le moins, elle soit partagée entre cette direction et la direction des personnels.
S'agissant du calibrage des recrutements, il a estimé que celui-ci devait s'opérer en fonction des différents programmes par le responsable du programme, et a déclaré que, dès cette année, il serait consulté sur le volume de recrutement. En revanche, il a suggéré que la gestion des carrières puisse demeurer du ressort de la direction des personnels enseignants.
M. Michel Dellacasagrande a reconnu que les relations entre les directions de programme et les directions de personnels constituaient un problème, et qu'à ce titre, il était nécessaire de déconcentrer davantage d'une part, et de transférer la gestion des emplois aux directions de programme, d'autre part. Il a insisté sur la nécessité d'établir des règles de gestion et de dialogue précises entre les directions de programme et les gestionnaires de personnels.
M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , s'est interrogé sur les critères en fonction desquels était organisée la dispersion territoriale des emplois.
M. Patrick Gérard a souligné que la nature académique du concours pour l'enseignement du premier degré permettait de répondre facilement aux besoins exprimés, ce qui est chose moins aisée dans le second degré, compte tenu de l'existence de concours nationaux. Il a toutefois estimé qu'il y avait eu, depuis quelques années, des progrès en termes d'affectation des enseignants du second degré, et que ceux-ci se reflétaient, par exemple, dans la réduction du nombre des professeurs en surnombre, qui s'établissait aujourd'hui à 2.500.
Sur ce dernier point, M. Jean Arthuis, président , a tenu à rappeler que, lors de son audition devant la commission des finances le 31 octobre 2003, M. Luc Ferry, alors ministre de l'éducation nationale, avait déjà annoncé un chiffre de 2.500 enseignants surnuméraires, et que par conséquent, le nombre actuel aurait dû être inférieur à 2.500.
M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a fait part de ses réserves quant à la pertinence de l'objectif relatif à la mise à disposition d'un potentiel d'enseignants qualitativement adapté, notamment au regard de l'absence d'indicateurs sur l'évaluation des enseignants ou de la non-prise en compte des absences inférieures à 15 jours s'agissant de l'indicateur relatif au remplacement des enseignants dans le second degré.
M. Patrick Gérard a répondu que le projet de loi d'orientation sur l'avenir de l'école résoudrait la question des remplacements de courte durée en donnant valeur législative à la possibilité pour les chefs d'établissement d'organiser un remplacement en interne.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir dans quelle mesure la réforme budgétaire avait été prise en compte dans l'élaboration du projet de loi d'orientation sur l'avenir de l'école.
M. Patrick Gérard a indiqué que de nouveaux objectifs et indicateurs étaient apparus et devraient être « annexés » aux objectifs et indicateurs définis dans l'avant-projet annuel de performances.
Après s'être inquiété de l'éventuel retard du ministère dans la mise en oeuvre de la LOLF, M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur la pertinence de la désignation d'un seul responsable pour quatre programmes.
En réponse, M. Patrick Gérard a justifié cette situation en indiquant qu'elle pouvait non seulement être source d'économies, mais également faciliter la gestion des différents programmes, et notamment l'articulation entre ces derniers.
En réponse à MM. Gérard Longuet, rapporteur spécial, Joël Bourdin, Roger Karoutchi et Paul Girod qui s'inquiétaient du nombre élevé d'objectifs et d'indicateurs ainsi que de leur qualité, M. Patrick Gérard a estimé que ce nombre lui semblait satisfaisant.
M. Yves Fréville s'est interrogé sur la sélection d'indicateurs et d'objectifs de performance, qui conduisait à supprimer les indicateurs dits d'activités et de résultats, alors même que l'information fournie par ces derniers était nécessaire et devrait donc trouver une place dans les futurs documents budgétaires.
M. Michel Dellacasagrande a précisé que les informations fournies par les indicateurs de résultats et d'activités pourraient éventuellement se situer dans les questionnaires parlementaires.
En réponse à M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , qui s'inquiétait de la qualité de l'information transmise par les établissements privés sous contrat, M. Patrick Gérard a précisé que le ministère entretenait déjà des relations régulières avec ces établissements, et qu'il disposait, par ailleurs, des moyens adéquats de vérification.
M. Marc Massion s'est interrogé sur la portée de l'indicateur relatif aux élèves dits « primo-arrivants » d'une part, et sur l'absence d'un indicateur mesurant la proportion d'élèves en « CLIS » (classe d'intégration scolaire) d'autre part, tout en soulignant que l'intégration des élèves issus de la communauté des gens du voyage ou de familles récemment immigrées était, en pratique, souvent opérée en dehors des dispositifs particuliers prévus.
MM. Philippe Dallier et Joël Bourdin ont mis en évidence la difficulté qu'il pouvait y avoir à mesurer certains indicateurs et à en extraire des informations pertinentes.
M. Roger Karoutchi a souhaité connaître la justification de l'indicateur mesurant la proportion de bacheliers dans les filières scientifiques et techniques. M. Patrick Gérard a expliqué que celui-ci résultait de la volonté d'augmenter cette proportion, compte tenu des problèmes actuels de recrutement dans les sciences.
En réponse à M. Roger Karoutchi , qui souhaitait mettre l'accent sur la qualité du recrutement des enseignants en proposant des indicateurs de taux de réussite aux concours et de taux de postes finalement non attribués par les jurys, M. Michel Dellacasagrande a expliqué que le recrutement était, en partie, évalué par les indicateurs relatifs au taux de rendement des concours par grande catégorie de personnels et au taux d'attractivité des concours par grande catégorie de personnels.
S'agissant de la pertinence de l'indicateur relatif à la formation des enseignants sur lequel M. Roger Karoutchi avait exprimé quelques réserves, M. Michel Dellacasagrande a signalé qu'il poursuivait la réflexion sur ce nouvel indicateur notamment, dans le but de mettre en évidence le type de formation dont bénéficiaient les enseignants, mais également les origines de l'initiative de cette formation (initiative personnelle ou de l'administration).
Après avoir souligné les conséquences des évolutions de la société sur les relations enseignant - élève et les relations enseignant - parent d'élève, M. Maurice Blin a relevé la difficulté de porter un jugement sur la performance des enseignants à partir d'indicateurs aussi nombreux. Il s'est interrogé, en outre, sur la manière dont avait été conduite, au sein du ministère, la réflexion relative à la LOLF, notamment par rapport aux syndicats.
En réponse, M. Michel Dellacasagrande a précisé que de nombreux échanges avaient déjà eu lieu avec les syndicats et que ceux-ci se poursuivaient.
M. Patrick Gérard a par ailleurs souligné la nécessité pour les acteurs locaux de s'approprier la LOLF.
S'agissant précisément de la question de l'appropriation de cette réforme budgétaire par la communauté éducative, M. Jean Arthuis, président , a plaidé pour que soient mis en place au niveau local, établissement par établissement, département par département, des tableaux de bord permettant aux différents acteurs d'avoir une information complète sur leur activité et l'évolution de celle-ci.
M. Paul Girod a ensuite mis en lumière le fait que la partie du budget des collèges et des lycées alimentée par les crédits de l'Etat serait régie par les principes de la LOLF, à la différence de celle issue du budget des collectivités territoriales.
M. Yves Fréville a toutefois précisé que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales comprenait un article obligeant l'Etat et les collectivités territoriales à coordonner leurs statistiques.
M. Jean Arthuis, président , a ensuite abordé la problématique de la pré-scolarisation des enfants à 2 ans, en soulignant que son taux pouvait augmenter en raison de la concurrence entre le secteur privé et le secteur public. Il a souhaité que des règles précises soient établies, d'un commun accord entre tous les acteurs, afin d'éviter les effets négatifs de cette concurrence pour les finances publiques.
Sur ce thème, M. Yves Fréville a relevé la difficulté d'apprécier l'effet de la pré-scolarisation, les statistiques ne démontrant pas clairement, d'une région à l'autre, de liens de causalité entre ce taux et la réussite scolaire.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président , a rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF était l'occasion de réexaminer les méthodes de travail, que ce soit dans les ministères, mais également au sein des assemblées. A ce titre, il a souhaité que les travaux de la commission soient davantage portés sur l'exécution du budget. Il a présenté tous ses voeux de réussite à MM. Patrick Gérard et Michel Dellacasagrande , en insistant sur leur grande responsabilité, puisqu'ils géraient plus de 50 % des effectifs de la fonction publique, et les a invités à poursuivre leur travail de réflexion sur la mise en oeuvre de la LOLF, en concertation avec le Sénat.
Jeudi 10 février 2005
Audition de
M.
William Dab, directeur général de la santé
du
ministère des solidarités, de la santé et de la
famille
responsable de deux programmes pour la mission
« Santé »
M. Jean Arthuis, président , a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel intervenait cette audition en précisant que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. William Dab, directeur général de la santé du ministère des solidarités, de la santé et de la famille, serait responsable de deux programmes :
- le programme « santé publique et prévention », figurant au sein de la mission ministérielle « santé » et représentant environ 210 millions d'euros ;
- le programme « veille et sécurité sanitaires », figurant au sein de la mission interministérielle « sécurité sanitaire » et représentant environ 120 millions d'euros.
Il a rappelé que ces programmes ne comprenaient pas les soutiens aux politiques, rassemblés dans le programme support « conception et gestion des politiques de santé », piloté par le directeur de l'administration générale, du personnel et du budget.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité connaître la démarche suivie par le ministère des solidarités, de la santé et de la famille pour définir les objectifs et indicateurs de performance, et s'est demandé s'il était souhaitable qu'un responsable de programme eût la responsabilité de deux programmes.
M. William Dab s'est déclaré convaincu que la LOLF représentait une réforme considérable pour l'Etat et un facteur de mutation de sa direction. Il a estimé qu'il existait une correspondance entre la démarche de santé publique et la LOLF et a notamment insisté sur la portée de la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, qui mettait le système de santé sous contrainte d'objectifs et de résultats.
Il a souligné qu'une difficulté résidait dans le fait que de très nombreux opérateurs étaient extérieurs à l'Etat et, en particulier, que ce dernier n'avait pas d'autorité hiérarchique sur les médecins.
Après avoir rappelé l'évolution de la conception de la santé publique, il a indiqué que l'article 2 de la loi du 9 août 2004 précitée relative à la politique de santé publique confiait à l'Etat la responsabilité de la santé de la population.
Puis il a fait valoir que la direction générale de la santé devait gérer de nombreuses interfaces, notamment interministérielles. Dans ce cadre, il a estimé que la LOLF était un facteur de modernisation et de mobilisation des acteurs et a souligné l'investissement de ses collaborateurs dans cette réforme.
M. William Dab a expliqué que la distinction entre un programme « santé publique et prévention » et un programme « veille et sécurité sanitaires » était fondée sur une attente double :
- d'une part, la prévention « tertiaire », c'est-à-dire la prévention de maladies existantes, reposant sur les médecins et les établissements de santé et inscrite dans un temps long ;
- d'autre part, la prévention « primaire », c'est-à-dire l'évaluation et la gestion de risques, de « potentialités », qui reposait sur des acteurs différents.
Il a souligné que ces importantes différences conceptuelles empêchaient la réunion de ces deux programmes, mais pouvaient amener à s'interroger sur la pertinence de l'existence de deux directions d'administration centrale pour les gérer. Il a relevé, en effet, qu'une certaine cohérence devait être maintenue entre les objectifs de ces deux programmes, mais qu'elle pouvait être atteinte par d'autres moyens qu'une direction centrale unique.
M. Jean Arthuis, président , a demandé si une réorganisation de la direction générale de la santé avait été menée.
M. William Dab , après avoir souligné l'influence qu'avaient eue les rapports du Sénat et de l'Assemblée nationale relatifs à la crise de la canicule, a indiqué qu'une nouvelle organisation se mettait progressivement en place. Il a précisé qu'il avait ainsi créé un département des situations d'urgence sanitaire au sein de cette direction et recruté un membre du corps préfectoral pour le diriger. Il a également fait part des progrès accomplis pour apprécier rapidement l'état d'activité des établissements hospitaliers. Il a ensuite souligné qu'il n'était pas en mesure de gérer la totalité des risques sanitaires avec un effectif de vingt personnes dévolu à cette tâche.
Il a relevé que l'institution d'un secrétaire général du ministère constituait une avancée importante et a observé que les chargés de missions LOLF et les contrôleurs de gestion constituaient une priorité de la politique de recrutement. Il a précisé qu'en tant que responsable de programme, il devait nécessairement avoir des échanges avec le directeur de l'administration générale, du personnel et du budget, ainsi qu'avec le directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, compte tenu des interfaces entre ces directions.
M. Didier Eyssartier , chef du service « politique de santé et qualité du système de santé », au sein de la direction générale de la santé, a remarqué que le ministère des solidarités, de la santé et de la famille avait en charge de nombreux programmes. Il a souligné que les services déconcentrés, c'est-à-dire les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DRASS et DDASS), étaient communs à différents ministères, tandis que les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) étaient, elles, rattachées au programme « offres de soins et qualité du système de soins », piloté par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins.
M. Jean Arthuis, président , a souligné la complexité de cette architecture et a observé que la situation dans les DDASS et les DRASS était tendue.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial des crédits de la santé de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale , s'est tout d'abord félicité que le directeur général de la santé considère ses responsabilités comme « lolfiennes » par nature. Puis il a souhaité savoir, d'une part, s'il envisageait son rôle de responsable de programme de la même manière pour les deux programmes dont il avait la charge, d'autre part, s'il estimait disposer des moyens d'apprécier l'efficacité de l'action de sa direction pour chacun des programmes dont il était responsable.
Il a ensuite observé que le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), dans son avis du 11 juin 2004, avait relevé que le projet de programme « santé publique et prévention » soulevait une triple difficulté :
- l'incapacité fondamentale de ce programme à couvrir le champ de la prévention sanitaire ;
- l'ambiguïté du positionnement de la direction générale de la santé (DGS), à la fois opérateur très marginal de la politique de prévention, mais aussi, en principe, inspirateur de cette politique ;
- la nature particulière des relations entre la DGS et les services déconcentrés, qui conférait aux directions régionales des affaires sanitaires et sociales (DRASS) un champ d'autonomie très large pour conduire les actions de prévention, en fonction des relais qu'elles trouvaient auprès des acteurs locaux publics et privés.
Il a souligné que le ministère des solidarités, de la santé et de la famille, interrogé dans le cadre du questionnaire budgétaire adressé en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, avait notamment, en réponse à ces observations, apporté la réponse suivante : « la problématique, exposée clairement dans l'audit du CIAP, de la définition des leviers d'action sur lesquels le responsable du programme, le directeur général de la santé, exerce un réel pouvoir d'influence, constitue un préalable à la définition d'objectifs d'efficacité de gestion et de qualité de service pertinents. Cette problématique doit être posée et les solutions à apporter doivent être examinées par les différents intervenants dans le domaine de la prévention. Compte tenu des enjeux associés à cette problématique, cette question ne pourra se résoudre dans des délais brefs ».
Dans ce cadre, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial des crédits de la santé de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale , a souhaité que le directeur général de la santé lui précise, d'une part, la nature de ses réels leviers d'action dans le domaine de la santé publique, d'autre part, l'état de la réflexion menée par le ministère à la suite des remarques formulées par le CIAP, et notamment les modifications d'objectifs et d'indicateurs envisagées.
Les programmes de politiques ne comprenant pas les soutiens, il a également souhaité que le directeur général de la santé lui présente les relations entretenues avec le responsable du programme support.
De manière plus générale, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial des crédits de la santé de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale , a relevé que les indicateurs présentés dans les avant-projets annuels de performance ne permettaient pas d'apprécier, en propre, l'action des opérateurs intervenant dans la conduite des politiques, comme l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) ou l'Institut de veille sanitaire (InVS). Il a donc souhaité obtenir des précisions sur les choix ainsi opérés.
M. William Dab a reconnu que des difficultés se posaient et qu'une phase d'apprentissage de la LOLF et de définition d'indicateurs pertinents était nécessaire.
Il a regretté qu'aucun groupe de recherche n'ait travaillé en France sur la corrélation entre les leviers d'action et les résultats et a souligné, en tant que praticien des politiques publiques, qu'il aurait souhaité pouvoir s'appuyer sur une expertise en ce domaine. Il s'est étonné qu'une réforme d'une ampleur telle que la LOLF n'ait pas donné lieu à appel d'offres en matière de recherche.
Répondant à M. Jean Arthuis, président , qui lui faisait part de sa préoccupation relative aux systèmes d'information dans le domaine de la santé, et en particulier à ceux des hôpitaux, M. William Dab a estimé que le pilotage en ce domaine n'était pas à la hauteur des enjeux financiers. Il a ensuite relevé que la France disposait globalement d'un excellent système de soins, mais que ce dernier mêlait, selon les secteurs, excellence et médiocrité. Il a ainsi souligné que la France était en tête des pays européens pour l'espérance de vie à 60 ans, mais qu'elle était la plus mal placée en Europe, après le Portugal, s'agissant de la mortalité prématurée. Il a relevé que cette situation dépendait largement de facteurs comportementaux.
Il a estimé que le système hospitalier n'était pas suffisamment piloté, mais qu'il demeurait performant grâce au dévouement et aux compétences des services. Il a observé que la définition d'indicateurs de performance soulevait un problème complexe, mais qu'elle constituait un enjeu essentiel de modernisation.
Mme Nicole Bricq a souhaité savoir à quels programmes étaient rattachées la politique du médicament et l'organisation de la politique de soins.
M. William Dab a indiqué que ces domaines relevaient du champ de la sécurité sociale, et non de l'Etat. Il a précisé que le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale permettrait d'associer la sécurité sociale à la démarche de performance amorcée par la LOLF.
Après que M. Michel Mercier eut relevé la fiscalisation croissante des ressources de la sécurité sociale, M. Jean Arthuis, président , a rappelé la nécessité, pour le Parlement, de contrôler ce secteur.
Audition de
Mme Evelyne Ratte, secrétaire
générale pour l'administration de la défense, responsable
d'un programme pour la mission « Défense »
et
des deux programmes de la mission « Mémoire et liens avec la
nation »
M. Jean Arthuis, président , a accueilli les membres de la commission des affaires étrangères et de la défense présents à l'audition de Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration (SGA) de la défense, et a souligné que leur forte mobilisation, ainsi que celle des membres de la commission des finances, leur permettraient d'être au rendez-vous de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a relevé qu'elle représentait un défi, tant pour le pouvoir exécutif, que pour le Parlement, et qu'il appartenait aux sénateurs de faire vivre la culture de performance et de résultat qu'elle prévoyait. Il a ensuite invité Mme Evelyne Ratte, responsable de trois programmes au sein de deux missions relatives aux crédits du ministère de la défense, à décrire la démarche engagée par le ministère de la défense pour mettre en oeuvre la LOLF.
Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration (SGA) de la défense , a rappelé que 78 % des crédits alloués au ministère de la défense seraient regroupés au sein de la mission « défense », et que le programme « soutien de la politique de la défense », dont elle était responsable au sein de cette mission, ne représentait que 2,8 milliards d'euros. Elle a précisé qu'elle était également responsable des deux programmes de la mission « mémoire et liens avec la nation », respectivement intitulés « liens entre la nation et son armée » et « mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Elle a rappelé enfin que deux missions interministérielles comprenaient également des crédits du ministère de la défense : le programme relatif à la recherche duale dans la mission « recherche » et le programme « gendarmerie nationale » au sein de la mission « sécurité ».
A la demande de M. Jean Arthuis, président, Mme Evelyne Ratte a indiqué que les crédits du programme « gendarmerie nationale » s'élevaient à 6,3 milliards d'euros et représentaient environ 15 % des crédits du ministère de la défense.
Elle a noté que la mission « défense » était structurée en quatre programmes. Elle a observé que le programme « environnement et prospective de la politique de défense » représentait 1,6 milliard d'euros et visait à la préparation de l'avenir et à l'analyse de l'environnement stratégique. Elle a indiqué que les crédits alloués au programme « préparation et emploi des forces » atteignaient 21,2 milliards d'euros, et que le responsable de leur gestion serait le chef d'état-major de l'armée, chargé d'arbitrer la répartition des effectifs et des moyens entre l'armée de terre, la marine, l'armée de l'air et les forces interarmées. Elle a précisé que le programme « équipement des forces » se verrait allouer près de 10 milliards d'euros et regrouperait l'ensemble des crédits d'investissement du ministère de la défense. Enfin, elle a rappelé que le programme « soutien de la politique de la défense » comprenait les fonctions « support du ministère », dévolues au secrétariat général pour l'administration de la défense.
Mme Evelyne Ratte a ensuite présenté les actions structurant le programme « soutien de la politique de la défense ». Elle a précisé que la première action, intitulée « direction et pilotage », concernait essentiellement le cabinet civil et le cabinet militaire du ministre, et la deuxième action, « fonction de contrôle », le contrôle général des armées. Elle a indiqué que la troisième action, « gestion centrale », regroupait les grandes directions du ministère de la défense, telles que la direction des affaires juridiques, la direction des ressources et la direction des affaires financières.
Elle a annoncé que la quatrième action du programme support, intitulé « politique immobilière », permettait le regroupement des crédits d'infrastructure sous son autorité et la création d'un service d'infrastructure unique gestionnaire de l'ensemble de ces crédits, conformément aux objectifs fixés par la stratégie ministérielle de réforme. Elle a considéré que la cinquième action « systèmes d'information, d'administration et de gestion » visait à améliorer la conduite des projets de systèmes d'information d'une part, et à favoriser une approche commune à l'ensemble des acteurs du ministère, d'autre part. Enfin, elle a présenté la sixième action du programme « soutien de la politique de la défense », relative à l'action sociale, précisant que le secrétariat général pour l'administration gérait déjà les crédits s'y rapportant.
Mme Evelyne Ratte a ensuite rappelé les principales actions du programme « liens entre la nation et son armée », compris dans la mission « mémoire et liens avec la nation ». Elle a noté que ces actions correspondaient aux priorités du ministère de la défense dans ce domaine, comme l'indiquait leur intitulé : « journée d'appel de préparation à la défense », « politique de mémoire », « promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « communication ». Elle a précisé que ce programme représentait 260 millions d'euros, ce qui était peu par rapport à l'ambition politique à laquelle il correspondait et qui consistait à développer « l'esprit de défense ».
En ce qui concerne le programme « mémoire, reconnaissance et réparation » en faveur du monde combattant, Mme Evelyne Ratte a rappelé que l'action et le poste financier principal en était « l'administration de la dette viagère », représentant 2,8 milliards d'euros, soit près de 76 % des crédits du programme. Elle a ensuite énuméré les autres actions de ce programme : « gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité », « solidarité » et « entretien des lieux de mémoire ».
M. Jean Arthuis, président , a remarqué que le programme support de la mission « défense » comprenait des crédits destinés aux infrastructures de la gendarmerie nationale, seuls exclus du programme « gendarmerie nationale » de la mission interministérielle « sécurité ».
Mme Evelyne Ratte a précisé que les crédits relatifs à la politique immobilière et au système d'information de la gendarmerie seraient effectivement placés sous son autorité.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a estimé que, si la secrétaire générale pour l'administration de la défense était, avant tout, chargée d'améliorer la performance administrative du ministère, elle disposait, à travers la direction des affaires financières, d'une vision globale sur l'ensemble du financement des armées.
Mme Evelyne Ratte a rappelé que la direction des affaires financières préparait et suivait l'exécution du budget du ministère de la défense, mais que les armées disposaient également de leur propre administration financière.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a considéré que les découpages de la mission « défense » étaient satisfaisants, car ils avaient été détaillés jusqu'au niveau des sous-actions comme l'avait souhaité le Parlement. Il a estimé que l'importance des sommes regroupées dans une même mission ne nuirait donc pas à la clarté des débats budgétaires. Il a ensuite souhaité obtenir des précisions sur les pouvoirs respectifs des responsables de programmes, des responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) et des « gouverneurs de crédits ».
Mme Evelyne Ratte a précisé que la notion de « gouverneur de crédits » qui existait au ministère de la défense et se rapportait au pouvoir de chaque chef d'état-major allait disparaître au niveau des programmes pour retrouver son sens au niveau de l'action ou de la sous action. Elle a indiqué que chaque chef d'état-major resterait « gouverneur de crédits » mais n'aurait plus de relation directe avec la direction des affaires financières, celle-ci devenant le seul interlocuteur du chef d'état-major des armées (CEMA), responsable du programme « préparation et emploi des forces ».
M. Jean Arthuis, président , a remarqué que le ministre de la défense serait le « gouverneur de crédits » de la mission dans son ensemble et pourrait ainsi arbitrer entre les différents programmes en opérant entre eux la fongibilité asymétrique des crédits prévue par la LOLF.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de gestion des crédits relatifs aux infrastructures, et notamment sur les relations qu'entretiendraient les chefs d'état-major de chaque armée avec le secrétariat général pour l'administration de la défense.
Mme Evelyne Ratte a reconnu qu'il s'agissait d'une question sensible et qu'elle souhaitait que soit mis en place un comité de pilotage permettant à chaque chef d'état-major d'énoncer ses priorités en matière de construction et d'entretien des infrastructures militaires, le secrétariat général pour l'administration présentant au ministre les dossiers nécessitant un arbitrage, afin que soit respectée l'autorisation parlementaire. Elle a noté que le secteur des infrastructures avait été quelque peu délaissé lorsque l'essentiel des crédits du ministère de la défense avait été alloué aux transformations nécessaires à la professionnalisation des armées.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a remarqué que l'action intitulée « action sociale » comprenait le secteur de la santé, alors que le secrétariat général pour l'administration n'avait pas de compétence particulière en ce domaine.
Mme Evelyne Ratte a indiqué que le service de santé des armées continuerait d'exercer ses pleines fonctions en ce domaine, mais que le secrétariat général pour l'administration gérait, d'ores et déjà, les autorisations d'engagement dans ce secteur.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a rappelé que le ministère de la défense devait atteindre les objectifs fixés par la loi de programmation militaire pour la période 2003-2008, notamment ceux définis par les contrats opérationnels de chaque armée. Il s'est demandé comment ses objectifs allaient être articulés avec les objectifs prévus par la LOLF. Il a souhaité obtenir des précisions sur le contenu des contrats opérationnels.
M. Jean Arthuis, président , s'est demandé comment seraient financées les opérations extérieures (OPEX).
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a noté qu'aucun objectif ou indicateur n'était associé à l'action du programme « préparation et emploi des forces » relatif aux OPEX.
Mme Evelyne Ratte a indiqué que le ministère de la défense tentait depuis plusieurs années d'obtenir l'inscription en loi de finances initiale des crédits correspondant au surcoût des OPEX.
M. Jean Arthuis, président , a observé que, pour la première fois, 100 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances pour 2005 au titre des OPEX.
Mme Evelyne Ratte a souligné que le ministère de la défense espérait obtenir en loi de finances initiale pour 2006 l'augmentation de ces crédits, afin qu'ils correspondent au coût réel des OPEX, soit environ 550 millions d'euros par an. Elle a rappelé que le financement des OPEX en cours de gestion se traduisait systématiquement par un redéploiement des crédits du titre V. Elle a précisé que les objectifs fixés à chaque armée au sein de contrats opérationnels correspondaient aux orientations de la loi de programmation militaire pour 2003-2008, n° 2003-73 du 27 janvier 2003, et se déclinaient en objectifs de « projection d'hommes en un temps donné ».
M. Jean Arthuis, président , a remarqué que la réalisation de ces projections avait un coût, celui des OPEX, et qu'il était donc impératif d'inscrire en loi de finances initiale le surcoût de rémunération des militaires envoyés en OPEX.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a considéré que les indicateurs proposés dans le cadre des avant-projets annuels de performance des programmes, annexés au projet de loi de finances pour 2005, étaient des indicateurs intermédiaires, ne correspondant pas à la mesure de l'efficacité de l'emploi des forces militaires. Il a ajouté que ces indicateurs, distinguant entre efficacité socio-économique et qualité de service notamment, n'étaient pas pleinement satisfaisants. Il a souhaité que soient mis en place des indicateurs mettant en relation les coûts et les avantages d'une dépense.
Mme Evelyne Ratte a indiqué qu'elle partageait cette analyse et qu'il convenait de dépasser le cadre des indicateurs d'activité afin d'évaluer réellement les performances de la dépense publique.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que la mise en place d'une comptabilité analytique permettrait une meilleure connaissance des coûts liés à chaque activité et, par là même, un meilleur pilotage de l'action publique et un réel arbitrage des dépenses en fonction de leur efficience.
M. François Trucy, rapporteur spécial des crédits de la défense , a remarqué que la transformation de la présentation des crédits induite par la LOLF rendait difficile la tâche d'un rapporteur spécial chargé des dépenses relatives au personnel. Il a estimé que le découpage des secteurs de compétence au sein de la commission des finances, à l'occasion de la mise en oeuvre de la LOLF, pourrait donc poser un certain nombre de difficultés.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que la commission tiendrait un séminaire, notamment, sur cette question, les 9 et 10 mai prochain. Il a rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF ne transformerait pas seulement l'action du pouvoir exécutif mais aurait, également, de nombreuses incidences sur le Parlement. Il a souligné qu'il serait donc indispensable de repenser les modalités de la discussion budgétaire tant pour le projet de loi de finances initiale que pour le projet de loi de règlement.
M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense , a salué la qualité des réflexions menées par la commission des finances dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué que la commission des affaires étrangères et de la défense s'interrogeait également sur les réformes qu'allait entraîner l'application de la LOLF. Il a rappelé que l'analyse thématique des crédits du ministère de la défense, par armée, semblait indispensable à la bonne évaluation de l'efficacité globale de la défense française et à la réalisation des objectifs militaires.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que le Parlement ne devait pas se limiter à l'appréciation des moyens mis à la disposition d'un ministère, mais devait tendre à évaluer l'efficacité et la performance des dépenses engagées.
M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense , a souligné que la commission des affaires étrangères et de la défense souhaitait que le coût global des OPEX soit inscrit dans la loi de finances initiale et que, la situation actuelle, où la réduction des crédits d'équipement ou d'entraînement permettait de financer la projection des militaires sur des terrains d'opérations extérieures n'était plus supportable.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a estimé que la limitation des reports de crédits d'une année à l'autre, prévue par la LOLF, devrait entraîner la modification du mode de financement des OPEX, les solutions appliquées jusqu'ici, insatisfaisantes, devenant désormais impossibles à mettre en oeuvre.
Mme Evelyne Ratte a rappelé que le mode de financement actuel des OPEX conduisait à modifier l'autorisation parlementaire en matière budgétaire. Elle a estimé que la limitation des reports de crédits prévus par la LOLF était un réel souci pour le ministère de la défense, qui allait devoir modifier considérablement ses habitudes de gestion.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que ces changements seraient salutaires et permettraient d'améliorer la situation actuelle. Il a rappelé que d'autres questions relatives à la gestion des crédits du ministère de la défense se posaient et qu'il était convenu avec la ministre de la défense d'étudier précisément les problèmes de récupération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en cas d'externalisation d'activité, les conditions de mise en oeuvre des partenariats publics privés (PPP), et plus largement, la question des financements dits innovants. Il a souligné que l'externalisation ne pouvait être aujourd'hui envisagée que dans la mesure où le gain de productivité espéré était supérieur au coût lié au paiement de la TVA. Il a estimé qu'il était donc indispensable de neutraliser cet effet.
M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères et de la défense , a déclaré qu'il n'était pas hostile par principe aux financements innovants s'ils permettaient de répondre à des besoins d'équipement urgent.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé qu'il était important que toute nouvelle forme de financement se fasse dans le respect du pouvoir de contrôle budgétaire du Parlement et qu'il avait déposé un amendement au projet de loi organique modifiant la LOLF afin que le recours à un partenariat public privé, ou à tout autre financement alternatif, se traduise par l'inscription en loi de finances initiale d'une autorisation d'engagement équivalente, et que la dette induite figure également au budget de l'Etat.
Mme Nicole Bricq s'est demandé si la souplesse de gestion que permettaient les nouvelles règles de fongibilité des crédits pourrait suffire au financement d'équipements nouveaux sans qu'il soit nécessaire d'avoir recours à des financements alternatifs.
Mme Evelyne Ratte a indiqué que les crédits en jeu étaient d'un montant trop important pour que les règles de la fongibilité puissent suffire. Elle a rappelé que le financement des frégates multi missions (FREMM) ne se ferait pas au-delà des engagements prévus par la loi de programmation militaire pour 2003-2008.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial des crédits de la défense , a estimé que les financements innovants n'étaient sans doute pas la solution la plus performante et que la mise en oeuvre d'un système d'amortissement des équipements, sur le modèle anglais, correspondrait mieux à la réalité économique. Il a considéré qu'il convenait de déterminer le coût complet de chaque programme d'équipement. Il a souligné que les investissements réalisés par le ministère de la défense avaient ceci de particulier qu'ils servaient aux armées, et que leur amortissement était donc pleinement justifié.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que lorsqu'une comptabilité patrimoniale de l'Etat serait mise en place, il serait alors possible de prévoir l'amortissement des investissements et d'obtenir une gestion plus sincère des comptes publics.
M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis des crédits de l'armée de l'air au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense , a estimé que les rapporteurs pour avis continueraient d'avoir un rôle essentiel après la mise en oeuvre de la LOLF car, en examinant les résultats de chaque armée, ils permettraient de rendre compte des conséquences de l'arbitrage du CEMA.
M. Jean Arthuis, président , a estimé qu'il était donc bien indispensable d'associer toutes les commissions du Sénat aux réflexions relatives à la mise en oeuvre de la LOLF.
M. Maurice Blin a rappelé que le sens de l'histoire et l'évolution des conflits modernes rendaient indispensable le développement de « l'inter-arméisation ». Il a souhaité savoir quelles étaient les résistances de chaque armée face à cette évolution. Il s'est demandé si l'armée anglaise, contrôlée depuis longtemps par des civils sur des critères d'efficacité économique, pouvait constituer un modèle pour la France.
Mme Evelyne Ratte a indiqué que le monde militaire était très segmenté et que, par voie de conséquence, chaque armée craignait de perdre son identité propre au sein d'un modèle « inter armées ». Elle a noté que ces réticences s'étaient manifestées lors de la fusion des archives de chacune des armées qui avait pourtant permis la mutualisation des fonctions, l'amélioration de la politique scientifique des archives et de leur mise à disposition.
Elle a relevé que le modèle anglais n'était évoqué que sur la question de la rémunération des militaires, supérieure à celle des militaires français.
M. Maurice Blin a précisé que cet écart de rémunération devait être pondéré par le fait que les militaires anglais ne recevaient pas de prime spécifique comparable à celle des militaires français lorsqu'ils étaient en OPEX.
M. Jacques Blanc, membre de la commission des affaires étrangères et de la défense , a remarqué que les crédits d'infrastructure destinés à la gendarmerie nationale n'étaient pas intégrés à la mission interministérielle « sécurité », contrairement à ceux alloués à la police nationale.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que cette question pourrait être examinée lors de l'audition conjointe du directeur général de la gendarmerie nationale et du directeur général de la police nationale, prévue pour le mardi 15 février 2005 à 15 h 30. Il a noté que le coût complet du fonctionnement de la gendarmerie ne figurerait pas dans la mission interministérielle sécurité, à moins d'imaginer une sorte de « facturation » permettant de prendre en compte les dépenses d'infrastructure.
Mme Evelyne Ratte a indiqué que la gestion de ces crédits par ses services semblait efficiente.
Mardi 15 février 2005
Audition
de
MM. Michel Gaudin, directeur général de la police
nationale,
et Guy Parayre, directeur général
de la gendarmerie nationale,
responsables de programmes
pour la mission
interministérielle
« Sécurité »
M. Jean Arthuis, président , a rappelé le cadre dans lequel se situait cette audition qui, en conséquence, avait été ouverte aux membres des commissions concernées.
Après avoir remercié M. Jean Arthuis, président, pour son invitation, M. Michel Gaudin a souligné que l'objectif principal assigné à la police nationale avait été défini par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure n° 2002-1094 du 29 août 2002 (LOPSI), à savoir une baisse de la délinquance, significative et durable. Il a indiqué que cette baisse était effective depuis trois ans avec une diminution des chiffres de la délinquance de 7,25 % en trois ans s'agissant de la police nationale. Il a insisté sur la nécessité de tenir compte de l'évolution des faits constatés afin d'analyser la baisse de la délinquance. Puis il a estimé que l'indicateur de synthèse le plus complet s'agissant de l'efficacité de l'action de la police nationale était le taux d'élucidation des affaires. A cet égard, il a fait remarquer que ce taux s'était élevé à 29,14 % en 2004, soit un taux historiquement élevé pour la police nationale.
S'agissant de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. Michel Gaudin a rappelé que la maquette budgétaire actuelle était issue des conclusions d'un groupe de travail réunissant l'inspection générale de l'administration, l'inspection générale des finances ainsi que le contrôle général des armées. Il a indiqué que la police nationale faisait l'objet d'un programme composé de six actions au sein de la mission interministérielle « sécurité », dont cinq actions opérationnelles et une action de soutien. Il a rappelé que l'analyse effectuée par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait été favorable à cette proposition, tandis que la Cour des comptes avait émis une critique sur cette proposition, en raison de l'absence d'indicateur socio-économique de synthèse pour l'ensemble des actions de la police nationale.
Puis M. Michel Gaudin a indiqué que les objectifs de ce programme avaient été validés pour chaque action et que des indicateurs avaient été définis pour chaque objectif. Enfin, il a rappelé que l'ensemble du programme « police nationale » de la mission sécurité représentait 7,9 milliards d'euros, y compris les charges de pensions des personnels.
Ensuite, M. Guy Parayre a noté que l'audition conjointe du directeur général de la police nationale et du directeur général de la gendarmerie nationale par la commission des finances au sujet de la LOLF était un sujet de satisfaction, d'une part parce qu'elle marquait l'intérêt de la commission pour la sécurité intérieure, d'autre part parce qu'elle constituait, pour lui, une occasion de s'exprimer sur un sujet auquel la gendarmerie avait consacré des efforts importants et qui procédait de la recherche de la performance.
Il a rappelé que la police et la gendarmerie nationales poursuivaient un même but, la sécurité, mais qu'il s'agissait de deux institutions différentes, dans la mesure où la police nationale était adaptée aux grandes concentrations urbaines, tandis que la gendarmerie était adaptée à l'espace, à la surveillance des voies de communication et aux situations de crise.
Il a souhaité développer deux idées.
Il a d'abord noté que la gendarmerie nationale avait intégré la culture de performance, en se fixant deux objectifs principaux, d'une part la baisse de la délinquance avec un bilan pour l'année 2004 satisfaisant, d'autre part le renforcement de la sécurité routière. En outre, il a fait savoir que l'action conduite à l'étranger par la gendarmerie nationale portait également ses fruits.
Puis M. Guy Parayre a souhaité évoquer la question de l'application de la LOLF en gendarmerie nationale. A cet égard, il a précisé que les gains de productivité pourraient résulter, d'une part, de la poursuite de l'effort consenti dans le cadre de l'application de la loi précitée d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, d'autre part, d'améliorations structurelles, enfin d'un pilotage plus adapté à la menace qu'affrontent les citoyens français.
Il a indiqué que, sur le plan structurel, la gendarmerie nationale allait supprimer un échelon hiérarchique entre la direction générale et les groupements, le 1er juillet 2005, en créant vingt-deux régions de gendarmerie dotées d'une compétence complète, aussi bien sur le plan opérationnel que logistique.
S'agissant du dispositif de pilotage propre à la gendarmerie nationale, il a précisé que ce dernier était structuré dans l'esprit de la LOLF et qu'il comprenait à la fois des outils fonctionnels, une chaîne de contrôle de gestion complète et les systèmes d'information permettant de mesurer l'activité opérationnelle de la gendarmerie, notamment le logiciel BB 2000, permettant aux unités d'enregistrer en temps réel leur activité et leurs procédures, et le logiciel national Infocentre, permettant de centraliser les données et de les mettre à la disposition des décideurs sur leurs postes de travail. En outre, il a précisé que, depuis le 11 février 2004, la mise en place d'un outil de comptabilité budgétaire, de comptabilité générale et de comptabilité analytique, appelé système d'information Gesfi, permettait à la gendarmerie nationale d'affecter les coûts à une mesure de l'activité.
A propos de la mise en oeuvre de la LOLF, M. Guy Parayre a également précisé que la gendarmerie nationale travaillait à faire converger son projet annuel de performance avec celui de la police nationale. A cet égard, il a souligné que les deux programmes, celui de la police nationale et celui de la gendarmerie nationale, étaient globalement convergents, notamment s'agissant de l'ensemble des actions correspondant à des missions de sécurité intérieure. Il a précisé que la gendarmerie nationale avait arrêté une stratégie définie à travers cinq actions assorties d'objectifs de performance et suivies grâce à des indicateurs. En outre, il a rappelé que la gendarmerie nationale avait anticipé la mise en place de la LOLF, dès 2003, en décidant d'un plan d'expérimentation de la globalisation des crédits. A cet égard, il a précisé qu'après l'école de Montluçon en 2004, une nouvelle expérimentation serait menée en 2005 sur une formation opérationnelle, la légion de gendarmerie départementale de Franche-Comté.
Puis M. Guy Parayre a évoqué les différences subsistant entre la grille de la police nationale et celle de la gendarmerie nationale. Il a justifié ces différences par le fait que certaines des missions relevant respectivement des deux institutions différaient par nature. Ainsi il a souligné que la gendarmerie accomplissait des missions de défense et partageait avec les armées une structure centrale d'administration et de gestion. Il a également rappelé que l'organisation de la gendarmerie nationale n'était pas la même que celle de la police nationale. Il a fait valoir que la gendarmerie était organisée pour contrôler l'espace avec un modèle polyvalent et modulable selon les différentes zones d'implantation grâce à son statut militaire, tandis que la police était plutôt adaptée aux zones de forte urbanisation. Il a indiqué que cette différence de statut expliquait une grande partie des différences entre les objectifs et les indicateurs des deux programmes.
M. Guy Parayre a également précisé que, pour répondre au souci de convergence d'objectifs entre les deux programmes, il était nécessaire d'effectuer des calculs d'une relative complexité, hors outils informatiques, pour ventiler, a posteriori, l'activité des gendarmes dans la grille des actions actuelles. A cet égard, il s'est interrogé sur la compatibilité de cette démarche avec le développement des systèmes d'information interministériels.
Puis un large débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président , a d'abord souhaité interroger le directeur général de la gendarmerie nationale sur le caractère « artificiel » de certains calculs liés à la polyvalence de l'activité des gendarmes et sur la difficulté liée à la reconstitution en « équivalents temps plein » des heures travaillées par les gendarmes.
En réponse, M. Guy Parayre a précisé que certaines des actions du programme « gendarmerie nationale » ne permettaient pas de refléter la réalité de l'activité de cette institution. Il a toutefois souligné qu'actuellement les systèmes d'information disponibles permettaient de recomposer l'activité du personnel de la gendarmerie. S'agissant de la nécessaire convergence avec l'activité de la police nationale, il a fait valoir que les services de la gendarmerie nationale étaient polyvalents et qu'il était donc difficile d'isoler une action par service.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a souhaité, dans un premier temps, souligner l'utilité d'une audition conjointe des responsables de deux programmes de la mission interministérielle « sécurité ». Il a également indiqué que, si ces responsables avaient fait part des éventuelles difficultés liées à l'application de la LOLF, ces difficultés seraient partagées par la représentation nationale pour qui la LOLF impliquait, également, une transformation radicale, propos auxquels M. Jean Arthuis, président, a entièrement adhéré.
Après avoir évoqué les difficultés d'interprétation liées à certains indicateurs du programme « police nationale » en citant comme exemple l'indicateur intitulé « corrélation entre le taux de présence sur la voie publique et la délinquance constatée par tranche horaire », M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a souhaité revenir sur la remarque de M. Guy Parayre selon laquelle il était difficile de ventiler le budget de la gendarmerie nationale suivant les actions du programme budgétaire en raison de la polyvalence des agents de la gendarmerie.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité connaître la raison de la différence sémantique existant entre le libellé de l'action n° 5 du programme police nationale « police judiciaire et concours à la justice » et celui de l'action n° 5 du programme gendarmerie nationale « contribution à la justice ».
En réponse, M. Michel Gaudin a précisé que chaque direction générale avait préparé son programme « de son côté ». S'agissant de la police nationale, il a rappelé que la police judiciaire ne dépendait pas de la chancellerie et qu'elle avait vocation à être une police d'investigation et d'initiative. En outre, il a précisé que la montée en puissance de la police de proximité avait porté à des excès qui avaient nui au développement de la police d'investigation.
S'agissant de la question de l'évaluation de l'activité des personnels de la police nationale, M. Michel Gaudin a précisé que les critères choisis avaient été des critères immédiatement applicables et que, dans un premier temps, le principe de la non fongibilité entre les emplois et les crédits de fonctionnement au sein du programme « police nationale » avait été retenu.
S'agissant de la réorganisation du temps de travail au sein de la police nationale, il a souhaité que le débat sur les effectifs dans la police puisse un jour être clos. Il a affirmé que la question qui devait se poser était celle de l'utilisation réelle du temps travaillé. A cet égard, il a indiqué que la mise en place de la « main courante » informatisée permettrait de savoir avec précision à quelle tâche étaient affectés les fonctionnaires de la police nationale.
M. Jean Arthuis, président , est alors intervenu pour indiquer que des progrès en termes de connaissance du temps de travail des fonctionnaires de la police nationale étaient indispensables et qu'il était donc nécessaire de construire des indicateurs fiables en la matière pour parvenir à plus de transparence.
M. Michel Gaudin a précisé qu'il tenait à la disposition de la commission des finances l'ensemble des régimes horaires de la police nationale. Il a également souligné que, désormais, 93 % des fonctionnaires de la sécurité publique remplissaient la « main courante » informatisée. En outre, il a plaidé pour une nécessaire adaptation du temps de travail des fonctionnaires de la police nationale aux horaires parfois décalés de la délinquance et de la criminalité.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a constaté qu'il n'existait pas de définition commune ou comparable des objectifs et indicateurs entre ces deux programmes. Il a souhaité savoir quelles en étaient les raisons et si certains rapprochements étaient envisageables.
S'agissant de la définition des objectifs et des indicateurs des deux programmes, M. Guy Parayre a indiqué que 60 % des objectifs étaient communs aux deux programmes, et que si seulement 30 % des indicateurs convergeaient, le travail d'harmonisation se poursuivait.
S'agissant du taux de dépistages positifs d'alcoolémie, M. François Trucy, rapporteur spécial , a fait remarquer que l'avant-projet annuel de performance (PAP) fixait comme cible, pour la police, une progression et, pour la gendarmerie, une baisse. Il a souhaité connaître la raison de cette divergence.
M. Guy Parayre a expliqué que la différence existant entre les indicateurs relatifs aux taux de dépistages d'alcoolémie résultait d'une divergence de conception, puisque l'augmentation de ce taux pour la police correspondait à une intensification de leur travail, alors qu'une baisse de ce taux signifiait pour la gendarmerie l'atteinte de l'objectif, à savoir une diminution des personnes prenant le volant après avoir consommé de l'alcool.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a également souhaité connaître les raisons qui avaient guidé le choix de maintenir les crédits relatifs au logement des gendarmes au sein de la mission défense, et non dans la mission sécurité, comme c'était le cas pour la police. En réponse, M. Guy Parayre a expliqué que cette situation résultait de la décision du ministère de la défense de disposer, pour des raisons d'économie, d'un système informatique global, ce qui impliquait d'intégrer l'immobilier.
Puis M. François Trucy, rapporteur spécial , a souhaité savoir si la LOLF allait entraîner des réorganisations administratives au sein des directions générales respectives de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Il a également interrogé les deux directeurs généraux sur leur conception de la coordination entre leur direction générale respective, ainsi que sur la possibilité de nouveaux progrès dans la coordination, sur le terrain, entre police et gendarmerie.
S'agissant de la coordination entre la police nationale et la gendarmerie nationale, M. Guy Parayre a décrit les différents niveaux existants, notamment des réunions quotidiennes entre le directeur général de la police nationale, le préfet de police et lui-même, ou des réunions thématiques semestrielles, voire trimestrielles, entre ses services, la direction générale de la police nationale, la direction générale des douanes et la direction des affaires criminelles. Il a également fait référence à la coordination mise en place au niveau international. Il a, enfin, indiqué, qu'au niveau territorial, la coordination était assurée par les préfets, aux termes de la loi précitée d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI).
M. Michel Gaudin a souhaité souligner que la coordination entre la gendarmerie nationale et la police nationale était quotidienne, comme pouvait l'illustrer le travail des offices, tels que l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique, placé sous la direction de la gendarmerie nationale et auquel pouvaient être associés les services actifs de la police nationale, ou l'Office central chargé des personnes recherchées ou en fuite, placé sous la direction de la police nationale et auquel pouvaient être intégrés des représentants de la gendarmerie nationale. Il a également cité l'exemple du conseil de la logistique, récemment réactivé, qui permettait à la police nationale et à la gendarmerie nationale de programmer, ensemble, certains achats de matériels à des prix avantageux. Il a enfin évoqué le rapprochement des systèmes de communication RUBIS et ACROPOL, ainsi que le partage police/gendarmerie, prévu par la LOPSI, qui avait concerné 65 départements, 1,7 million d'habitants et 40 fermetures de commissariats.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a ensuite évoqué la question du lien entre les objectifs des lois de programmation et ceux prévus dans l'avant-projet annuel de performance.
En réponse, M. Guy Parayre a déclaré que la loi de programmation fixait les grandes orientations à long terme, notamment quant aux moyens nécessaires, alors que l'avant-projet annuel de performance définissait des objectifs plus ponctuels.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a souhaité savoir pourquoi les frais de justice ne faisaient pas l'objet d'une évaluation dans la mission sécurité, alors même que leur évolution préoccupante (+ 40 % en deux ans) ne concernait pas que la justice.
M. Guy Parayre a confirmé que les frais de justice n'avaient pas de ligne budgétaire particulière, avant d'expliquer que leur augmentation résultait de l'importance croissante de la preuve scientifique et des moyens financiers nécessaires à l'établissement de cette preuve. Cependant, il a souligné que ces frais de justice étaient engagés à la demande des procureurs et des magistrats du siège, et qu'à ce titre, il préfèrerait que le principe selon lequel le « donneur d'ordre paie » soit appliqué.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur la possibilité de facturer ces services de collecte de preuve, tout comme, par exemple, le transfert des prévenus, au ministère de la justice, afin de mieux appréhender le coût de la justice.
S'agissant de la répartition des frais de justice, M. Michel Gaudin a estimé que la police nationale ne pouvait pas être dans une situation de dépendance. Il a ainsi donné l'exemple de la création et de la mise en oeuvre du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), qui a été financé sur les crédits de la police nationale à hauteur de 8 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2004, puis à hauteur de 4 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2004 et qui devrait encore l'être à hauteur de 7 millions d'euros cette année. Il a insisté sur le passage du régime de l'aveu au régime de la preuve et a fait état de la réactivation récente du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), qui comptait, à la fin de l'année 2004, plus de 2 millions de traces. Il a précisé, enfin, que l'augmentation des frais de justice était notamment liée au changement de nature des crédits afférents aux interceptions téléphoniques, puisqu'il s'agissait dorénavant de crédits limitatifs, et non plus évaluatifs, et qu'il était nécessaire qu'une réflexion soit donc engagée sur la répartition de cette nouvelle charge financière.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , s'est interrogé sur la question de la frontière entre la mission « sécurité » et la mission « défense », s'agissant notamment du financement des opérations extérieures, les OPEX.
M. Guy Parayre a répondu que, en l'état, les crédits relatifs aux opérations extérieures avaient vocation à figurer dans le programme 2 « préparation et emploi des forces » de la mission « défense ». Il a indiqué qu'on ne pouvait préjuger des modalités de prise en compte financière des OPEX dans le cadre de la LOLF. Il a ensuite précisé qu'un certain nombre de militaires de la gendarmerie nationale participaient à des opérations extérieures, comme, par exemple, les trois escadrons actuellement stationnés en Côte d'Ivoire.
M. Jean Arthuis, président , s'est inquiété de la manière dont étaient attribués des crédits relatifs à ces interventions. En réponse, M. Guy Parayre a indiqué que des réflexions à ce sujet étaient conduites au niveau ministériel.
M. Jean Arthuis, président , ainsi que M. Yves Fréville, rapporteur spécial , ont exprimé leur attachement à ce que l'ensemble des crédits relatifs aux OPEX relève de la mission « défense ».
M. Michel Moreigne a souhaité savoir dans quelle mesure le secrétariat général de la défense nationale (SGDN) assurait, encore, une coordination au niveau de la sécurité et du renseignement.
M. Guy Parayre a constaté que la coordination opérée entre la police nationale et la gendarmerie nationale ne préjugeait pas de la coordination effectuée par le SGDN, et qu'il n'y avait pas de contradiction entre l'action de celui-ci et l'action des directions générales de la police et de la gendarmerie.
M. Michel Gaudin a précisé que l'action du SGDN, en matière de renseignement, n'était nullement superfétatoire, mais qu'il était nécessaire que les services de la police nationale, notamment par le biais de la direction centrale des renseignements généraux et de la direction de la surveillance du territoire, soient compétents en matière de renseignement. Après avoir signalé la création du conseil du renseignement intérieur par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, il a observé que le SGDN réalisait également, de son côté, un travail d'information, notamment en tant que secrétariat permanent du comité interministériel du renseignement (CIR), destiné à informer le Premier ministre et le gouvernement.
Il a expliqué, ensuite, que le SGDN gardait notamment toute son utilité en tant que coordonnateur au niveau de la lutte anti-terroriste, et, notamment, par rapport au comité interministériel de lutte anti-terroriste (CILAT), récemment réactivé par le ministre de l'intérieur, et regroupant plusieurs services de renseignements relevant du ministère de l'intérieur et du ministère de la défense.
M. Guy Parayre a tenu à souligner que sa réponse relative à la coordination entre la police nationale et la gendarmerie nationale avait été faite dans le cadre de la présentation des missions, et qu'il n'avait pas abordé, à ce titre, la question de la coordination au niveau global. Il a ainsi relevé que le SGDN menait une action plus générale et qu'il était, en particulier, le lieu de convergence de la surveillance des menaces intérieures et extérieures.
S'agissant des systèmes de communication de la police nationale et de la gendarmerie nationale, respectivement dénommés ACROPOL et RUBIS, M. Jean Arthuis, président, a souligné le caractère onéreux de ces équipements et a souhaité savoir dans quelle mesure ces deux systèmes pouvaient être rapprochés.
M. Guy Parayre a fait remarquer que, si ces deux systèmes étaient incompatibles, il était toutefois possible d'aménager des passerelles entre eux, afin que la gendarmerie nationale puisse communiquer avec la police nationale. D'un point de vue opérationnel, il a estimé important qu'un dialogue soit possible et a indiqué que, dans le futur, il serait certainement mis en place un système commun à la police et à la gendarmerie, voire à d'autres services, tout en précisant que cela serait très coûteux.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir si ces systèmes étaient encore les « victimes » de régulation budgétaire. En réponse, M. Michel Gaudin a expliqué que la mise en oeuvre de partenariats public/privé avait permis le développement du dispositif ACROPOL, et que celui-ci serait bientôt finalisé.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président , s'est déclaré attaché à la réussite des missions de la police nationale et de la gendarmerie nationale, missions caractéristiques de l'Etat régalien, et a souhaité que la transparence et la sincérité des documents budgétaires soient au service de ceux qui avaient la charge de ces missions. Il a enfin rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF était une co-production entre les assemblées et les ministères.
Mercredi 16 février 2005
Audition
de
MM. Patrice Parisé, directeur des routes,
Rémy
Heitz, directeur de la sécurité et de la circulation
routière,
Patrice Raulin, directeur des transports
terrestres,
responsables de programmes pour la mission
« Transports »,
et de Mme Hélène
Jacquot-Guimbal, conseillère technique
au cabinet du ministre des
transports
Après avoir salué la présence de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques et du plan, et de M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis du budget des transports terrestres au nom de cette commission, M. Jean Arthuis, président , a tout d'abord rappelé le contexte dans lequel intervenait cette audition des responsables de quatre programmes de la mission ministérielle relative aux transports. Il a précisé que M. Patrice Raulin était responsable de deux programmes :
- d'une part, le programme « transports terrestres et maritimes » qui représentait environ 3,9 milliards d'euros et comportait six actions, consacrées respectivement aux infrastructures de transports collectifs et ferroviaires, à la régulation et au contrôle des services de transports terrestres, à la sûreté dans les transports terrestres, aux infrastructures fluviales et portuaires, à la régulation des services de transports fluviaux et maritimes et, enfin, à l'inspection du travail des transports ;
- d'autre part, le programme « passifs financiers ferroviaires », dont les crédits s'élevaient à environ 1,5 milliard d'euros répartis en deux actions qui concernaient respectivement le désendettement de la SNCF et le désendettement de Réseau ferré de France (RFF).
Il a ensuite indiqué que M. Patrice Parisé était, quant à lui, responsable du programme « réseau routier national », qui représentait 2,4 milliards d'euros et était composé de trois actions, consacrées respectivement au développement des infrastructures routières, à l'entretien et à l'exploitation et à la politique technique nationale et internationale.
Il a ensuite précisé que M. Rémy Heitz exerçait, pour sa part, la fonction de responsable du programme « sécurité routière », qui représentait environ 247 millions d'euros et comportait quatre actions relatives à l'observation, la prospective et la réglementation, aux démarches interministérielles et de communication, à l'éducation routière et, enfin, à la gestion du trafic et l'information des usagers ; par ailleurs, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la dimension interministérielle de la sécurité routière serait traitée à travers un document de politique transversale (DPT), dont le chef de file serait également M. Rémy Heitz.
Enfin, il a ajouté que cette audition serait également l'occasion d'entendre Mme Hélène Jacquot-Guimbal, conseillère technique au cabinet du ministre des transports, qui souhaitait présenter à la commission certaines difficultés d'application, d'ordre transversal, de la nouvelle maquette budgétaire.
Après avoir indiqué qu'il serait également responsable du programme « régime sociaux et de retraite des transports terrestres », qui prenait place au sein d'une autre mission, M. Patrice Raulin a tout d'abord présenté les principaux enjeux du programme « transports terrestres et maritimes ». Il a indiqué que ce programme concernait l'infrastructure, la régulation et les contrôles de sécurité, s'agissant de plusieurs modes de transports. Il a souligné, ensuite, que la mise en oeuvre de ce programme serait essentiellement assurée, non pas directement par l'Etat, mais par les opérateurs d'infrastructure et de transport, ce qui constituait une caractéristique notable de ce programme. Il a précisé que cette configuration impliquait que des progrès soient réalisés dans la contractualisation des relations de l'Etat avec les opérateurs, citant en exemple le nouveau contrat d'objectifs et de moyens signé avec Voies navigables de France (VNF). Relevant qu'il était très difficile de définir des indicateurs portant strictement sur les masses budgétaires, il a jugé que les contrats signés avec les opérateurs devaient permettre la mise en oeuvre concrète des objectifs du programme, et assurer également un compte rendu des performances.
M. Patrice Raulin a ensuite mentionné le rapport d'audit, récemment rendu par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), qui comportait des observations sur la structuration du programme en actions et sur sa décomposition par objectifs et indicateurs. Il a précisé que ce rapport allait permettre de progresser sur ces points et que des modifications seraient, sans doute, proposées d'ici le projet de loi de finances pour 2006. Il a ainsi jugé, notamment, que l'action consacrée à la sûreté était mal définie.
S'agissant du programme « passifs financiers ferroviaires », M. Patrice Raulin a expliqué qu'il s'agissait de subventions budgétaires en faveur du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF et en faveur de RFF. Répondant à M. Jean Arthuis, président, qui suggérait l'ajout d'indicateurs portant sur les taux d'intérêt de ces dettes, M. Patrice Raulin a jugé, qu'en effet, des indicateurs portant sur le coût de ces dettes seraient sans doute préférables à des indicateurs portant sur leurs montants.
M. Patrice Parisé a ensuite présenté les principaux enjeux du programme « réseau routier national ». Il a indiqué que le premier objectif de ce programme était de doter notre pays d'un réseau structurant permettant de soutenir un développement durable, associant développement économique, satisfaction des attentes de la société et préservation de l'environnement. Il a ajouté que le programme avait également pour objectifs la préservation du patrimoine et le développement d'une doctrine technique routière et sa promotion. Il a ensuite présenté les trois actions du programme, leurs objectifs et leurs indicateurs. S'agissant de l'accroissement de la sécurité des déplacements, il a indiqué que les indicateurs choisis étaient des ratios théoriques, et non des statistiques réelles, ce qui devrait permettre d'isoler l'effet du programme par rapport aux autres composantes de la politique de sécurité routière. Enfin, il a souligné que l'une des difficultés de ce programme tenait à la longueur de la durée du cycle de production des investissements routiers, alors que les indicateurs étaient, pour leur part, annuels.
M. Rémy Heitz a ensuite évoqué les enjeux du programme « sécurité routière », rappelant que cette politique ne faisait finalement pas l'objet d'une mission interministérielle, mais d'un programme auquel était adjoint un document de politique transversale (DPT). De façon générale, il a jugé que la politique de sécurité routière était imprégnée de l'esprit de la LOLF depuis plusieurs années, dans la mesure où cette politique reposait sur une culture de résultats et de performance.
M. Rémy Heitz a ensuite rappelé que le programme « sécurité routière » représentait environ 250 millions d'euros et 3.000 agents, ajoutant qu'une cinquième action était récemment venue le compléter. Il a précisé que cette nouvelle action serait consacrée au contrôle automatique (radars) dont les crédits, antérieurement rattachés au ministère de l'intérieur, relevaient désormais du budget de la sécurité routière. Enfin, il a présenté les différents indicateurs du programme et a précisé le cadre du DPT, indiquant que celui-ci devrait assurer la coordination du programme « sécurité routière » avec, d'une part, des programmes qu'il a qualifiés de « partenaires », comportant eux-mêmes une action consacrée à la sécurité routière (« police nationale », « gendarmerie nationale »), et, d'autre part, des programmes qu'il a qualifiés d'« associés », dans les domaines de l'éducation nationale, de la santé et de la justice.
Mme Hélène Jacquot-Guimbal a ensuite fait état de difficultés, s'agissant de la gestion des salaires dans le nouveau cadre budgétaire, avec des conséquences possibles sur le climat social au sein du ministère de l'équipement. Elle a indiqué qu'il s'en était « fallu de peu » que le ministère ne puisse payer les traitements, dans une partie du pays, à la fin de l'année 2004. En effet, la déconcentration induisait un cloisonnement de la dépense que la répartition des crédits par programmes, dans le cadre de la LOLF, venait aggraver, d'autant que le ministère de l'équipement avait opté, au départ, pour une ventilation extrêmement fine des crédits de personnel par programmes. Elle a ajouté que les expérimentations menées en 2004 avaient montré que beaucoup de budgets opérationnels de programme n'atteignaient pas la masse salariale critique permettant d'éviter des absurdités en termes de gestion. Elle a donc indiqué que le ministère souhaitait aujourd'hui réduire ce cloisonnement de la gestion des salaires, tout en conservant la volonté d'informer le Parlement sur les coûts réels, tant en prévision qu'en réalisation, de chaque programme.
Un large débat s'est ensuite instauré.
M. Jean Arthuis, président , s'est demandé comment seraient évalués précisément les frais de personnel et les compensations à verser aux collectivités dans le cadre de la décentralisation, si l'on ne disposait pas d'une comptabilité fine des dépenses de personnel.
M. Patrice Parisé a indiqué qu'une gestion globalisée n'empêchait pas une parfaite connaissance des coûts. Il a précisé que le montant des compensations à verser aux collectivités territoriales serait retiré du programme « réseau routier national », à l'issue de la décentralisation, pour être transféré vers le budget du ministère de l'intérieur (dotation générale de décentralisation).
M. Alain Lambert, rapporteur spécial des crédits des transports terrestre et de l'intermodalité , a regretté les positions parfois dogmatiques de la direction de la réforme budgétaire, qui prônait une gestion des crédits de personnel par programmes, alors qu'elle n'était pas toujours adaptée aux contraintes rencontrées par les gestionnaires.
M. Jean Arthuis, président , a suggéré un système de « facturation » de la dépense de personnel par les responsables locaux au responsable de programme.
M. Patrice Parisé a précisé que, s'il était souhaitable que les personnels ne soient pas répartis par programmes, il était en revanche indispensable que le responsable de programme rende compte, tant en prévision qu'en exécution, de l'utilisation de la masse salariale. Il a jugé, qu'en tout état de cause, le responsable de programme n'avait pas vocation à gérer la paye.
M. Patrice Raulin s'est livré à un constat similaire, s'agissant du programme « transports terrestres et maritimes », indiquant que les budgets opérationnels de programme déconcentrés ne permettaient souvent pas d'atteindre un seuil critique en termes de masse salariale.
M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques , a demandé à M. Patrice Parisé si ses fonctions, en tant que responsable du programme « réseau routier national », l'obligeraient à rendre compte des dépenses consenties en faveur des routes par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Il a ensuite interrogé M. Rémy Heitz au sujet du premier objectif du programme « sécurité routière », consacré à la réduction du nombre d'accidentés et de tués sur les routes, se demandant si les indicateurs ne pourraient pas donner lieu à une déclinaison plus fine, fondée par exemple sur une approche par grandes catégories d'usagers (passagers de véhicule, piétons, cyclistes, jeunes conducteurs), dès lors qu'il était établi que certaines populations étaient particulièrement exposées.
En réponse, M. Patrice Parisé a indiqué que le programme « réseau routier national » avait bien vocation à rendre compte des dépenses de l'AFITF, dans la mesure où cette dernière constituait un opérateur au sens de la LOLF, doté de ressources publiques et devant apporter, à l'avenir, une contribution importante au développement du réseau. Répondant à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que la dette de l'AFITF serait bien considérée comme une dette publique au sens de Maastricht.
M. Rémy Heitz a, pour sa part, indiqué que, dans le cadre du dialogue de gestion, les objectifs du programme « sécurité routière » seraient déclinés par grandes catégories d'usagers. Il a précisé que, par exemple, le nombre de tués et d'accidentés âgés de moins de vingt-cinq ans ferait l'objet d'un suivi et de mesures particulières.
M. Jean Arthuis, président , a jugé que la masse critique de dépenses préconisée par Bercy était peut-être élevée. Il s'est demandé si la technologie informatique actuelle ne permettait pas de descendre à un niveau plus fin.
M. Alain Lambert, rapporteur spécial , a jugé, qu'en tout état de cause, il convenait de faire preuve de détermination, afin qu'une solution acceptable pour les gestionnaires puisse être trouvée. S'agissant du programme « transports terrestres et maritimes », il a rappelé que le CIAP avait rendu un avis assez mitigé sur le découpage du programme en actions, suggérant un redécoupage par modes, tout en réservant une action à l'intermodalité. Il s'est demandé si ce souci d' « esthétique budgétaire » était conforme à l'objectif de performance et d'analyse des coûts. Enfin, il a jugé que de nombreux indicateurs des programmes « transports terrestres et maritimes » et « passifs financiers ferroviaires » n'étaient pas très convaincants, car ils constituaient le simple reflet des moyens budgétaires mis en oeuvre par le ministère. S'agissant plus précisément des dettes ferroviaires, il a jugé indispensable de pouvoir disposer d'indicateurs portant sur le coût de ces dettes et les performances atteintes en matière de gestion.
M. Jean Arthuis, président , s'est demandé si les passifs financiers ferroviaires avaient vraiment vocation à être gérés en liaison avec le programme « transports terrestres et maritimes », dans la mesure où ces passifs représentaient l'héritage du passé et correspondaient à une problématique d'endettement plutôt que de transport.
M. Patrice Raulin a estimé, en revanche, qu'il existait des liens entre les programmes « transports terrestres et maritimes » et « passifs financiers ferroviaires », dans la mesure où, par exemple, la capacité d'auto-financement du gestionnaire d'infrastructures dépendait du montant de la subvention versée par l'Etat pour son désendettement. Il a ajouté que le CIAP avait d'ailleurs proposé de réintégrer les passifs financiers ferroviaires au sein du programme « transports terrestres et maritimes », mais que cette modification n'était pas envisagée pour le moment.
Après que M. Jean Arthuis, président , eut indiqué qu'il était souhaitable que RFF rende mieux compte de la réalisation de son patrimoine, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis des crédits des transports terrestres, a ajouté que cette question était, en effet, cruciale pour les collectivités territoriales qui attendaient que des terrains soient mis à leur disposition.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial du budget des routes et de la sécurité routière , a jugé que la question de la ventilation des effectifs et moyens de fonctionnement comportait une dimension particulière, s'agissant du programme « réseau routier national », puisque celui-ci subirait les effets de la décentralisation, qui devait entraîner le transfert d'environ 30.000 emplois. Il s'est demandé comment seraient gérés les transferts résultant de la décentralisation, dans le cadre de la LOLF. A propos du programme « sécurité routière », il a interrogé M. Rémy Heitz sur son rôle de « chef de file » de cette politique transversale. Il s'est demandé comment serait assurée la coordination entre objectifs et indicateurs des différents programmes concourant à cette politique et quel serait le contenu du « document de politique transversale ».
M. Patrice Parisé a indiqué que les effectifs de l'Etat affectés aux routes nationales et départementales reviendraient d'environ 50.000 aujourd'hui à environ 15.000 à l'issue de la décentralisation. Il a précisé que le projet de loi de finances pour 2006 intégrerait encore la totalité de la masse salariale, puisque les transferts débuteraient, au plus tôt, au cours de l'année 2006. Il a ajouté, qu'après cette date, les moyens seraient progressivement transférés au ministère de l'intérieur, dans le cadre de la dotation générale de décentralisation.
M. Rémy Heitz a considéré que la politique transversale de sécurité routière devait consister à élaborer des stratégies communes, ce qui relevait du comité interministériel de sécurité routière (CISR), et que ces stratégies seraient, ensuite, déclinées dans chacun des programmes concernés, afin que ceux-ci puissent progresser sur des thématiques communes.
M. Jean Arthuis, président , a relevé une incohérence entre deux indicateurs figurant respectivement dans les actions consacrées à la sécurité routière des programmes « police nationale » et « gendarmerie nationale ». Précisant que cette incohérence portait sur le pourcentage de dépistages positifs d'alcoolémie par rapport au nombre total de dépistages, il a indiqué que si la police jugeait, elle, souhaitable une augmentation de cet indicateur, la gendarmerie visait, au contraire, à sa diminution.
M. Rémy Heitz a approuvé l'interprétation de la police, qui permettait d'envisager des progrès dans le ciblage des opérations de dépistage d'alcoolémie. Il a souhaité que les indicateurs des deux programmes soient, à l'avenir, interprétés de façon identique.
M. Maurice Blin s'est demandé quel serait le rôle exact des parlementaires dans le processus de définition des objectifs et indicateurs de performance. Il a regretté que les propositions d'indicateurs, actuellement soumises par les ministères, ne soient accompagnées d'aucun chiffrage. S'agissant du permis de conduire, il a jugé que sa délivrance était soumise à des conditions de plus en plus rigoureuses, ce qui accroissait le risque de voir des individus conduire sans permis.
M. Rémy Heitz a indiqué que cet aspect était pris en compte au sein de l'objectif d'amélioration du service du permis de conduire, avec un indicateur portant sur le taux de réussite en première présentation à l'examen, mais il a également rappelé que cette question était soumise à des exigences contradictoires, dans la mesure où le permis de conduire devait également être une garantie de qualité. Tout en observant que le coût moyen de cet examen en France devait être relativisé, au regard de comparaisons internationales, il a rappelé que le gouvernement avait récemment lancé une action tendant à diminuer le coût et à faciliter le financement du permis de conduire. Répondant à une question de M. Jean Arthuis, président , il a indiqué que le gouvernement comptait agir, d'une part dans le cadre de l'apprentissage et, d'autre part, grâce à un prêt bonifié, dont les intérêts seraient pris en charge par l'Etat. Il a précisé que l'imputation budgétaire de cette mesure n'avait pas encore été définie.
M. Yves Fréville s'est félicité de la présence, au sein de la mission « transports », d'indicateurs du type « coût/avantage ». Il a souhaité la généralisation de ce type d'indicateurs.
M. Michel Charasse a regretté que la politique de sécurité routière soit répartie au sein de plusieurs missions, jugeant ce schéma contraire à l'esprit de la LOLF. Il a également considéré qu'il existait des contradictions internes aux missions, citant notamment, en exemple, les objectifs, qu'il a jugés concurrents, d'amélioration de la fluidité du trafic routier d'une part, et de développement de l'usage des transports publics, d'autre part.
Mme Marie-France Beaufils a approuvé ce point de vue, estimant que l'indicateur portant sur la part du transport ferroviaire dans le transport de voyageurs grandes lignes était contradictoire avec l'objectif de désenclavement des territoires par une desserte aérienne, qui figurait dans le programme « transports aériens ». Elle a estimé que la structuration de la mission « transports » ne permettait pas d'évaluer les choix effectués entre modes de transports. S'agissant du désendettement ferroviaire, elle a regretté qu'aucun indicateur ne permette de juger des capacités financières de chacun des deux opérateurs, SNCF et RFF.
M. Patrice Raulin a reconnu que le libellé de l'objectif n° 5 du programme « transports terrestres et maritimes » mériterait d'être amélioré, dans la mesure où il fallait distinguer, d'une part, la question de la part du rail dans le transport de fret et, d'autre part, la question de la pertinence du mode ferroviaire (TGV) par rapport au mode aérien pour le transport de voyageurs.
Rappelant qu'en matière de transports, la politique nationale était aujourd'hui complétée par l'action décentralisée des régions, M. Gérard Longuet a regretté que les indicateurs mis en place dans le cadre de la LOLF ne donnent pas une vision d'ensemble de l'effort national en matière de transports. Il s'est, par ailleurs, demandé si, au sein de l'objectif n° 4 du programme « transports terrestres et maritimes », il ne serait pas possible de faire apparaître la part de fret réalisée par des transporteurs de l'Union européenne non nationaux. Enfin, s'agissant de l'Agence de financement des infrastructures de transport, il a rappelé que ses recettes provenaient du secteur routier, tandis que ses dépenses seraient consacrées à 70 % au mode ferroviaire, ce qui était significatif des choix intermodaux effectués par le gouvernement.
M. Patrice Raulin a estimé qu'il était difficile d'avoir une vision d'ensemble de la politique des transports, y compris dans le cadre de la LOLF, dans la mesure où, d'une part, il n'existait pas toujours de levier budgétaire, notamment en dehors de la région Ile-de-France puisque les transports en commun en site propre n'y étaient plus subventionnés par l'Etat et dans la mesure où, d'autre part, les compensations accordées aux régions suite à la décentralisation du transport régional de voyageurs relevaient, non pas du programme « transports terrestres et maritimes », mais de la ligne « dotation générale de décentralisation ». Par ailleurs, il a rappelé que l'objectif n° 4 du programme « transports terrestres et maritimes » (« veiller à une concurrence loyale et harmonisée dans chaque mode de transport dans un cadre européen ») s'inscrivait dans le cadre de la fonction régulatrice de l'Etat, consistant à garantir le respect des règles européennes.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président , a remercié l'ensemble des intervenants, jugeant que cette audition avait opportunément permis de mettre en lumière un certain nombre de progrès et de difficultés liés à l'application de la LOLF.
Jeudi 17 février 2005
Audition
de
M. Stephan Clément, délégué adjoint
à l'emploi
et à la formation professionnelle,
en
remplacement de Mme Catherine Barbaroux,
empêchée,
déléguée générale
à l'emploi et à la formation professionnelle,
responsable de
programmes pour la mission « Travail »
M. Jean Arthuis, président , a préalablement présenté les trois programmes relevant de la mission travail, dont le délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle avait la responsabilité :
- le programme « développement de l'emploi », premier de la mission ministérielle « travail » qui, représentant 18,4 milliards d'euros, était composé de deux actions, respectivement intitulées « allègements de cotisations sociales » et « promotion de l'emploi » ;
- le programme « accès et retour à l'emploi », deuxième de la mission ministérielle « travail » qui, représentant 8,3 milliards d'euros, était composé de six actions respectivement intitulées « mise en relation entre offre et demande d'emploi », « indemnisation des personnes au chômage et contrôle de la recherche d'emploi », « contrats aidés dans les secteurs marchands et non marchands », « activation des minima sociaux », « parcours individualisés vers l'emploi » et « insertion des publics fragiles » ;
- le programme « accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques », troisième de la mission ministérielle « travail » qui, représentant 4,8 milliards d'euros, était composé de trois actions respectivement intitulées : « soutien à la professionnalisation des actifs », « amélioration de la qualification des actifs et développement de la validation des acquis de l'expérience (VAE) », et « anticipation et accompagnement des mutations économiques ».
M. Jean Arthuis, président , a ensuite souligné l'existence de difficultés inhérentes à la construction d'indicateurs de performance dans un domaine où le contexte économique ne pouvait qu'inférer largement sur la réalisation des divers objectifs, et remarqué que les avant-projets annuels de performances paraissaient, heureusement, embrasser l'ensemble des grandes problématiques et des enjeux de la politique de l'emploi. Puis il a invité M. Stephan Clément à préciser le contenu de ses responsabilités, ainsi que les difficultés qu'il pouvait rencontrer dans la mission qui lui était impartie.
M. Stephan Clément a tenu à préciser que l'exercice auquel la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) s'était livré était encore perfectible ; en particulier, les indicateurs étaient encore nombreux et reflétaient, dans une proportion excessive, le contexte socio-économique. Il a rappelé que le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait formulé des observations utiles à l'amélioration du programme « accès et retour à l'emploi », dont il conviendrait de s'inspirer, ainsi que des travaux d'évaluation auxquels se livrait actuellement la Cour des comptes. Au total, les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances pour 2006 devaient être sensiblement différents des avant PAP qui avaient été diffusés en annexe du projet de loi de finances pour 2005.
Il a indiqué que, d'une façon générale, le choix a été maintenu de ne pas mettre en place un indicateur général de baisse du chômage, car son niveau ne dépendait pas du montant des crédits mis en oeuvre. Il a rappelé que la réflexion sur les indicateurs avait été orientée par le plan national d'action pour l'emploi (PNAE) élaboré dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, qui se déclinait en actions dont certaines trouvaient une traduction directe dans les PAP, comme en témoignait la construction d'un indicateur de taux d'activité des « seniors», ainsi que par les directives nationales d'orientation (DNO) qui, en orientant les services déconcentrés dans une démarche de mesure de la performance, avaient également constitué un élément structurant de la réflexion sur les indicateurs. Puis il a précisé que, dans la perspective d'une baisse ciblée du taux de chômage, les indicateurs devaient indiquer les évolutions différenciées de l'emploi entre hommes et femmes, ainsi que la situation dans les métiers « en tension », et ajouté que les objectifs du plan de cohésion sociale constituaient une source d'inspiration majeure.
Enfin, évoquant le programme « développement de l'emploi », qui comprenait 18 milliards d'euros de compensation d'allégements de charges sociales, M. Stephan Clément a insisté sur la difficulté d'identifier les leviers d'action ministériels sur ce qu'il convenait de qualifier de « politique de guichet ».
M. Jean-Jacques Jégou s'est alors interrogé sur le rapport entre l'efficacité et les moyens mis en oeuvre dans le domaine de la formation professionnelle, ce qui posait le problème de l'articulation de la politique du travail avec celle de l'enseignement et celui, plus directement identifiable, des gains de productivité que pouvait réaliser l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), malgré les indéniables améliorations déjà enregistrées. Il s'est aussi demandé quelles seraient, au terme de la démarche de performances, les modifications subséquentes de la politique menée en faveur des jeunes et des plus de 50 ans.
En réponse, M. Stephan Clément , après avoir insisté sur la nécessité de promouvoir le critère d'« employabilité », a rappelé qu'à l'horizon de 2008, en raison de l'achèvement de la décentralisation de la formation professionnelle, l'AFPA allait se trouver dans une situation de concurrence face aux conseils généraux pour l'achat des prestations qu'elle fournissait, situation de nature à favoriser la réalisation de gains de productivité ; en tout état de cause, dans le cadre du dernier contrat de progrès, il était prévu que l'AFPA devait supprimer 600 emplois de soutien d'ici à la fin de 2008. Enfin, il a noté que le nouveau contrat de professionnalisation constituait un instrument prometteur pour l'employabilité des plus de 50 ans, en cohérence avec la mise en extinction des mesures favorisant le départ anticipé des salariés, l'encouragement fait aux entreprises de développer une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), ainsi que les perspectives ouvertes par les négociations sur la pénibilité et l'emploi des « seniors ».
Il a ensuite précisé à M. Jean-Jacques Jégou que la question de la nocivité de la contribution Delalande était posée, et a indiqué à M. Jean Arthuis, président, que le « toilettage » en cours du code du travail était de nature à permettre de répertorier l'ensemble des dispositifs susceptible de décourager l'activité des plus de 50 ans.
M. Jean Arthuis, président , s'est ensuite interrogé sur l'appétence des partenaires sociaux pour la LOLF. M. Stephan Clément lui a indiqué ne pas avoir relevé d'opposition frontale, le plus grand reproche portant plutôt sur le manque de clarté des politiques suivies.
Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial , a souligné que la plupart des aides ne faisaient que maintenir l'emploi existant et que, seule, une plus grande flexibilité permettait d'embaucher. Il a insisté sur les problèmes de seuils, notamment celui de 10 salariés pour les artisans et de 50 salariés pour les PME, dont les effets étaient nuisibles aux créations d'emplois, et relevé qu'aucun indicateur ne permettait de dénombrer les créations d'emplois suscitées par les différentes aides existantes.
Ensuite, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, Mme Béatrice Sedillot, sous-directrice de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) , a présenté l'activité de cette structure en soulignant son rôle dans la construction des indicateurs, en lien avec la DGEFP. Elle a indiqué que ses effectifs relevaient du programme « gestion et évaluation des politiques de l'emploi et de travail », qui était le « programme support » de la mission « travail ». Enfin, elle a précisé que pour l'ensemble du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, les effectifs étaient évalués à 10.500 agents, dont 9.000 dans les services déconcentrés et 1.500 dans les services centraux.
Puis M. Jean Arthuis, président , a invité M. Jacques Rapoport, secrétaire général des ministères des affaires sociales , à préciser son rôle. Après avoir donné le détail des champs ministériels le concernant, et relevé que l'existence de huit ministères dans la sphère sociale justifiait sa fonction, M. Jacques Rapoport a déploré que les périmètres ministériels soient modifiés à chaque changement de gouvernement.
Après que MM. Jean Arthuis, président , et Jean-Jacques Jégou eussent exprimé des doutes quant à l'adéquation d'une telle nébuleuse ministérielle aux impératifs d'efficience véhiculés par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. Jacques Rapoport a précisé qu'une des forces de la LOLF était justement de donner des indications neutres par rapport aux structures administratives, l'administration étant contrainte d'évoluer spontanément en obéissant à une logique d'objectifs.
Alors, M. Yves Fréville a alors rappelé que le problème fondamental demeurait celui de la différenciation des effets économiques et des effets administratifs, afin de construire des indicateurs permettant de mesurer ces derniers. Il a ensuite souligné l'existence de dégrèvements et de la prime pour l'emploi (PPE), dont l'efficacité devait être quantifiée afin de la comparer à celle des mesures relevant de la mission « travail ». Enfin, il a regretté que ne figure pas d'indicateur concernant les emplois très qualifiés.
Après que M. Jean Arthuis, président , eut encore relevé que des mécanismes fiscaux, tels que la réduction de la TVA dans le bâtiment, devaient faire l'objet d'un calcul d'efficience en termes de créations d'emploi, M. Stephan Clément a jugé nécessaire, en effet, la mise en perspective de mesures qui ne relevaient pas toutes de la mission « travail », exercice auquel pourrait se livrer le Conseil d'analyse de l'emploi, dont la création venait d'être annoncée, et rappelé que, pour sa part, la DGEFP était favorable au rattachement de la PPE à cette mission. Par ailleurs, répondant à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que la logique de la LOLF trouverait aussi à s'appliquer à l'ANPE au travers d'un contrat de progrès qui devait mesurer l'efficience de sa gestion. Enfin, d'une façon générale, il a convenu que les indicateurs du projet de PAP étant trop nombreux, des regroupements devaient s'imposer.
M. Serge Dassault a cependant déploré qu'on s'attarde sur l'ensemble des mécanismes d'aides, dont le montant devait encore s'accroître de 1,5 milliard d'euros en 2006, au lieu de favoriser d'abord l'investissement préalable nécessaire à la création d'emplois. Pour sa part, M. François Marc s'est interrogé sur le caractère novateur des différents indicateurs, ainsi que sur leur suivi dans le temps, prenant l'exemple de l'indicateur intitulé « Taux de survie ou de pérennité à cinq ans des entreprises créées grâce aux mesures « emploi » ».
En réponse, M. Stephan Clément a indiqué que certains indicateurs avaient pu constituer en la reprise de statistiques déjà disponibles, tandis que les autres avaient été créés ad hoc. Mme Béatrice Sedillot a souligné que les indicateurs constituaient le fruit d'arbitrages complexes entre des contraintes parfois difficilement compatibles, ce qui expliquait que certains s'inscrivent dans une certaine durée, quoiqu'ils puissent « poser problème » au regard de l'objectif de disponibilité. Par ailleurs, elle a reconnu que les indicateurs d'efficience, trop peu nombreux, devaient être renforcés.
M. Maurice Blin a considéré qu'un consensus s'était dégagé pour estimer que les avant PAP constituaient un exercice préparatoire. Il a rappelé que, selon lui, la LOLF avait le mérite d'avoir permis de mieux identifier la politique menée en faveur des « seniors ». Il lui a semblé que la France s'était enferrée dans l'idée de sauver l'emploi dans les secteurs déclinant au lieu de laisser plus libre cours au processus de « destruction créatrice » qu'avait décrit Schumpeter ; dès lors, les politiques d'assistance au profit des seniors n'avaient constitué qu'un expédient, seules la recherche et les inventions permettant de remédier véritablement au chômage en créant de nouveaux secteurs d'activité. M. Serge Dassault, rapporteur spécial , a alors ajouté que la fiscalité française poussait aujourd'hui les entreprises à s'expatrier, dénonçant les travers de l'impôt sur la fortune, ainsi que de l'impôt sur les successions, dont le niveau était, selon lui, excessif.
Enfin, M. Maurice Blin a souhaité que les propos qui avaient été tenus incitent les hauts fonctionnaires auditionnés à remettre en cause les structures et à faire apparaître certains phénomènes masqués, tels que le lien entre le nombre trop élevé des chômeurs et le nombre insuffisant des créations d'emplois. En réponse, M. Stephan Clément a indiqué que les pôles de compétitivité devaient apporter une réponse partielle aux préoccupations manifestées en matière de recherche, et que l'articulation entre chômage et créations d'emplois constituait, au niveau européen, une problématique prévalente. En tout état de cause, il convenait de faire en sorte que les trajectoires individuelles d'emploi deviennent flexibles, mais sécurisées, afin que les périodes de chômage soient non plus redoutées, mais constituent de réelles opportunités au cours d'une vie professionnelle. Par ailleurs, M. Yves Fréville a souligné qu'il importait de mettre en place des indicateurs d'alerte.